【摘要】在全球范圍的濕地保護(hù)制度中，發(fā)達(dá)國家走在前列。尤以美國和加拿大實行的濕地銀行和替代費補償制度最為典型，在防止?jié)竦毓δ芡嘶?，保護(hù)濕地資源和生物多樣性方面取得了良好成效。而發(fā)展中國家的濕地保護(hù)制度與實踐，則與消除貧困、促進(jìn)就業(yè)等社會問題緊密相連。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的濕地生態(tài)補償制度與實踐，各有特色，對我國建立符合國情的濕地生態(tài)補償制度均有一定的參考價值。

【關(guān)鍵詞】濕地；生態(tài)補償；濕地銀行；替代費補償

世界濕地政策的演進(jìn)過程可分為鼓勵開發(fā)、保護(hù)與限制使用和“零凈損失”（No Net Loss）三個時期。1995年成立的專門致力于濕地保護(hù)的國際組織——濕地國際（Wetlands International），其宗旨是開展全球范圍內(nèi)的濕地保護(hù)，以科學(xué)研究、信息共享等方式推動濕地保護(hù)合作，維護(hù)濕地生態(tài)平衡，促進(jìn)濕地的可持續(xù)開發(fā)利用。

各國制定的濕地保護(hù)法律政策，大致可分為環(huán)境立法、資源立法和政策性規(guī)定三方面。環(huán)境立法方面，發(fā)達(dá)國家走在世界前列。發(fā)達(dá)國家并無專門的濕地立法，濕地保護(hù)的規(guī)定多見于相關(guān)環(huán)境要素的單行法中，一些環(huán)境相關(guān)的專項立法涉及濕地生態(tài)補償。如美國的《國家環(huán)境政策法》、《緊急占用濕地資源法》、《河流與港口法》、《清潔水法》等聯(lián)邦立法中均有關(guān)于濕地生態(tài)補償?shù)囊?guī)定；資源立法方面，一些國家在濕地資源相關(guān)立法中對濕地生態(tài)補償做出規(guī)定。例如，加拿大的《加拿大水法》、《加拿大野生動物法》、《漁業(yè)法》、《遷徙鳥類公約法》等對濕地保育作了相關(guān)規(guī)定。（3）政策性規(guī)定方面，一些國家也常采用此種方式開展?jié)竦厣鷳B(tài)補償。澳大利亞在1979年發(fā)布了國家濕地政策，各州也制定了地方性政策；加拿大新不倫瑞克省制定的《新不倫瑞克濕地保育政策》、《沿海區(qū)域保護(hù)政策》，愛德華王子島制定的《愛德華王子島濕地保育政策》等，這些政策性規(guī)定中涉及濕地生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容。

一、美國的濕地生態(tài)補償制度

美國國土面積居世界第四位，濕地面積約1億英畝，居世界第二位。其中95%是內(nèi)陸淡水濕地，5%是潮汐濕地。美國西部地區(qū)氣候干旱，水資源缺乏，故濕地大多集中于東部地區(qū)，且類型多樣。19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)中葉，由于城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，美國喪失了約一半的濕地。二戰(zhàn)以來，由于環(huán)境保護(hù)運動的發(fā)展和對濕地價值認(rèn)識的提高，濕地?fù)p失率逐漸降低。近年來，美國淡水濕地的損失主要是由于將濕地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地造成的，海岸濕地的損失多是由于疏浚河道、建造船塢、開發(fā)運河以及侵蝕作用等造成的。

美國是世界上較早重視并開展?jié)竦乇Ｗo(hù)的國家，并取得了良好成效，其濕地生態(tài)補償制度與實踐具有典型性。通過考察美國相關(guān)的制度與實踐，有助于總結(jié)濕地生態(tài)補償?shù)囊话阋?guī)律。

（一）濕地緩釋銀行（Wetland Mitigation Banking）補償

濕地釋緩銀行通常被簡稱為濕地銀行，它是一種將濕地開發(fā)利用者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的補償責(zé)任轉(zhuǎn)移到作為第三方的濕地銀行，并由濕地銀行替代補償?shù)男问健?/p>

