仲穎

本市大力推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合整治工作，目前第一批涉及9個郊區(qū)的11個地塊，已全部完成整治；第二批涉及全部16個區(qū)的“17+240”個地塊，力爭10月底前基本完成整治任務。整治的同時，重點地塊環(huán)境評估、河道整治、生態(tài)修復、規(guī)劃優(yōu)化等工作也在同步推進。從2015年7月啟動，歷時一年多的環(huán)境綜合整治給市民的生活環(huán)境帶來哪些改變？“五違”整治還存在哪些重點、難點問題亟待破解？2016年9月12日，市十四屆人大常委會第32次會議，審議了市政府關于本市生態(tài)環(huán)境綜合治理情況的報告，并開展了專題詢問。

水、陸、空環(huán)境全面改善

環(huán)境綜合整治一年多，成效如何？用4個字來形容就是：明顯改善。

市環(huán)保局不久前對第一批11個重點地塊開展環(huán)境質(zhì)量后評估，結(jié)果顯示：重點地塊各類污染物排放大幅減少，年減排廢水138萬立方米、COD1.7萬噸；年減排廢氣32.9萬立方米、二氧化硫241噸、氮氧化物638噸；年減少固廢2.58萬噸、危廢1364噸。整治地塊上的“五違”現(xiàn)象全面消除，陸域、水域和大氣環(huán)境全面改善。

審議中，常委會組成人員充分肯定了本市在環(huán)境綜合整治中所取得的成績。徐文雄委員說：“不管是從數(shù)據(jù)上看，還是從市民群眾的感受上看，大家都感覺環(huán)境變得更好了、更美了，生態(tài)環(huán)境綜合治理的成果是有目共睹的?！比~青委員談了他的切身感受：“比如河道管理，不少區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)攻堅克難，很多黑臭的小河流都變得清澈了?！笔蓄I導高度重視，區(qū)領導現(xiàn)場坐鎮(zhèn)，街鎮(zhèn)執(zhí)法部門抓落實……環(huán)境綜合整治取得顯著成效離不開上下合力、各方協(xié)調(diào)的工作機制。陳東委員肯定了基層工作者的努力，“應該向基層的治理者表示敬意，市、區(qū)、街鎮(zhèn)各級都很努力，這些同志有擔當、有作為、有智慧、有策略。”

據(jù)副市長蔣卓慶介紹，今年全市拆違一大特點就是，80%以上是在街鎮(zhèn)層面完成的；市、區(qū)兩級重點整治地塊內(nèi)的違法建筑，基本都以街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法力量為主拆除，充分體現(xiàn)了基層一線的執(zhí)行能力。

如何實現(xiàn)長效管理？首先破解四大難題

在生態(tài)環(huán)境綜合治理廣受贊譽的同時，如何有效鞏固治理成果，對治理區(qū)域進行后續(xù)長效管理的問題，已經(jīng)擺到了城市管理者面前；這也關系“五違”現(xiàn)象是否回潮，整治的成果能否長久，是怎么避免“反復治、治反復”的問題。市人大常委會在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，治理區(qū)域在后續(xù)長效管理方面還面臨不少挑戰(zhàn)和困難，一些問題的存在，給長效管理帶來很大壓力。

挑戰(zhàn)一：推動區(qū)域?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型升級

“鞏固成果至關重要，對整治后的地塊要落實屬地管理責任，加快區(qū)塊規(guī)劃工作，明確土地的功能用途，推動區(qū)域?qū)崿F(xiàn)整體轉(zhuǎn)型升級。”審議中有的委員認為，有的區(qū)和街鎮(zhèn)將主要精力都投入到集中整治上，對整治地塊的后續(xù)管理、生態(tài)修復、綜合利用等還未認真研究，這樣既不利于鞏固整治成果，同時又影響當?shù)鼐用駥φ喂ぷ鞯母惺堋?/p>

對此，市規(guī)劃國土資源局相關負責人表示，全市28個市級重點地區(qū)，有19個不需要進行規(guī)劃編制和調(diào)整，原有的規(guī)劃可以繼續(xù)適用。9個涉及需要新編規(guī)劃的地塊，更多的是對原有規(guī)劃的調(diào)整。該負責人表示按照法定的權限，這些整治地區(qū)的規(guī)劃編制責任主體是區(qū)人民政府。目前，各個區(qū)政府正在抓緊制定規(guī)劃方案，市規(guī)土部門按照市政府的要求，將協(xié)助區(qū)政府的規(guī)劃編制服務，并將審批工作納入綠色通道，以盡快實現(xiàn)規(guī)劃的全覆蓋，“有些規(guī)劃不像想象當中那么快，但整體上到2017年底完成所有規(guī)劃的編制工作?！?/p>

