孫述洲

聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，提出審議意見(jiàn)，是人大常委會(huì)開(kāi)展監(jiān)督工作的主要形式。如果拿足球比賽來(lái)比喻人大常委會(huì)的監(jiān)督工作，確定議題、開(kāi)展調(diào)研、審議等過(guò)程好比發(fā)球、傳接配合，提出和辦理審議意見(jiàn)則是關(guān)鍵的“臨門(mén)一腳”。審議意見(jiàn)的質(zhì)量和落實(shí)情況，相當(dāng)程度決定了人大常委會(huì)監(jiān)督工作的成效。但是，實(shí)踐中存在的對(duì)審議意見(jiàn)認(rèn)識(shí)不一，審議意見(jiàn)質(zhì)量不高、落實(shí)不力等問(wèn)題，一定程度影響了人大監(jiān)督工作的開(kāi)展和實(shí)效。本文擬對(duì)審議意見(jiàn)的性質(zhì)以及如何促進(jìn)審議意見(jiàn)辦理作一點(diǎn)粗淺的探討。

一、審議意見(jiàn)“剛性”之辨

“審議意見(jiàn)”這一概念為監(jiān)督法首次明確提出。所謂審議意見(jiàn)，是指人大常委會(huì)組成人員在常委會(huì)會(huì)議上發(fā)言的綜合，是對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查報(bào)告的總體評(píng)價(jià)和對(duì)被監(jiān)督對(duì)象工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。監(jiān)督法第十四條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)交由本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門(mén)委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)后，向常務(wù)委員會(huì)提出書(shū)面報(bào)告?！?/p>

長(zhǎng)期以來(lái)，“缺乏剛性”是理論和實(shí)務(wù)界對(duì)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的主要詬病。所謂“剛性”，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋是“不能改變或通融的”。人大常委會(huì)監(jiān)督缺乏剛性，主要表現(xiàn)為重形式、輕實(shí)質(zhì)，沒(méi)有確定的約束力和執(zhí)行力。缺乏剛性是導(dǎo)致人大常委會(huì)監(jiān)督缺乏實(shí)效的重要原因。人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”開(kāi)展的大量日常性工作監(jiān)督，是通過(guò)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、開(kāi)展執(zhí)法檢查來(lái)進(jìn)行的，最直接的監(jiān)督成果體現(xiàn)在常委會(huì)組成人員提出的審議意見(jiàn)上。因此，監(jiān)督的剛性與審議意見(jiàn)的剛性密切相關(guān)，而后者又與其法律效力聯(lián)系在一起。

關(guān)于審議意見(jiàn)的法律效力，理論和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)議較多。所謂法律效力，是指法對(duì)其所指向的人們的強(qiáng)制力或約束力，是內(nèi)含于法律規(guī)范中的對(duì)法律調(diào)整對(duì)象產(chǎn)生作用的能力。通常，法律效力在法律規(guī)范中的表現(xiàn)是必須“為”或“不為”一定行為的強(qiáng)制性規(guī)定。以此來(lái)看，審議意見(jiàn)是具有法律效力的。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，“一府兩院”對(duì)常務(wù)委員會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)，必須“為”一定行為，即應(yīng)當(dāng)將研究處理情況送交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門(mén)委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)后，向常務(wù)委員會(huì)提出書(shū)面報(bào)告。其強(qiáng)制力和約束力表現(xiàn)在：其一，“一府兩院”必須對(duì)審議意見(jiàn)進(jìn)行研究處理，不能不聞不問(wèn)；其二，“一府兩院”必須將審議意見(jiàn)的研究處理情況在合理期限內(nèi)向常委會(huì)作出回復(fù)（提出書(shū)面報(bào)告）。

但是，審議意見(jiàn)具有法律效力，并不等于具有執(zhí)行效力。具有執(zhí)行效力的，是人大常委會(huì)作出的決議或決定。監(jiān)督法規(guī)定，對(duì)于人大常委會(huì)作出的決議，“一府兩院”應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向常委會(huì)報(bào)告。而對(duì)于審議意見(jiàn)，監(jiān)督法并未規(guī)定“一府兩院”必須嚴(yán)格執(zhí)行，只是要求按規(guī)定進(jìn)行“研究處理”并提出書(shū)面報(bào)告。所謂研究處理，表明“一府兩院”可以采納審議意見(jiàn)，也可以不采納（當(dāng)然需要說(shuō)明理由）。申言之，決議對(duì)“一府兩院”才具有必須執(zhí)行的剛性，而審議意見(jiàn)不具有這種剛性。

根據(jù)上文分析，或許我們會(huì)得出這樣的結(jié)論：人大監(jiān)督不具有剛性，在于監(jiān)督法沒(méi)有賦予審議意見(jiàn)必須執(zhí)行的剛性，這是監(jiān)督法“惹的禍”。