濕地銀行的正常運行需要國家健全的立法、執(zhí)法體系和良好的法治環(huán)境。“濕地銀行”相當(dāng)于一個交易市場，工程建設(shè)者要占用濕地，必須先從濕地銀行購買“信用”（credits，通常以濕地面積為表現(xiàn)形式），以抵消其對工程現(xiàn)場濕地造成的損害。濕地銀行的運行需要良好的市場環(huán)境、市場參與者群體和一個貨幣交易（信用支付）體系，政府不參與市場交易，而是扮演管理者的角色，保證生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)質(zhì)量。濕地銀行所依據(jù)的法律模式主要是：政府制定相關(guān)規(guī)則（包括可參與交易的濕地類型、開發(fā)者需恢復(fù)的濕地面積與其破壞濕地面積的比例、交易單位等），要求濕地開發(fā)利用者在取得開發(fā)權(quán)時，作出減緩或抵消對濕地造成不良影響的承諾。具體方式有：開發(fā)者在工程項目地以外采取保護(hù)或恢復(fù)濕地的措施，或委托第三方采取措施保護(hù)或恢復(fù)濕地，或購買保護(hù)“信用”。

美國《清潔水法》規(guī)定，對濕地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動需申請許可。要得到這一許可，開發(fā)者應(yīng)向政府管理者證明，只能在此塊濕地上進(jìn)行建設(shè)活動，沒有其他替代方案，且將建設(shè)項目對濕地的影響降到最小。滿足這兩方面的條件，開發(fā)利用者需要通過恢復(fù)受損濕地來恢復(fù)其所破壞的濕地。

濕地銀行有特定的服務(wù)區(qū)域，政府通常愿意選擇現(xiàn)場治理而非場外治理。但是隨著時間推移，政府允許治理從現(xiàn)場轉(zhuǎn)移到場外，這為建立濕地治理銀行創(chuàng)造了條件。濕地開發(fā)者可從濕地銀行購買“信用”，以抵消其對占用濕地的破壞。濕地銀行目前類似于一個交易市場，銀行出售異地的、修復(fù)完后的濕地治理“信用”，濕地開發(fā)利用者可以前來購買。

（二）濕地替代費（in-lieu fee）補償

在美國，濕地替代費補償是一種基于市場機制使?jié)竦亻_發(fā)利用者承擔(dān)濕地生態(tài)修復(fù)責(zé)任的補償方式。濕地開發(fā)利用者因其損害濕地的行為，須向第三方機構(gòu)付費，并由第三方機構(gòu)用于濕地的新建、恢復(fù)，或強化現(xiàn)有濕地的某些功能或特別保存現(xiàn)有濕地，以修復(fù)的濕地替代受損濕地，以彌補原本的生態(tài)價值和功能。開發(fā)利用者支付的費用被稱為替代費（in-lieu fee），這一補償方式被稱為濕地替代費補償，修復(fù)的濕地將永久性的予以保護(hù)。

替代費補償?shù)哪康氖菍σ虿豢杀苊獾臐竦負(fù)p害所喪失的生態(tài)服務(wù)功能提供替代選擇，以維持濕地資源的動態(tài)平衡。其所替代的一定是不可避免且采取了合理措施最大化減小開發(fā)活動對濕地影響的損害，采取這些合理措施是授予開發(fā)許可的前提條件。一般情況下，在沒有濕地銀行服務(wù)地域，才適用替代費補償。這是由于替代費補償是在開發(fā)利用者占用濕地之后進(jìn)行的補償，也即在濕地受到實際損害進(jìn)行補償，在替代補償之前濕地遭受了實際損失。

二、加拿大的濕地保育制度

加拿大幅員遼闊，濕地資源豐富，濕地面積約1.27億公頃，占全球濕地面積的24%，居世界首位。濕地為加拿大提供了寶貴的資源與生態(tài)服務(wù)，據(jù)估算，加拿大濕地資源每年創(chuàng)造的價值達(dá)幾十億美元，包括與濕地直接相關(guān)的消費性漁獵活動、非消費性游憩活動，抵御洪水和凈化水體等功能。盡管如此，加拿大濕地一直面臨著被侵占和退化的問題。1800年至今，已有2000萬公頃的濕地被排干或喪失功能，占加拿大濕地面積的七分之一，數(shù)百萬畝濕地遭遇嚴(yán)重的退化問題?？傮w來說，加拿大濕地面臨的最大威脅是農(nóng)業(yè)活動，比重約占85%，城市發(fā)展與工業(yè)擴張則占9%，其他原因包括游憩活動、水力發(fā)電以及為了林業(yè)和采煤進(jìn)行的排水等，這些活動導(dǎo)致濕地面積減少，功能退化。此外，污染以及其他濕地利用活動對濕地也造成不利影響，影響到濕地的生態(tài)活力、地理完整性和動植物的生存。近年來，氣候變化、地下水污染和酸雨對濕地的影響也日益明顯，大量濕地資源喪失以及濕地面臨的日益嚴(yán)重的威脅對加拿大政府提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。加拿大建立了較為健全的濕地管理體制、法律政策體系和相對完善的法律制度來應(yīng)對上述挑戰(zhàn)。

