汪聞生

監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，監(jiān)督工作是人大工作的重要內(nèi)容。改革開(kāi)放以來(lái)人大監(jiān)督工作取得了許多重要進(jìn)展，同時(shí)也面臨著不少新情況新問(wèn)題。以黨的十八、十八屆三中、四中、五中全會(huì)和習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神為指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)人大監(jiān)督理論和實(shí)踐問(wèn)題的研究，對(duì)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要意義。本文試對(duì)改革開(kāi)放三十多年來(lái)特別是監(jiān)督法頒布實(shí)施十年來(lái)，人大監(jiān)督工作取得的進(jìn)展和成效、面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，作一簡(jiǎn)要梳理。在此基礎(chǔ)上，提出推動(dòng)人大監(jiān)督工作創(chuàng)新發(fā)展的若干思考與建議。

一、人大監(jiān)督工作取得的進(jìn)展與成效

人大監(jiān)督工作的一個(gè)重要特點(diǎn)是法定性。改革開(kāi)放以來(lái)，各級(jí)人大按照憲法和地方組織法、代表法、監(jiān)督法等法律法規(guī)關(guān)于人大監(jiān)督工作的一系列規(guī)定要求，依法認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督工作不斷取得新進(jìn)展新成效?；仡櫩偨Y(jié)這些進(jìn)展和成效，主要表現(xiàn)為四個(gè)方面。

1、制定實(shí)施了監(jiān)督法，人大監(jiān)督工作進(jìn)一步走上法制化軌道

制定人大監(jiān)督工作的專門(mén)性法律是人大代表和人大工作者多年的心愿。1993年7月，八屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)喬石在各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人座談會(huì)講話中談到：“同志們?cè)谧勚卸继岢鲆涌熘贫ūO(jiān)督法，對(duì)這個(gè)問(wèn)題我同意紀(jì)云同志的意見(jiàn)，抓緊時(shí)間進(jìn)行準(zhǔn)備工作，一旦條件成熟就立即著手進(jìn)行，爭(zhēng)取早日把監(jiān)督法搞出來(lái)。”2001年九屆全國(guó)人大常委會(huì)專門(mén)成立了監(jiān)督法起草小組，并形成了監(jiān)督法初稿。2002年8月，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議聽(tīng)取審議了全國(guó)人大和地方人大監(jiān)督法草案。2004年8月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議對(duì)全國(guó)人大和地方各級(jí)人大監(jiān)督法草案進(jìn)行了再次審議。2006年8月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過(guò)了各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法。這部專門(mén)規(guī)定人大監(jiān)督工作的法律雖然定格于各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督職權(quán)和監(jiān)督工作，但13年磨一劍、終成正果，依然堪稱人大監(jiān)督工作取得的一個(gè)重要成果。以此為起點(diǎn)，地方人大相繼制定了有關(guān)人大監(jiān)督工作的地方性法規(guī)或制度文件，人大監(jiān)督工作進(jìn)一步走上了制度化、規(guī)范化和法制化的軌道。

2、預(yù)算監(jiān)督起步向前，初步實(shí)現(xiàn)從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的轉(zhuǎn)變

預(yù)算監(jiān)督是人大監(jiān)督的重要組成部分?；仡櫲舜箝_(kāi)展預(yù)算監(jiān)督的歷程，結(jié)合上海等地方人大開(kāi)展預(yù)算監(jiān)督的探索實(shí)踐，人大的預(yù)算監(jiān)督大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。一是起步階段。主要是貫徹落實(shí)憲法和地方組織法的規(guī)定，依法審查和批準(zhǔn)政府預(yù)算報(bào)告及預(yù)算的部分調(diào)整，監(jiān)督的方式以程序性監(jiān)督為主。程序性監(jiān)督為人大預(yù)算監(jiān)督深化積累了經(jīng)驗(yàn)。二是探索發(fā)展階段。主要是在總結(jié)人大預(yù)算監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，探索開(kāi)展部門(mén)預(yù)算監(jiān)督和績(jī)效監(jiān)督。預(yù)算審查監(jiān)督的材料也從過(guò)去以定性報(bào)告為主，擴(kuò)大到定性與定量相結(jié)合，特別是提交人大審查監(jiān)督的預(yù)算報(bào)表更加詳細(xì)、具體。從程序性監(jiān)督到部門(mén)預(yù)算監(jiān)督、績(jī)效監(jiān)督，人大預(yù)算監(jiān)督的力度和效果逐步增加。三是深化提高階段。主要是人大在探索開(kāi)展部門(mén)預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中，開(kāi)始以不同方式逐步從一般公共預(yù)算的審查監(jiān)督擴(kuò)展到對(duì)政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的審查監(jiān)督，即全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)以及2014年修改的新預(yù)算法對(duì)全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督進(jìn)一步作了規(guī)定，標(biāo)示著人大的預(yù)算監(jiān)督開(kāi)始步入一個(gè)新階段。