但是，果真如此嗎？

從比較視野看，世界上大多數(shù)國(guó)家議會(huì)的主要職能是“議大事”，立法、預(yù)算監(jiān)督和人事監(jiān)督是其三大主要職能。以對(duì)政府工作的監(jiān)督為例，國(guó)外議會(huì)一般是通過(guò)預(yù)算監(jiān)督（包括對(duì)政府機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估）來(lái)進(jìn)行。如果認(rèn)可政府工作，議會(huì)就通過(guò)有關(guān)預(yù)算，否則就減少或者不通過(guò)預(yù)算。通過(guò)、減少或者不通過(guò)預(yù)算，監(jiān)督結(jié)果都是確定的，也是剛性的。由于監(jiān)督體制和形式不同，我國(guó)各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”尤其是政府工作的監(jiān)督，既議大事，也議日常工作中非常具體的事，大到五年規(guī)劃、年度預(yù)算，小到河道管理、垃圾處置等具體行政管理事務(wù)，可謂“巨細(xì)無(wú)遺”。人大常委會(huì)對(duì)具體事務(wù)開(kāi)展監(jiān)督的問(wèn)題在于，作為監(jiān)督者的人大常委會(huì)，能否充分掌握監(jiān)督事項(xiàng)相關(guān)信息。盡管在審議相關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告之前，人大常委會(huì)會(huì)組織開(kāi)展有關(guān)調(diào)研，但是受各種因素制約，這種調(diào)研并不總能全面、深入，監(jiān)督者與被監(jiān)督者存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題。在對(duì)開(kāi)展工作的具體措施的認(rèn)識(shí)上，提出審議意見(jiàn)的常委會(huì)組成人員與“一府兩院”并不總能取得共識(shí)。從內(nèi)容上來(lái)看，一些審議意見(jiàn)有時(shí)過(guò)于宏觀，有時(shí)又過(guò)于具體和主觀。同時(shí)，由于監(jiān)督法規(guī)定的是常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)，既然是個(gè)人意見(jiàn)，出現(xiàn)不同甚至相反的意見(jiàn)在所難免，這就給辦理審議意見(jiàn)工作造成困難。在這種情況下，辦理審議意見(jiàn)工作，往往只能由信息掌握相對(duì)充分的被監(jiān)督者自行作出決定，審議意見(jiàn)只能“僅供參考”。也正因如此，對(duì)于審議意見(jiàn)，監(jiān)督法規(guī)定“一府兩院”應(yīng)當(dāng)“研究處理”而不是“執(zhí)行”，有其實(shí)踐依據(jù)和內(nèi)在合理性。因此，審議意見(jiàn)缺乏剛性，并非監(jiān)督法之“過(guò)”，實(shí)乃監(jiān)督的體制和形式使然。

二、促進(jìn)審議意見(jiàn)辦理工作的思考

（一）適當(dāng)對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議

增強(qiáng)審議意見(jiàn)和人大監(jiān)督的剛性，賦予審議意見(jiàn)執(zhí)行效力當(dāng)然是最直接的途徑。但是，根據(jù)上文分析，在現(xiàn)有監(jiān)督體制下，監(jiān)督法不能這樣規(guī)定。其實(shí)，為了增強(qiáng)人大監(jiān)督的剛性，監(jiān)督法已經(jīng)開(kāi)辟了一條通道。監(jiān)督法第十四條規(guī)定，“常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議”。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，決議具有必須執(zhí)行的剛性。對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議，“認(rèn)為必要”是唯一條件，這就為人大常委會(huì)作出決議提供了較大的空間。人大常委會(huì)適當(dāng)對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議，同時(shí)決議吸收審議意見(jiàn)的主要內(nèi)容，這樣審議意見(jiàn)便通過(guò)決議的形式獲得了必須執(zhí)行的剛性，人大監(jiān)督的剛性也隨之增強(qiáng)。

對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議，部分人大常委會(huì)已經(jīng)有所實(shí)踐，但使用這一監(jiān)督方式的頻率較低，更談不上常態(tài)化。今年上海市人大常委會(huì)對(duì)此進(jìn)行了制度化的探索，在對(duì)《關(guān)于貫徹實(shí)施監(jiān)督法的若干意見(jiàn)》進(jìn)行修訂時(shí)作出規(guī)定：常委會(huì)認(rèn)為需要對(duì)專項(xiàng)工作加大監(jiān)督力度或者認(rèn)為該專項(xiàng)工作特別重要，需要作出決議的，有關(guān)專門(mén)委員會(huì)或者工作委員會(huì)受主任會(huì)議委托提出決議草案，經(jīng)主任會(huì)議討論同意后提請(qǐng)常委會(huì)審議、表決。隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，人大常委會(huì)可以逐步增加對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議的次數(shù)，并適時(shí)將其常態(tài)化。當(dāng)然，人大常委會(huì)作出決議時(shí)，如何理順與黨委、政府間的關(guān)系，尚需進(jìn)一步研究。