（一）濕地管理和法律政策概述

加拿大是聯(lián)邦制國家，在濕地管理機構(gòu)設(shè)置上，聯(lián)邦主管機構(gòu)是負(fù)責(zé)保護(hù)水、土壤、動植物的加拿大環(huán)境與氣候變化部，通過執(zhí)行法律、制定政策、開展科學(xué)研究、協(xié)調(diào)各種項目和行動來保護(hù)濕地。其下設(shè)的“加拿大野生動物局”，是負(fù)責(zé)保護(hù)遷徙鳥類及其棲息地的機構(gòu)，對濕地保育也負(fù)有直接的職責(zé)。除環(huán)境與氣候變化部以外，其他聯(lián)邦政府相關(guān)機構(gòu)都在其職權(quán)范圍內(nèi)履行保護(hù)濕地職責(zé)。各省環(huán)境資源部門負(fù)責(zé)履行濕地保護(hù)的有關(guān)職責(zé)，例如新不倫瑞克省的主管部門是環(huán)境自然資源局，愛德華王子島省的主管部門則是環(huán)境、能源與林業(yè)局。

加拿大通過對環(huán)境保護(hù)、水資源、野生動物、漁業(yè)資源、環(huán)境影響評價等領(lǐng)域的聯(lián)邦立法規(guī)定濕地保育。除法律外，聯(lián)邦和省都制定了濕地保護(hù)政策，以明確濕地保護(hù)的目標(biāo)和相關(guān)政策措施。對于濕地保育，主要由相關(guān)政策推進(jìn)。聯(lián)邦政府制定的《聯(lián)邦濕地保育政策》（The Federal Policy on Wetland Conservation，F(xiàn)PWC）是最重要的政策，明確了濕地保護(hù)的基本框架，規(guī)定了基本目標(biāo)、基本原則、負(fù)責(zé)機構(gòu)、政策性措施等內(nèi)容，是加拿大濕地保護(hù)的基石性文件。除聯(lián)邦政策外，各省在聯(lián)邦政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)本省基本情況，也制定相應(yīng)的濕地保育政策。

在總體目標(biāo)設(shè)定上，F(xiàn)PWC明確了加拿大濕地保育的宏觀目標(biāo)，即“促進(jìn)加拿大濕地的保育，以維持加拿大濕地現(xiàn)在和未來的生態(tài)與社會-經(jīng)濟(jì)功能”，并按照這一目標(biāo)，規(guī)定了“濕地功能零凈損失”的核心要求。據(jù)此，加拿大政府設(shè)計了“避免—最小化—補償”（Avoidance-Minimization-Compensation）的保育目標(biāo)：一是“避免濕地功能損失”；二是“不可避免的損失必須最小化”；三是“任何剩余的損失必須通過補償?shù)窒跃S持濕地生態(tài)功能的基線”。其中，“避免”主要是在規(guī)劃階段實現(xiàn)，“最小化”是在建設(shè)和活動階段實現(xiàn)，而補償則在無法避免損失的情況下落實。

（二）加拿大濕地生態(tài)補償概述

廣義上來講，加拿大濕地生態(tài)補償有兩種類型：一是“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費”（PES），即通過向特定主體付費的方式有償使用其土地提供的生態(tài)服務(wù)；二是“生態(tài)損失補償”，即通過釋緩銀行（Mitigation Banking）或“替代費”（In-lieu fee）對占用濕地進(jìn)行補償。一般來說，狹義上的生態(tài)補償指前者。