3、探索開(kāi)展專題詢問(wèn)，人大監(jiān)督的力度進(jìn)一步增強(qiáng)

加大人大監(jiān)督力度，增加人大監(jiān)督剛性，是社會(huì)各方面對(duì)人大監(jiān)督的重要期盼。監(jiān)督法列舉了人大監(jiān)督的八種方式，其中之一就是詢問(wèn)。全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)憲法和法律關(guān)于人大監(jiān)督權(quán)的規(guī)定精神，創(chuàng)造性地運(yùn)用詢問(wèn)這一方式加強(qiáng)人大監(jiān)督工作，探索開(kāi)展了專題詢問(wèn)的監(jiān)督形式。十一屆全國(guó)人大常委會(huì)2010年首次圍繞財(cái)政決算議題開(kāi)展專題詢問(wèn)，五年共開(kāi)展了9次專題詢問(wèn)。2013年至今，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)開(kāi)展了10次專題詢問(wèn)。地方人大學(xué)習(xí)吸收全國(guó)人大的經(jīng)驗(yàn)，先后啟動(dòng)了專題詢問(wèn)這一監(jiān)督手段，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了人大詢問(wèn)的普及化和經(jīng)常化。上海市人大常委會(huì)從2010年至今已經(jīng)開(kāi)展了10次專題詢問(wèn)，其中本屆市人大常委會(huì)開(kāi)展了6次，并探索實(shí)行了邊審議、邊詢問(wèn)的監(jiān)督方式，推動(dòng)了審議與詢問(wèn)的結(jié)合。專題詢問(wèn)是人大監(jiān)督的一種具體形式，但與一般意義的詢問(wèn)又有所不同。從人大開(kāi)展專題詢問(wèn)的具體做法看，專題詢問(wèn)可柔可剛、可寬可嚴(yán)，實(shí)際上是介于詢問(wèn)和質(zhì)詢之間的一種監(jiān)督方式，或者說(shuō)是一種柔中帶剛的詢問(wèn)性監(jiān)督方式。專題詢問(wèn)的探索運(yùn)用，拓寬了人大監(jiān)督的視野，彰顯了人大監(jiān)督的智慧和靈活性。

4、常規(guī)監(jiān)督更加豐富多樣，監(jiān)督的質(zhì)量和實(shí)效進(jìn)一步提升

人大監(jiān)督經(jīng)過(guò)多年的探索實(shí)踐，已經(jīng)形成了一系列行之有效的常規(guī)性監(jiān)督動(dòng)作，如聽(tīng)取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告，聽(tīng)取審議或?qū)彶榕鷾?zhǔn)計(jì)劃、預(yù)決算報(bào)告和審計(jì)報(bào)告，開(kāi)展執(zhí)法檢查和規(guī)范性文件備案審查，包括近些年來(lái)開(kāi)展的專題詢問(wèn)等。此外，提出議案和建議批評(píng)意見(jiàn)，開(kāi)展工作評(píng)議、專題調(diào)研、視察、約見(jiàn)等，也成為各級(jí)人大監(jiān)督工作的不同選項(xiàng)。各級(jí)人大在監(jiān)督過(guò)程中還采取了座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、審議意見(jiàn)書(shū)、跟蹤督辦、問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地走訪、公開(kāi)征求意見(jiàn)等多種監(jiān)督方式和途徑，進(jìn)一步豐富了人大監(jiān)督的形式和內(nèi)容。這些監(jiān)督形式、監(jiān)督途徑相互補(bǔ)充、交互使用并不斷改進(jìn)，為推進(jìn)人大監(jiān)督工作常態(tài)化、增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效、擴(kuò)大人大監(jiān)督的公開(kāi)性和透明度、提高人大監(jiān)督的影響力和權(quán)威，發(fā)揮了積極作用。