挑戰(zhàn)二：形成農(nóng)村集體經(jīng)濟新的造血項目

市人大常委會在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于歷史原因，郊區(qū)不少被整治的違法建筑，原來是農(nóng)村集體經(jīng)濟和當?shù)鼐用裼脕沓鲎獾闹匾杖雭碓?。這次綜合整治，客觀上給當?shù)鼐用袷杖霂砹艘欢ǖ挠绊?。如何為農(nóng)村集體經(jīng)濟開發(fā)出新的造血項目，在整治之后保障當?shù)剞r(nóng)民有相對穩(wěn)定的收入來源？孫雷委員建議，一是在規(guī)劃以及用地上做一點加法，給集體經(jīng)濟的后續(xù)發(fā)展留一點空間，做法上可以參照過去‘撤三還一’的做法；二是支持各區(qū)將補償?shù)馁Y金用于集體經(jīng)濟發(fā)展造血項目。

市農(nóng)委負責人表示，市農(nóng)委在與市發(fā)改委等相關部門研究之后，已經(jīng)初步形成指導性意見。就整治后如何壯大發(fā)展集體經(jīng)濟，初步考慮：一是在經(jīng)濟相對發(fā)達的區(qū)域為集體經(jīng)濟留存物業(yè)；二是支持村集體經(jīng)濟參與市場經(jīng)濟運行，引入其他的市場主體共同發(fā)展集體經(jīng)濟；三是充分發(fā)揮本市綜合幫扶政策，在輸血同時提高造血能力，建立集體資產(chǎn)托管平臺，促進集體經(jīng)濟發(fā)展；四是提升區(qū)級鎮(zhèn)級資產(chǎn)管理水平，促進村級資產(chǎn)保值增值。

挑戰(zhàn)三：城市商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃需跟上

“整治地塊當中，原來有一些小商小販，為居民提供日常生活服務?！笔非锴傥瘑T說，“現(xiàn)在這些商業(yè)業(yè)態(tài)沒有了。那么，如何在整治環(huán)境的同時使合法的商業(yè)布局及時跟上？”史秋琴委員認為，只有后續(xù)商業(yè)布局及時跟上，老百姓才能有實實在在的獲得感，同時也可以有效防止小商小販的回潮。

市商委負責人表示，商委在這方面結(jié)合推動商業(yè)轉(zhuǎn)型，正在積極加大完善商業(yè)規(guī)劃網(wǎng)點布局，同時結(jié)合國內(nèi)外流通貿(mào)易改革，積極加快推動針對本市居民消費需求的服務到家計劃，通過新業(yè)態(tài)、新模式來加強遍布社區(qū)的各個服務網(wǎng)絡。針對整治地區(qū)，將進一步結(jié)合社區(qū)商業(yè)的完善和發(fā)展，通過線上網(wǎng)絡和線下的互動實現(xiàn)服務到家。“比如說通過京東、東方網(wǎng)推動服務到家計劃，為社區(qū)居民整合各類網(wǎng)絡資源提供便捷服務?！?/p>

挑戰(zhàn)四：拆違建筑垃圾如何處理

據(jù)了解，在區(qū)域“五違四必”綜合整治的帶動下，全市去年共拆除違法建筑1392萬平方米，同比增長近4成；今年前8個月，已拆除違法建筑3776萬平方米，是去年拆違總量的2.7倍。

“這里面有一個問題，就是拆違以后產(chǎn)生的大量建筑垃圾。據(jù)了解，一些整治地塊的建筑垃圾目前還處于荒置或者臨時看管狀態(tài)?！饼徝啡A委員說，“一方面在整治地塊上，大量的建筑垃圾堆積等待處理，另一方面集中拆違工作還在路上，尤其是郊區(qū)的拆違工作量很大。如何妥善處理這些建筑垃圾？”