1、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費

和美國一樣，加拿大強調(diào)自然資本和生態(tài)功能服務(wù)應(yīng)當(dāng)通過定價機制實現(xiàn)利益衡平。因此，加拿大聯(lián)邦和省以項目形式向提供生態(tài)服務(wù)的主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補償，即PES。具體來說，多種不同類型的主體（包括公的與私的主體），通過向農(nóng)場主和土地所有者付費的方式，有償使用使用該土地上提供的生態(tài)服務(wù)。具體形式通常由政府機構(gòu)與土地所有者簽訂短期或長期租賃協(xié)議，通過保育地役權(quán)的形式維持土地現(xiàn)狀，效力延及土地權(quán)屬變更。例如，北美水禽管理計劃（The North American Waterfowl Management Plan，NAWMP），是加拿大、美國和墨西哥相關(guān)部門通過十年的租賃協(xié)議補償土地所有者，維持其所有的濕地山地的現(xiàn)狀，為水禽提供棲息地。目前最廣泛的是“替代性土地利用服務(wù)”（Alternatives Land Use Services，ALUS），該項目最早由馬尼托巴省在2006年發(fā)起，后來在安大略省、新斯科舍省等得到推廣。

PES有如下幾方面的內(nèi)涵：首先，PES的目標(biāo)是多樣的，包括濕地保育、水資源管理、碳封存、保護(hù)瀕危物種、授粉等，這些都屬于“生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)”；PES并不必然和濕地上開展的經(jīng)濟(jì)活動沖突。在一些項目中，需要控制土地，以實現(xiàn)相應(yīng)的目標(biāo)，但是在更多的項目中，則通過改變土地用途（種植改為放牧）、推遲收割干草等實現(xiàn)PES的目標(biāo)；其次，項目形式非常多樣，沒有統(tǒng)一模式，并根據(jù)反饋不斷改進(jìn)。項目不一定直接與濕地有關(guān)，可以是土地、土壤、水以及遷徙鳥類的保護(hù)項目，但由于濕地是多種自然資源和環(huán)境要素的綜合體，這類項目的最終目標(biāo)一般都是濕地保育；再次，PES項目資金來源廣泛，可以是公共資金，也可以是私主體籌集的資金。例如，ALUS項目的資金來源于美國與加拿大幾個較大的公益和慈善組織——W.Garfield Weston基金、Delta Waterfowl基金、The Calgary基金、一些市縣的公共資金等；最后，PES項目需要嚴(yán)格的科學(xué)監(jiān)測。這是PES項目成功的基本要求，加拿大PES項目往往需投入大量資金用于效果評估和數(shù)據(jù)庫建設(shè)。例如，所有ALUS項目都由ALUS職員進(jìn)行監(jiān)測，獨立審計機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。

2、生態(tài)損失補償

當(dāng)城市發(fā)展、工程建設(shè)等不可避免需要占用濕地，造成濕地生態(tài)功能損失時，就需要通過濕地生態(tài)損害補償來抵消剩余的凈損失。加拿大聯(lián)邦和省都建立了生態(tài)損害補償制度，以避免凈損失的發(fā)生。生態(tài)損失補償可以通過兩種方式進(jìn)行，“釋緩銀行”（Mitigation Banking）和“替代費”（In-lieu Fee）制度?！搬尵忋y行”和“替代費”都是通過付費替代實際的恢復(fù)責(zé)任。但就補償?shù)某绦騺碚f，二者有較大差別。

（1）釋緩銀行

釋緩銀行包括以下幾個組成部分：一是銀行位置，即新建的濕地、恢復(fù)的受損濕地、強化的現(xiàn)有濕地或特別保存的現(xiàn)有濕地；二是制度工具，即濕地所有者和監(jiān)管者的正式協(xié)議、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)責(zé)任、管理和監(jiān)督要求以及信用許可條款；三是中間的監(jiān)督機構(gòu)以及銀行服務(wù)的區(qū)域。

具體來說，特定主體在獲得相關(guān)組織機構(gòu)批準(zhǔn)之后可以開始一個釋緩銀行項目，通過濕地的恢復(fù)和新建、強化現(xiàn)有濕地的某些功能或特別保存現(xiàn)有濕地等方式獲得可出售的信用。濕地開發(fā)者開展工程，必須從釋緩銀行購買信用，方可以開始建設(shè)項目。釋緩銀行的特點在于在開發(fā)者占用濕地之前就已經(jīng)進(jìn)行了相應(yīng)的補償，有利于避免后續(xù)風(fēng)險和損失的發(fā)生，并具有經(jīng)濟(jì)效率和生態(tài)效益。為了避免異地補償帶來的損失，濕地銀行有特定的服務(wù)區(qū)域，只有在特定區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項目才可以申請相應(yīng)的信用。