二、人大監(jiān)督面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

在各方面的共同努力下，人大監(jiān)督工作取得了一系列重要進(jìn)展，但是也應(yīng)該看到，新形勢(shì)新情況和人大工作自身發(fā)展對(duì)人大監(jiān)督提出了許多新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。概括起來(lái)，這些問(wèn)題和挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在認(rèn)識(shí)、法律、體制和實(shí)踐四個(gè)層面。

第一，認(rèn)識(shí)層面。認(rèn)識(shí)層面對(duì)人大監(jiān)督提出的問(wèn)題與挑戰(zhàn)突出表現(xiàn)為，對(duì)人大監(jiān)督的認(rèn)識(shí)不到位以及對(duì)推進(jìn)人大監(jiān)督工作創(chuàng)新的理論準(zhǔn)備不夠。關(guān)于人大監(jiān)督的性質(zhì)、定位和作用，憲法和法律都作了明確規(guī)定，中央也提出了明確要求。憲法規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！苯瓭擅裢局赋觯骸霸谖覀儑?guó)家生活的各種監(jiān)督中，人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督。”胡錦濤同志指出：“人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是代表國(guó)家和人民進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督?！绷?xí)近平同志指出：“人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督?！钡嵌嗄陙?lái)，各方面一直糾結(jié)于監(jiān)督與支持關(guān)系的理解，盤(pán)旋于剛性監(jiān)督啟動(dòng)與重大事項(xiàng)決定權(quán)含義及其范圍的討論，監(jiān)督工作中不想監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不便監(jiān)督的思想長(zhǎng)期存在。與此相關(guān)的是對(duì)人大監(jiān)督理論與實(shí)踐問(wèn)題的研究徘徊不前，推動(dòng)人大監(jiān)督工作創(chuàng)新發(fā)展的理論儲(chǔ)備明顯不足。

第二，法律層面。法律層面對(duì)人大監(jiān)督提出的問(wèn)題與挑戰(zhàn)突出表現(xiàn)為，監(jiān)督法總結(jié)和反映了過(guò)去人大監(jiān)督的做法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)規(guī)范各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作發(fā)揮了重要作用，但是如何按照黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出的要求，充分發(fā)揮監(jiān)督立法對(duì)監(jiān)督實(shí)踐的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，以及在立法體例上如何將各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督工作納入其中并作出必要規(guī)范，無(wú)疑是人大監(jiān)督法制建設(shè)需要研究解決的一個(gè)重要課題。受監(jiān)督法體例的影響，地方人大制定的有關(guān)人大監(jiān)督工作的地方性法規(guī)和制度文件，也沒(méi)有包含本級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督內(nèi)容。從科學(xué)立法的角度說(shuō)，這不能不是人大監(jiān)督法制建設(shè)的一個(gè)遺憾。根據(jù)我國(guó)人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)和憲法的規(guī)定，人民代表大會(huì)的法律地位和權(quán)威均在其常設(shè)機(jī)關(guān)即人大常委會(huì)之上。因此制定形成一部涵蓋各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督法，不僅是人大監(jiān)督工作發(fā)展的內(nèi)在需要，也是增強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)威、提高人大履職能級(jí)的重要法制保障。此外，關(guān)于人大監(jiān)督中一些重量級(jí)監(jiān)督形式與手段的使用，如實(shí)質(zhì)性預(yù)算審查監(jiān)督、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職等，雖然憲法法律尤其是監(jiān)督法都作出了規(guī)定，但尚缺乏更有針對(duì)性、更加有效管用的專項(xiàng)法律法規(guī)的支撐。