（二）強(qiáng)化審議意見(jiàn)“提出問(wèn)題”的獨(dú)立價(jià)值

審議意見(jiàn)質(zhì)量不高，是導(dǎo)致審議意見(jiàn)難以落實(shí)的原因之一。仔細(xì)分析，審議意見(jiàn)質(zhì)量不高、難以落實(shí)，與其內(nèi)容結(jié)構(gòu)有較大關(guān)系。實(shí)踐中往往片面強(qiáng)調(diào)審議意見(jiàn)要“提出針對(duì)性的建議”，而忽視了“提出問(wèn)題”的獨(dú)立價(jià)值?？陀^而言，目前來(lái)看，要對(duì)監(jiān)督所涉及的方方面面工作都提出專業(yè)性、針對(duì)性的建議，并不現(xiàn)實(shí)。一方面，常委會(huì)組成人員個(gè)體不可能在任何一個(gè)領(lǐng)域都有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)或?qū)I(yè)優(yōu)勢(shì)，而且有些問(wèn)題涉及面廣、形成原因復(fù)雜，往往需要科學(xué)、深入分析研究，才能提出有針對(duì)性的解決方案。另一方面受主客觀條件限制，對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)相關(guān)信息了解并不總能全面、深入，如果勉強(qiáng)提出建議，難免主觀、針對(duì)性不強(qiáng)。但是，作為代表機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題則是其優(yōu)勢(shì)所在。因此，審議意見(jiàn)如果能提出好的、客觀存在的問(wèn)題，并不遜于提出建議。從性質(zhì)上看，問(wèn)題具有客觀性，而建議則具有主觀性。從審議意見(jiàn)辦理角度來(lái)看，針對(duì)問(wèn)題研究措施，較為明確可行，而對(duì)一些主觀性的建議，落實(shí)起來(lái)反倒困難。從監(jiān)督角色和監(jiān)督目的來(lái)看，人大常委會(huì)不是“一府兩院”的智囊，指出問(wèn)題、提出解決問(wèn)題的目標(biāo)和要求、推動(dòng)相關(guān)工作才是監(jiān)督的主要任務(wù)和目的，至于如何解決問(wèn)題，一般應(yīng)由擁有信息優(yōu)勢(shì)的被監(jiān)督者去研究。

（三）審議意見(jiàn)清單化

審議意見(jiàn)辦理工作有時(shí)存在“文來(lái)文往”的現(xiàn)象，除了審議意見(jiàn)內(nèi)容本身的質(zhì)量不高外，審議意見(jiàn)的形式也是導(dǎo)致該問(wèn)題的原因之一。實(shí)踐中，審議意見(jiàn)大多被整理成完整的文章以文件形式交由“一府兩院”辦理。人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)在整理過(guò)程中，大都對(duì)常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)進(jìn)行了一定程度的概括和提煉，文字上的確更精煉了，但對(duì)辦理部門(mén)來(lái)說(shuō)，反倒不便對(duì)照落實(shí)了。經(jīng)整理的審議意見(jiàn)往往一句話包含幾個(gè)問(wèn)題和建議，或者不同審議意見(jiàn)提出的卻是同一個(gè)問(wèn)題或建議。對(duì)審議意見(jiàn)理解上的不便，導(dǎo)致辦理部門(mén)只能“文來(lái)文往”，“辦事”（落實(shí)審議意見(jiàn)）最終淪為“辦文”。

有鑒于此，將審議意見(jiàn)清單化是可行的路徑之一。對(duì)常委會(huì)組成人員提出的審議意見(jiàn)，通過(guò)表格以清單的形式，按“問(wèn)題、建議”清單列表，并由辦理部門(mén)“填空”：若采納落實(shí)，則寫(xiě)明計(jì)劃、措施；不能采納落實(shí)的，寫(xiě)明原因。這樣既便于辦理部門(mén)對(duì)照落實(shí)，也便于人大常委會(huì)對(duì)審議意見(jiàn)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，審議意見(jiàn)落實(shí)情況如何，對(duì)照表格，一目了然。2015年，上海市崇明縣人大常委會(huì)探索實(shí)踐了將審議意見(jiàn)以表格形式清單化，效果較好。同年，浙江省東陽(yáng)市人大實(shí)行審議意見(jiàn)“銷號(hào)制”，在全國(guó)各地人大引發(fā)了積極反響。審議意見(jiàn)“銷號(hào)制”，實(shí)際上也是將審議意見(jiàn)清單化的思路，目的在于促進(jìn)審議意見(jiàn)的辦理。