（2）替代費

盡管釋緩銀行有較好的效果，但當(dāng)無法使用釋緩銀行實現(xiàn)生態(tài)損害補償時，就需要使用替代費制度來實現(xiàn)補償。替代費補償由開發(fā)者向第三方主體付費，第三方主體進(jìn)行濕地修復(fù)等工作，與釋緩銀行不同的是，替代費采用的是單個項目形式，并且是在濕地占用之后才進(jìn)行相應(yīng)的補償。

替代費在以下情況可以采用：一是所占用的濕地所在區(qū)域內(nèi)沒有濕地銀行提供服務(wù)；二是所占用的濕地所在區(qū)域內(nèi)有濕地銀行提供信用服務(wù)，但是沒有所占用的濕地的類型，無法提供實物補償，此時，就需要用替代費補償，由第三方主體進(jìn)行實物補償；三是所占用的濕地所在區(qū)域內(nèi)有濕地銀行提供信用服務(wù)，但銀行只提供通過特別保存現(xiàn)有濕地產(chǎn)生的信用，而無法出售通過濕地恢復(fù)、新建或強化現(xiàn)有濕地的某些功能產(chǎn)生的信用，此時也需要通過替代費進(jìn)行實物補償。

三、印度的國家流域管理計劃

印度濕地分為高海拔湖泊濕地、山區(qū)濕地、Indus Gargetic-brahmaputra洪泛平原濕地、河流三角洲濕地、半島（peninsular）河流系統(tǒng)、Deccan percolation tanks和沿海濕地。濕地為印度的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了重要的資源和生態(tài)服務(wù)。為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，印度大量的濕地因圍墾而消失。印度濕地受季風(fēng)性氣候影響顯著，北部的河流濕地雨季雨量充沛，降雨在河谷盆地引發(fā)洪災(zāi)，旱季河流水位下降，甚至干涸。而沿海濕地則比較穩(wěn)定。

印度具有各種濕地生境，濕地總面積占國土面積的18.4%，其中70%為水稻田。印度濕地類型豐富，荒漠地區(qū)、熱帶地區(qū)和半島濕潤地帶都有濕地分布。印度全國濕地在總體上可分為3個類型：喜馬拉雅山區(qū)濕地，Indo-Gangelic plains洪泛平原濕地和南部半島濕地。

濕地為印度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了寶貴的資源和生態(tài)服務(wù)，但由于水體污染、土壤污染、圍墾造田、過度開發(fā)利用等不合理的人類活動，印度濕地面臨著面積銳減、功能退化威脅，對印度政府提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）濕地管理概述

在印度，開展?jié)竦匮芯亢捅Ｗo(hù)的主要是大學(xué)和政府部門。政府認(rèn)識到濕地的重要價值和功能，因此，印度環(huán)保部門成立了專門的濕地工作組。印度主要的濕地研究與保護(hù)機構(gòu)如下：

印度環(huán)境部在濕地管理部門中地位最高，一切影響濕地環(huán)境的建設(shè)工程，施工前必須向環(huán)保部門申請許可；環(huán)境部定期組織全國的動植物資源調(diào)查。

為保證環(huán)保政策法規(guī)的執(zhí)行，在部長會議主席主持下，成立了國家計劃委員會。該委員會在制定國家經(jīng)濟(jì)政策和進(jìn)行重大項目決策時，非常重視對項目的環(huán)境影響評估。其主要任務(wù)是負(fù)責(zé)項目環(huán)境影響評價、污染監(jiān)測、重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等。

灌溉和電力部對興修水利和河水灌溉、流域管理、發(fā)電等方面都負(fù)有管理職責(zé)。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)管理入侵濕地的外來物種，并制定漁業(yè)發(fā)展計劃。

印度的濕地研究機構(gòu)主要是各類研究院所和高校。此外，一些地方實驗室也進(jìn)行濕地研究，主要領(lǐng)域集中在污染和野草控制等方面。

1981年印度簽署了《拉姆薩爾公約》。1980年代，國際濕地會議在印度新德里召開，印度國家科學(xué)院和印度生態(tài)研究所組織了會議。印度有關(guān)濕地保護(hù)的法律、法規(guī)有：《野生生物保護(hù)法》、《森林法》、《森林保護(hù)條例》等。印度屬于發(fā)展中國家，雖然濕地研究取得了長足進(jìn)步，但由于研究力量較為薄弱，總體上仍較為分散，缺乏系統(tǒng)性。多學(xué)科的聯(lián)合攻關(guān)研究也很少。