第三，體制層面。體制層面對(duì)人大監(jiān)督提出的問(wèn)題與挑戰(zhàn)突出表現(xiàn)為，人大監(jiān)督的現(xiàn)有體制不能完全適應(yīng)人大監(jiān)督實(shí)踐及其發(fā)展需要。人大監(jiān)督的現(xiàn)有體制安排是人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)是行使監(jiān)督權(quán)的主體，人大專門(mén)委員會(huì)雖然也屬于人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，但其主要職責(zé)是在本級(jí)人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的有關(guān)問(wèn)題開(kāi)展調(diào)查研究、提出建議?？梢?jiàn)，人大專門(mén)委員會(huì)不是人大監(jiān)督的權(quán)力主體，沒(méi)有監(jiān)督權(quán)。也就是說(shuō)，在人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的過(guò)程中，人大專門(mén)委員會(huì)的主要任務(wù)是開(kāi)展監(jiān)督調(diào)研、提出意見(jiàn)建議，協(xié)助人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)。人大專門(mén)委員會(huì)的這個(gè)角色定位，對(duì)于防止人大監(jiān)督權(quán)的分散使用及其可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)具有積極意義，但是面對(duì)日益繁重的人大監(jiān)督工作，顯得有些捉襟見(jiàn)肘。眾所周知，我國(guó)人民代表大會(huì)實(shí)行例會(huì)制且會(huì)期較短，人大代表和部分常委會(huì)組成人員實(shí)行兼職制。這種制度安排對(duì)人大專門(mén)委員會(huì)作用的發(fā)揮提出了更高期待，并客觀上要求賦予專門(mén)委員會(huì)一定的監(jiān)督權(quán)。人大監(jiān)督工作發(fā)展不平衡的一個(gè)重要原因，就是由于作為人大監(jiān)督重要組織者和實(shí)施者的專門(mén)委員會(huì)缺乏必要的監(jiān)督權(quán)。

第四，實(shí)踐層面。實(shí)踐層面對(duì)人大監(jiān)督提出的問(wèn)題與挑戰(zhàn)突出表現(xiàn)為，聽(tīng)取和審議工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、提出建議批評(píng)意見(jiàn)、視察等柔性監(jiān)督手段使用多，質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職、罷免等剛性監(jiān)督手段很少運(yùn)用，人大監(jiān)督的質(zhì)量和實(shí)效有待進(jìn)一步提高。具體地說(shuō)，人大在開(kāi)展常規(guī)性監(jiān)督過(guò)程中雖然形成了一套比較成熟穩(wěn)定的套路，但是也日益暴露出規(guī)范性、程序性、事務(wù)性有余，主動(dòng)性、前瞻性、創(chuàng)新性不夠，監(jiān)督權(quán)與立法、討論決定重大事項(xiàng)、選舉任免等職權(quán)缺乏必要的聯(lián)動(dòng)與融合等短板。比如，人大在征集各方面意見(jiàn)基礎(chǔ)上制定了監(jiān)督計(jì)劃、確定了執(zhí)法檢查項(xiàng)目，并通過(guò)座談、視察、調(diào)研、吸收代表參與、公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)、專家評(píng)估等多種方式，了解掌握法律法規(guī)實(shí)施的具體情況，近年來(lái)又升高了執(zhí)法檢查的層級(jí)，實(shí)行由常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)開(kāi)展執(zhí)法檢查的工作模式，但是如何發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、提出有力度的意見(jiàn)建議，如何實(shí)現(xiàn)執(zhí)法檢查向制定修改法律法規(guī)、作出有關(guān)決議決定或啟動(dòng)剛性監(jiān)督手段的有效過(guò)渡，還有許多探索實(shí)踐的空間。從這個(gè)意義上說(shuō)，人大監(jiān)督，無(wú)論柔性監(jiān)督還是剛性監(jiān)督，依然任重道遠(yuǎn)。

三、推動(dòng)人大監(jiān)督工作創(chuàng)新發(fā)展的若干思考

黨的十八大以來(lái)，各級(jí)人大貫徹中央提出的“推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)”、“推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新”的要求，勇于開(kāi)拓創(chuàng)新，人大工作取得了新的成效。但是不可否認(rèn)，由于多種原因，監(jiān)督工作仍然是人大工作中亟待加強(qiáng)的一個(gè)環(huán)節(jié)。適應(yīng)形勢(shì)變化發(fā)展的要求，加強(qiáng)對(duì)人大工作新情況新問(wèn)題的分析研究，推動(dòng)人大監(jiān)督工作不斷創(chuàng)新發(fā)展，越來(lái)越成為完善發(fā)展人大制度、充分發(fā)揮人大職能作用的重要抓手。

