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中海油學(xué)者研究成立國家天然氣管道公司的必要性及實施建議

目前我國形成了以西氣東輸管道、陜京輸氣管道、川氣東送管道、西南管網(wǎng)為主的骨架管網(wǎng)系統(tǒng)，天然氣管道的互聯(lián)互通實現(xiàn)了全國各大氣區(qū)和進口戰(zhàn)略通道的連接，“全國一張網(wǎng)”的局面已基本形成。但仍受制于諸多因素，如天然氣管道項目建設(shè)仍采用“一事一議”的審批方式，手續(xù)復(fù)雜且項目審批周期較長，部分項目的審批周期甚至長于建設(shè)周期；天然氣管道運輸價格費率尚無統(tǒng)一標準，仍采用“一線一價”的審批方式；天然氣運輸和銷售業(yè)務(wù)捆綁，天然氣價格由政府統(tǒng)一制定并公布各省天然氣省級門站價格；天然氣管道不能公平無歧視的向第三方開放。

隨著天然氣產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，現(xiàn)行的管道運行管理體制機制已不能適應(yīng)天然氣產(chǎn)業(yè)進一步推進的需要。究其原因有以下幾點：（1）由于管網(wǎng)設(shè)施公平開放效果并不理想，導(dǎo)致新進入上游氣源行業(yè)并通過管道供氣的企業(yè)屈指可數(shù)，在國家級干線或省級管網(wǎng)末站基本沒有形成多氣源供應(yīng)的局面，從而未能形成有效、充分競爭的市場氛圍，導(dǎo)致天然氣市場化定價進程遇阻。（2）民營資本的靈活性、完全趨利性以及冒險精神使其在某種程度上創(chuàng)新能力更強，而目前我國的民營資本雖然一只腳已經(jīng)踏入了上游氣源行業(yè)，但民營資本關(guān)注的重點是天然氣管道能否實現(xiàn)公平接入，因而主要還是在觀望，且數(shù)量也不夠多。（3）我國目前無論國家級干線還是省級支干線，管道運輸價格普遍較高，尤其是省級管網(wǎng)和地方輸配管網(wǎng)加價過高，導(dǎo)致管道運輸價格水平普遍偏高。（4）我國目前普遍存在管道重復(fù)規(guī)劃、建設(shè)的問題，會造成管道之間的無序競爭，管道低負荷運行而管輸價格偏高，且浪費了寶貴的土地資源和資金。（5）自從管網(wǎng)獨立改革消息傳出以后，天然氣管道建設(shè)速度明顯放緩，現(xiàn)有管道運輸企業(yè)新建管道積極性大幅受挫。

要改變現(xiàn)行管道運行管理體制機制，管網(wǎng)獨立是最快捷有效的方式。目前，我國管網(wǎng)獨立改革已基本具備以下3個基礎(chǔ)條件：（1）我國天然氣行業(yè)經(jīng)過多年的爆發(fā)式增長，下游行業(yè)參與者眾多，市場意識不斷增強，法律法規(guī)也逐步完善，具備了形成成熟市場的條件。（2）全國性管網(wǎng)骨架初步搭建完成，多氣源混輸供氣格局也已逐漸形成，天然氣管道運輸能力總體已出現(xiàn)過剩。（3）國家推動管網(wǎng)改革決心很大，多次拿出改革方案分別征求業(yè)內(nèi)和社會意見，并得到積極響應(yīng)。

圖12 成立國家管道公司的路線圖計劃

成立國家管道公司是管網(wǎng)獨立改革的最優(yōu)選項，成立國家管道公司的路線圖計劃如圖12所示：具體改革方式建議從以下8個方面著手：

（1）盡早強制推行運銷分離。運輸和銷售業(yè)務(wù)分離，使國家管道公司可以向第三方用戶公開、公平、公正地提供無歧視（包括價格歧視和服務(wù)質(zhì)量歧視）的管道運輸服務(wù)。

（2）明確納入國家管道公司的管道范圍。三大公司擁有的國家級干線管道和各地方政府控制的省級支干線管網(wǎng)（管徑?508 mm 以上）必須同步剝離，并同時推動城市燃氣公司的配氣管網(wǎng)公平開放，實現(xiàn)氣源商和市場消費端的“零距離”接觸，即鼓勵競爭和直供。但有些管道不適宜劃入國家管道公司，例如油氣田集輸管網(wǎng)，距離較短、點對點供應(yīng)的管道，以及對氣質(zhì)有特殊要求的專用管道。

（3）改革管道建設(shè)審批和管理機制。由國家管道公司根據(jù)氣源規(guī)劃和下游市場需求量情況，統(tǒng)籌制定全國天然氣管網(wǎng)布局和建設(shè)規(guī)劃，由國家發(fā)改委（或者管道監(jiān)管機構(gòu)）會同國土資源部、環(huán)境保護部等部門共同審查、審批；管道建設(shè)項目由核準制改為備案制，經(jīng)過審批并納入統(tǒng)一規(guī)劃的管道建設(shè)啟動時間由政府監(jiān)管部門或國家管道公司確定，簡化環(huán)評、選址規(guī)劃、用地審批等環(huán)節(jié)手續(xù)和層級。

（4）嚴格成本監(jiān)審、嚴控收益水平。限制公司的整體收益水平，建議將公司整體收益率限制在8% 以內(nèi)；限制管道運輸價格費率，對于已投產(chǎn)管道根據(jù)成本監(jiān)審情況，有條件的可以定期下調(diào)管道運輸價格，對于新建管道實行兩部制定價方式并制定較低的管道運輸價格指導(dǎo)費率。

（5）相關(guān)部門給予政策支持。鑒于國家管道公司的公益性，應(yīng)考慮降低國家管道公司稅費負擔(dān)，降低管道運營成本支出，起到保障管道建設(shè)投資收益、促進社會資金積極參與管道項目投資建設(shè)的作用。政府相關(guān)部門制訂合理的征地補償標準，以降低管道項目投資，進而降低管道運輸價格水平。

（6）加快儲氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)。我國天然氣消費量呈跨越式上升趨勢，季節(jié)性調(diào)峰需求量將越來越大。地下儲氣庫是天然氣調(diào)峰的主要手段，目前國家級干線管道配套儲氣庫沒有單獨財務(wù)核算和收費，均從管輸費中回收儲氣庫建設(shè)投資和運營成本

（7）實施新氣源項目配套管道代建回購機制。在符合國家管道統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，給予上游氣源商新氣源項目配套管道代建的選擇權(quán)。如果上游氣源商選擇放棄該管道的建設(shè)權(quán)，那么國家管道公司有義務(wù)配合上游氣源項目同步開展建設(shè)工作。氣源商代建管道投產(chǎn)并運營一段時間達到一定負荷后，經(jīng)監(jiān)管部門批準，由國家管道公司回購該管道并負責(zé)運營。

（8）加強國家管道公司安全高效運營機制研究。研究內(nèi)容為：全國管網(wǎng)如何安全和高效運行；天然氣入網(wǎng)如何統(tǒng)一質(zhì)量標準和熱值計價；如何統(tǒng)籌規(guī)劃全國管網(wǎng)布局，科學(xué)合理設(shè)計管道路由和管容。

張雪琴 摘編自《天然氣工業(yè)》2016年10月

《成立國家天然氣管道公司的必要性及實施建議》原作者燕群