（二）印度的流域計劃

印度的國家流域管理計劃每年投資近十億美元。鼓勵提供流域服務(wù)的規(guī)定中，最普遍的做法是投資補貼和間接利益，如臨時就業(yè)。通常由最佳的NGO來推動的，不太普遍的做法是道德勸說，建構(gòu)地方組織能力和促進(jìn)談判，并在當(dāng)?shù)貙嵤┫拗啤⒘P款和使用費。PES和并購很少見。以下是關(guān)于這些方法及其在印度的適用的核心要點：

公眾自覺和道德勸說通常是流域計劃的有利組成部分，但不足以自行。

效力和可擴展性通常是負(fù)相關(guān)的。投資補助和間接利益，如項目就業(yè)，行政運作簡便，易于擴展，但效果不佳。并購、環(huán)境服務(wù)付費、限額交易和談判在受影響的人士中可能有效，但由于交易成本高而不易擴展。這種負(fù)相關(guān)的例外是道德勸說和完善法制，二者只能逐步實現(xiàn)。

就業(yè)和投資補貼是印度流域計劃中最常用的方式。相較于可以更好解決外部性的更佳規(guī)劃、培訓(xùn)和談判之中的耗時投資，這似乎直接源于這些方式的易于管理和擴展。

績效付費是一個非常重要的創(chuàng)新。為保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境支付補貼，簡單直接，易于擴展，但不太可能有效，除非績效能夠?qū)崿F(xiàn)。像和草場再生或樹木生長相關(guān)的付費是可行的，可以通過遙感來監(jiān)測。這種補貼更像是生態(tài)服務(wù)付費。一大挑戰(zhàn)是，印度的許多流域計劃兼作就業(yè)項目的資金無法與績效掛鉤。

使流域外部性問題內(nèi)部化的同時解決貧困問題是困難的。因為項目管理的方式，貧困人口在短期內(nèi)可能會增加，但是這并不能有效解決流域外部性問題。最佳解決外部性問題的方式對于脫貧鮮有成效，且難以實施。一些更具創(chuàng)新性的方式需要得到法律的支持，例如能夠幫助窮人但只有當(dāng)供應(yīng)充分凈利益時的多樣化并購形式。

強地方行政能力有助于實施上述方式。因此，持續(xù)努力以加強組織能力和地方管理制度，推動協(xié)商是有益的。上述是印度諸多濕地保護(hù)相關(guān)發(fā)展項目中的重點領(lǐng)域。

四、印尼的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費項目

印尼地處東南亞，地跨南北半球，是世界最大的群島國家。印尼屬于熱帶雨林氣候，全年高溫，降雨充沛，熱帶雨林資源豐富。熱帶雨林氣候孕育了印尼獨特的一種森林形態(tài)——泥炭濕地森林。這是一種在沼澤地生長出來的森林，當(dāng)枯木被水淹沒，與空氣長久隔絕便形成泥炭。泥炭濕地中蘊藏了大量的碳，因形成過程緩慢，一旦遭毀壞，其中的碳便與空氣接觸，從而釋放大量的溫室氣體。

Cidanau是位于印尼爪哇島萬丹省的一個為國內(nèi)提供工業(yè)用水的流域。這是生活在芝勒貢（人口30767）地區(qū)居民的唯一淡水供應(yīng)地，當(dāng)?shù)卮蟾庞?00多家產(chǎn)業(yè)。流域面積22260公頃，并包括拉瓦的Danau，一個200公頃的自然保護(hù)區(qū)，該自然保護(hù)區(qū)是爪哇島僅存的富有131種地方特有物種的低地沼澤森林。Cidanau流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費項目是印尼具有代表性的濕地補償項目。