1、全面把握人大監(jiān)督工作創(chuàng)新的原則要求

習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)講話中提出，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度“必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”、“必須保證和發(fā)展人民民主”、“必須全面推進(jìn)依法治國(guó)”、“必須堅(jiān)持民主集中制”。這“四個(gè)必須”既是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要原則，也是做好人大工作必須堅(jiān)持的原則要求。對(duì)人大監(jiān)督工作而言，“必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，就是要堅(jiān)持黨對(duì)人大監(jiān)督工作中重大問(wèn)題的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，善于通過(guò)人大監(jiān)督保證黨的決策部署得到貫徹落實(shí)；“必須保證和發(fā)展人民民主”，就是要切實(shí)擔(dān)負(fù)起憲法和法律賦予人大的監(jiān)督職責(zé)，支持和保障人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，推動(dòng)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，確保人民當(dāng)家作主落到實(shí)處；“必須全面推進(jìn)依法治國(guó)”，就是要發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度功能，維護(hù)憲法和法律權(quán)威，確保法律法規(guī)得到有效實(shí)施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使，推動(dòng)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化；“必須堅(jiān)持民主集中制”，就是要堅(jiān)持人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)的法定職能作用，善于通過(guò)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

2、推進(jìn)人大監(jiān)督工作理論與觀念創(chuàng)新

人大監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，涉及制度、法律、權(quán)力、觀念等多方面因素。人大監(jiān)督多年來(lái)的實(shí)踐表明，理論走多遠(yuǎn)，實(shí)踐就有多遠(yuǎn)，做好人大監(jiān)督工作，必須著眼國(guó)家監(jiān)督體系和人大工作特點(diǎn)，深入研究人大監(jiān)督中的重要理論和實(shí)踐問(wèn)題，不斷以理論和觀念創(chuàng)新推動(dòng)人大監(jiān)督工作與時(shí)俱進(jìn)。為此必須加強(qiáng)對(duì)中國(guó)特色的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)及其制度安排的研究，加強(qiáng)對(duì)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的辦法措施的研究，尤其是要結(jié)合人大工作實(shí)際，加強(qiáng)對(duì)人大監(jiān)督職權(quán)與職權(quán)運(yùn)用關(guān)系、監(jiān)督與支持關(guān)系、人大監(jiān)督與其他類型監(jiān)督關(guān)系、監(jiān)督工作創(chuàng)新與監(jiān)督制度完善關(guān)系等人大監(jiān)督中若干重要理論和實(shí)際問(wèn)題的研究，發(fā)揮理論研究對(duì)實(shí)際工作的參謀指導(dǎo)作用。這里特別需要提出的是關(guān)于人大集體行使監(jiān)督權(quán)的問(wèn)題。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，人大監(jiān)督只能是集體行權(quán)。換言之，人大及其常委會(huì)的組成人員，無(wú)論個(gè)人還是部分，均無(wú)權(quán)單獨(dú)行使人大監(jiān)督權(quán)。其實(shí)，這是一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)。因?yàn)槿魏螜?quán)力都是一般與個(gè)別的辯證統(tǒng)一，人大集體行使監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)上指的是人大在監(jiān)督過(guò)程中需要作出有關(guān)決議決定等結(jié)論的情形，它并不排斥人大代表、常委會(huì)委員、代表團(tuán)等依法行使提出議案和建議批評(píng)意見(jiàn)、開(kāi)展視察調(diào)研、約見(jiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、提出質(zhì)詢案和罷免案等法定權(quán)利。這些權(quán)利無(wú)一不是監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)形式，只不過(guò)人大代表、常委會(huì)委員等在行使上述職權(quán)時(shí)，無(wú)權(quán)代替人大及其常委會(huì)作出最終決定而已。