（一）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的政策工具

為了減緩拉瓦的Danau自然保護(hù)區(qū)和Cidanau流域的環(huán)境惡化，由當(dāng)?shù)胤钦M織與社會、經(jīng)濟(jì)、教育和信息研究機構(gòu)（LP3ES）支持的項目論壇Forum Komunikasi DAS Cidanau（FKDC）實施了一個項目。該項目的目的是為Cidanau流域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行評估定價。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費（PES）包括買方和賣方群體。賣方由生活在當(dāng)?shù)厣嫌蔚貐^(qū)的居民組成，構(gòu)成農(nóng)民群體。買方為水資源使用者，包括當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和生活在下游地區(qū)的居民。目前，只有一家買方團(tuán)體積極參與環(huán)境服務(wù)付費只有一個買家團(tuán)積極參與獎勵環(huán)境服務(wù)：喀拉喀托的Tirta企業(yè)（KTI）。它采用清潔水源進(jìn)行鋼鐵生產(chǎn)，是唯一一家獲得授權(quán)經(jīng)營該流域水資源的公司。但是，也有一些潛在的工廠和公司可能成為買方。

環(huán)境服務(wù)付費是基于買方（KTI）和賣方（農(nóng)民群體）之間的談判。在談判中雙方達(dá)成一致：KTI向上游農(nóng)民重新造林支付費用（超出政府年度造林計劃的）。補償數(shù)額為每年$350/公頃，價格由KTI和FKDC（由萬丹省省長代表）之間的協(xié)議備忘錄達(dá)成一致。補償款項的分配由FKDC進(jìn)行監(jiān)督管理。根據(jù)這一協(xié)議，由更多的農(nóng)民群體來達(dá)成進(jìn)一步承諾。根據(jù)總協(xié)議，迄今為止達(dá)$175，000（100公頃x$350/公頃x5年）。

協(xié)議備忘錄指出，KTI從2005-2010年分三期支付。最初他們每年支付$75/公頃，但如果植樹配額能得到滿足，后來就會調(diào)整至120$/公頃。付費也會得到調(diào)整，以保障錢可以留作緩沖基金，以防KTI履約不能（Leimona等，2009）。

賣方，即農(nóng)民，負(fù)責(zé)他們土地的維護(hù)和再造林。在2007年中，加入該項目的農(nóng)民團(tuán)體數(shù)目由2個增加到4個。成員分別來自4個自然村：Citaman（43農(nóng)戶），芝比農(nóng)（29農(nóng)戶），Cikumben（32農(nóng)戶）和Kadu阿貢村（38農(nóng)戶）。

據(jù)FKDC估計，交易成本約占每年支付給農(nóng)民團(tuán)體費用的14%。該比例包括能力建設(shè)成本，尋求新買家，信息發(fā)布和監(jiān)測。大部分資金來源于企業(yè)社會責(zé)任基金（CSR）。

（二）結(jié)果和挑戰(zhàn)

關(guān)于該項目明確的環(huán)境影響評價目前尚未提出。流域保護(hù)與水資源供應(yīng)之間的實際關(guān)系尚不明確。到目前為止，該計劃對流域保護(hù)的影響有限。由于流域面積大，該方案必須涵括更大的區(qū)域以保障成效。然而，農(nóng)民已經(jīng)意識到環(huán)境問題，如水土流失，山體滑坡和下游淤積。他們已經(jīng)懂得如何防止水土流失以及樹木在水土保持中的重要作用。一些報道稱，他們的家庭收入增加了30%。另一些報道稱，當(dāng)?shù)貙⒔ㄔO(shè)一個100米的管道為約50個家庭提供清潔的水。

目前尚不明確的是，買方向賣方支付的補償是否真正與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值等價。這個值還沒有被科學(xué)確定。而是通過談判來確定支付金額。約定的合同金額可能不包括因其他因素影響而給農(nóng)民帶來的真正的機會成本，比如由于賣方急需用錢，以及中介在談判中起了主導(dǎo)作用等。

展望未來，明確特定的流域服務(wù)，評估促使水質(zhì)惡化的因素，將是十分重要的——監(jiān)測水文、地表覆蓋、沉淀負(fù)荷和相關(guān)指標(biāo)。改善地方政府對生態(tài)補償項目的監(jiān)管也將增強買方的支付意愿（尤其在買方為大型民營企業(yè)的情況下）。此外，為了增強PES的明確性，該方案必須納入該地區(qū)的區(qū)域工作計劃以及地區(qū)預(yù)算。

五、國外濕地生態(tài)補償制度的特征

發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的濕地生態(tài)補償制度各有特色，發(fā)達(dá)國家濕地生態(tài)補償目標(biāo)明確，制度較為成熟，且法治化、市場化程度較高；發(fā)展中國家濕地補償制度，起步較晚，尚在探索之中，且與發(fā)展問題緊密聯(lián)系。

（一）發(fā)達(dá)國家的制度與實踐特征

發(fā)達(dá)國家在濕地補償?shù)哪繕?biāo)政策方面，規(guī)定了“零凈損失”的目標(biāo)，追求濕地功能零凈損失，以最終達(dá)到濕地保育，維持濕地生態(tài)系統(tǒng)平衡的宏觀目標(biāo)。

發(fā)達(dá)國家一般沒有專門的濕地立法，關(guān)于濕地生態(tài)補償及濕地保護(hù)多規(guī)定于相關(guān)環(huán)境要素的單行法中，且一般通過系統(tǒng)成熟的法律制度和良好的法治環(huán)境來推動濕地生態(tài)補償，相關(guān)制度實踐的推行均于法有據(jù)，有法可依，有健全的法制作保障。

發(fā)達(dá)國家注重通過市場機制和經(jīng)濟(jì)手段而非單一的行政命令來開展?jié)竦匮a償，以良好的市場環(huán)境和成熟健全的私法制度工具推動濕地保護(hù)。發(fā)達(dá)國家強調(diào)自然資本和生態(tài)功能服務(wù)要通過定價機制來實現(xiàn)利益衡平。補償費用由政府、市場主體、第三方機構(gòu)等多方主體承擔(dān)，多種不同類型的主體（包括公的與私的主體）均可通過付費有償使用某種形式的生態(tài)服務(wù)。PES項目的資金來源也十分廣泛，可以是公共資金，也可以是私主體籌募的資金。同時，發(fā)達(dá)國家也很注重以政府公權(quán)力的介入來糾正市場失靈，保障市場秩序。

（二）發(fā)展中國家的制度與實踐特征

發(fā)展中國家一般濕地資源豐富，濕地生態(tài)功能多樣，且破壞嚴(yán)重。目前，許多發(fā)展中國家對濕地生態(tài)補償和濕地保護(hù)已開始高度重視，并探索建立適合本國國情的制度實踐。

發(fā)展中國家一般也沒有專門的濕地保護(hù)立法，通過相關(guān)環(huán)境要素的單行立法來推進(jìn)濕地生態(tài)補償，且多以政策的方式來開展?jié)竦乇Ｗo(hù)，濕地保護(hù)的目標(biāo)不夠明確。

發(fā)展中國家的濕地保護(hù)政策和促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)、脫貧問題緊密結(jié)合，促進(jìn)就業(yè)和扶貧構(gòu)成濕地補償與保護(hù)政策目標(biāo)的一部分，這與發(fā)展中國家所面臨的繁重的發(fā)展任務(wù)密切相關(guān)。

發(fā)展中國家當(dāng)前在濕地補償與保護(hù)的過程中，開始注重公眾參與，逐步引入非政府組織參與到濕地生態(tài)補償當(dāng)中；同時，開始重視引入市場機制，探索生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)定價，但限于國家經(jīng)濟(jì)實力和政府財政能力，且市場化程度不高，行政干預(yù)的色彩較為濃厚，市場主體的參與意愿普遍不強。

六、對我國的啟示

目前我國正在制定《濕地保護(hù)條例》，要實現(xiàn)對濕地的全面保護(hù)，遏制濕地面積銳減、功能退化的局面，保護(hù)濕地資源和生物多樣性，維護(hù)生態(tài)平衡，既要結(jié)合我國濕地資源現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際情況，也應(yīng)吸收借鑒國外濕地補償與保護(hù)制度實踐中行之有效的成功經(jīng)驗，大膽進(jìn)行制度創(chuàng)新。鑒于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和自然資源公有制，發(fā)達(dá)國家濕地銀行和替代費補償制度目前在我國尚不具有現(xiàn)實可操作性。我國可嘗試探索建立自然資源生態(tài)服務(wù)功能定價機制，實行生態(tài)服務(wù)有償使用，在濕地補償和保護(hù)過程中引入市場機制，逐步建立適合我國國情的濕地生態(tài)補償制度。

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作者簡介

黃超（1991-），男，湖北十堰人，清華大學(xué)法學(xué)院2015級碩士研究生.