3、深入探索人大監(jiān)督的新形式新途徑

聽(tīng)取審議工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)計(jì)劃預(yù)算、執(zhí)法檢查、專題詢問(wèn)、視察、調(diào)研等日常監(jiān)督手段和方式，為實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督工作常態(tài)化、規(guī)范化作出了重要貢獻(xiàn)?？傮w上說(shuō)，這些監(jiān)督手段的運(yùn)用與其所取得的監(jiān)督成果是相對(duì)應(yīng)、相匹配的，當(dāng)然還沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的高點(diǎn)，或者說(shuō)還有不少上升的空間。推進(jìn)人大監(jiān)督工作創(chuàng)新發(fā)展，提高人大監(jiān)督質(zhì)量和實(shí)效，有必要在總結(jié)既有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，著力做好四方面工作：一是對(duì)照人大制度原理和法律規(guī)定，做實(shí)人大常規(guī)監(jiān)督的程序和內(nèi)容，認(rèn)真做到以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蚝秃駥?shí)的內(nèi)容，防止和克服監(jiān)督工作中的形式主義和走過(guò)場(chǎng)；二是積極探索柔性監(jiān)督手段剛性化操作的有效手段和途徑，比如可考慮借鑒立法聽(tīng)證會(huì)的做法經(jīng)驗(yàn)，探索實(shí)行監(jiān)督聽(tīng)證制度，以強(qiáng)化“一府兩院”及其有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人向人大報(bào)告工作、到會(huì)應(yīng)詢、發(fā)表證言的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和程序約束，實(shí)質(zhì)性提升柔性監(jiān)督的法律效力；三是適時(shí)啟用質(zhì)詢、特點(diǎn)問(wèn)題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段，提高人大監(jiān)督的實(shí)效與權(quán)威，逐步形成以柔性監(jiān)督為主、剛性監(jiān)督為輔、剛?cè)岵?jì)的人大監(jiān)督工作新格局；四是創(chuàng)新人大監(jiān)督結(jié)果的表現(xiàn)形式，探索以作出有關(guān)監(jiān)督?jīng)Q議決定代替審議意見(jiàn)書(shū)的監(jiān)督模式并使之常態(tài)化，從而制度化改變?nèi)舜蟊O(jiān)督結(jié)果的法律地位模糊和議而不決的窘狀。

4、有序改革完善人大監(jiān)督體制

以問(wèn)題和需要為導(dǎo)向，不斷改進(jìn)人大監(jiān)督工作方式方法，是提高人大監(jiān)督質(zhì)量和實(shí)效的必要舉措，但是制度和體制對(duì)于監(jiān)督工作更具有全局性、長(zhǎng)期性和根本性。分析人大監(jiān)督存在的問(wèn)題、挑戰(zhàn)與原因，人大監(jiān)督要進(jìn)一步提質(zhì)增效，必須立足當(dāng)前、兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，積極推進(jìn)人大監(jiān)督體制改革完善，其中關(guān)鍵一條就是要不失時(shí)機(jī)地增加人大專門(mén)委員會(huì)的職權(quán)，依法賦予專門(mén)委員會(huì)一定的監(jiān)督權(quán)。依據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，目前專門(mén)委員會(huì)的職責(zé)主要是開(kāi)展調(diào)查研究、提出意見(jiàn)建議、提出或擬訂議案、審議議案、受理質(zhì)詢案等五個(gè)方面。從制度設(shè)計(jì)和體制創(chuàng)新的角度看，可以探索以現(xiàn)有憲法和法律規(guī)定為基礎(chǔ)，根據(jù)中央關(guān)于推進(jìn)人大制度完善發(fā)展的有關(guān)要求，適當(dāng)擴(kuò)大專門(mén)委員會(huì)的職責(zé)區(qū)間，有選擇地賦予專門(mén)委員會(huì)某些實(shí)體性權(quán)力。比如，賦予專門(mén)委員會(huì)組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、開(kāi)展特定問(wèn)題調(diào)查的權(quán)力，聽(tīng)取討論與本委員會(huì)相關(guān)的“一府兩院”有關(guān)部門(mén)工作報(bào)告的權(quán)力，組織開(kāi)展對(duì)“一府兩院”有關(guān)部門(mén)詢問(wèn)或質(zhì)詢的權(quán)力等。同時(shí)明確，專門(mén)委員會(huì)享有的這些權(quán)力均為過(guò)程性、部分性權(quán)力，即它不享有作出結(jié)論性決定的權(quán)力，或者說(shuō)對(duì)人大監(jiān)督結(jié)果的最終決定權(quán)只能由人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)統(tǒng)一掌握和行使。進(jìn)行這樣改革調(diào)整的目的是進(jìn)一步活躍和深化人大的監(jiān)督工作，推動(dòng)和保障人大剛性監(jiān)督手段的合適運(yùn)用，更有效發(fā)揮人大監(jiān)督在國(guó)家監(jiān)督體系中的法定職能作用。

5、統(tǒng)籌謀劃人大監(jiān)督法制建設(shè)

人大監(jiān)督法制是人大監(jiān)督體制、監(jiān)督職權(quán)和監(jiān)督工作的法律表現(xiàn)形式。監(jiān)督法頒布實(shí)施十年來(lái)，以憲法為統(tǒng)領(lǐng)、監(jiān)督法為主體的人大監(jiān)督法制進(jìn)一步健全，人大監(jiān)督工作進(jìn)一步做到了有法可依、有法能依。但是另一方面，形勢(shì)的變化發(fā)展對(duì)人大的監(jiān)督法制建設(shè)又提出了新的要求。人大監(jiān)督工作要在更高水平上實(shí)現(xiàn)“良法之治”，必須按照新的標(biāo)準(zhǔn)、新的要求統(tǒng)籌人大監(jiān)督法制建設(shè)，深入發(fā)揮立法對(duì)監(jiān)督體制、監(jiān)督理論和監(jiān)督實(shí)踐創(chuàng)新的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用，廣泛實(shí)現(xiàn)監(jiān)督法制與監(jiān)督工作的良性互動(dòng)。除監(jiān)督法外，憲法、地方組織法、代表法、立法法、預(yù)算法等諸多法律和地方性法規(guī)都對(duì)人大監(jiān)督職權(quán)、監(jiān)督工作作出了有關(guān)規(guī)定，僅從人大監(jiān)督立法的角度審視，加強(qiáng)人大監(jiān)督法制建設(shè)至少可以從三個(gè)方面進(jìn)行研究籌劃：一是厘清人大監(jiān)督立法的基本路徑。人大監(jiān)督立法不僅應(yīng)該總結(jié)提煉人大監(jiān)督工作的豐富經(jīng)驗(yàn)，而且要具有一定的前瞻性，謹(jǐn)防立法變成單純的經(jīng)驗(yàn)歸集以致在新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)面前被動(dòng)應(yīng)付甚至無(wú)所適從；二是按照程序與實(shí)體并重的原則修改完善監(jiān)督法，努力形成一部堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)主導(dǎo)，人民代表大會(huì)、人大常委會(huì)、人大專門(mén)委員會(huì)分層分級(jí)依法履行監(jiān)督職責(zé)的制度架構(gòu)。這是人大監(jiān)督法制建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)；三是遵循憲法和監(jiān)督法的規(guī)定、指引，適時(shí)分別制定有關(guān)人大監(jiān)督的單項(xiàng)法律法規(guī)。比如，可將現(xiàn)行的監(jiān)督法建設(shè)成為人大監(jiān)督的綜合性法律即基本法，同時(shí)配套制定有關(guān)預(yù)算監(jiān)督、議案和建議辦理、監(jiān)督聽(tīng)證等專項(xiàng)法律法規(guī)，以進(jìn)一步激活人大的監(jiān)督職能，依法推動(dòng)人大監(jiān)督工作不斷邁上新臺(tái)階，創(chuàng)造性回應(yīng)黨和人民對(duì)人大監(jiān)督工作的新要求新期待。

監(jiān)督權(quán)是人大職權(quán)體系的重要組成部分，也是國(guó)家法治體系的重要內(nèi)容。提高人大監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行質(zhì)量涉及諸多方面，是一項(xiàng)名符其實(shí)的系統(tǒng)工程。這里著重從人大監(jiān)督工作本身的視角對(duì)改進(jìn)人大監(jiān)督的方式方法、創(chuàng)新人大監(jiān)督的載體途徑作了一些分析探討，而要真正達(dá)到這些技術(shù)性目標(biāo)，還必須以系統(tǒng)思維對(duì)人大監(jiān)督權(quán)行使密切相關(guān)的其它各種條件和因素，如黨的領(lǐng)導(dǎo)體制與執(zhí)政方式、人大與“一府兩院”的關(guān)系、民主法治建設(shè)的進(jìn)程與愿景、政治文化與意識(shí)形態(tài)等，進(jìn)行多層面跨領(lǐng)域研究，以為人大監(jiān)督工作創(chuàng)新發(fā)展提供更多有價(jià)值的新思路新舉措。