對此，市綠化市容局負責人介紹，上海每年大概產(chǎn)生建筑垃圾1億噸，相當于生活垃圾的13倍。去年全市“五違四必”整治以來產(chǎn)生的建筑垃圾在5000萬噸左右，除了部分加以利用以外，還有很大一部分堆在拆違基地，甚至出現(xiàn)了偷運、偷盜的現(xiàn)象。對此，政府主要采取兩方面措施。一是按照中心城區(qū)統(tǒng)籌消納，郊區(qū)自行消納的原則，落實消納場所。二是研究出臺了進一步加強垃圾綜合治理的方案。這個方案主要是圍繞推進減量化、資源化、無害化的目標，重點是抓好三個環(huán)節(jié)的工作。第一個環(huán)節(jié)就是實施源頭分類監(jiān)控，重點是把一部分可回收利用分撿出來，把有毒有害的分撿出來。第二個環(huán)節(jié)就是加強物流運輸管控，現(xiàn)在要求所有工地、基地實行垃圾的申報，申報以后統(tǒng)一納入到環(huán)衛(wèi)清運環(huán)節(jié)。第三個環(huán)節(jié)就是加快末端處置建設。

如何根本改善水環(huán)境質(zhì)量

“五違”綜合整治的另一個重要方面——河道水環(huán)境的治理情況也是常委會組成人員關心的焦點。根據(jù)今年上半年相關部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)，全市地表水環(huán)境質(zhì)量雖然較去年同期有所改善，但總體情況仍不容樂觀，中心城區(qū)及周邊區(qū)域、郊區(qū)中小河道水質(zhì)普遍較差，近岸海域水質(zhì)總體處于重度污染水平。

徐季平委員提出，水環(huán)境治理不僅要科學施策更要對癥施策?！安煌瑓^(qū)域水環(huán)境污染最突出的原因和最大的治理難點是什么？”

市環(huán)保局負責人表示，通過一年多的排摸，在水污染的幾個原因中，也就是截污納管、企業(yè)污染、農(nóng)業(yè)畜禽養(yǎng)殖等方面，不同區(qū)域影響的因素不同。以人口居住為主的地方，要把截污納管的措施放在首要的位置，才能根本解決建成區(qū)內(nèi)的河道水質(zhì)的改善和提升問題。對于企業(yè)污染，分析下來有兩個方面的問題：一個是工業(yè)園區(qū)的管網(wǎng)推進力度需要進一步的加大。另外一個難點問題，就是在工業(yè)園區(qū)之外，還有長期存在的大量企業(yè)，要加大結(jié)構(gòu)調(diào)整和關停的力度。對于畜禽養(yǎng)殖污染，以農(nóng)業(yè)為主的區(qū)，如金山、奉賢、崇明，農(nóng)業(yè)的畜禽養(yǎng)殖就是影響水質(zhì)比較大的因素。農(nóng)業(yè)面源污染治理難度大，進展緩慢。

水污染治理難點一：工業(yè)廢水治理任重道遠

對于工業(yè)污染，顧佳丹委員表示，從調(diào)研的情況來看，目前本市還有超過60%的工業(yè)企業(yè)分散在規(guī)劃保留的工業(yè)園區(qū)之外，其中有不少企業(yè)沒有被污水管網(wǎng)覆蓋。此外，有些企業(yè)自身環(huán)保措施不到位的情況嚴重，工業(yè)廢水沒有經(jīng)過處理就排放到河道，造成周邊河道污染嚴重。對此，顧佳丹委員詢問，本市將采取哪些措施盡快加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和工業(yè)企業(yè)進園區(qū)的步伐，從源頭上加強污染的防控？在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，相關政府部門如何來加強污染防治和執(zhí)法監(jiān)管？

市環(huán)保局負責人表示，工業(yè)污染的控制，最好的辦法就是要讓企業(yè)的產(chǎn)業(yè)能級提高。此外就是讓企業(yè)能夠更規(guī)?；?、集中化地處理，可以大大降低企業(yè)治理成本。現(xiàn)有在園區(qū)外的工業(yè)企業(yè)，要通過淘汰劣勢企業(yè)，推動優(yōu)勢企業(yè)向園區(qū)集中的方式，加大園區(qū)的優(yōu)化布局。該負責人表示，從園區(qū)外的企業(yè)來看，60%在園區(qū)外的企業(yè)，貢獻的GDP只占了全市的10%，但污染量占了更大的比例，這是外部環(huán)境污染最大的因素?？傮w考慮：一是重點敏感地區(qū)優(yōu)先加大執(zhí)法淘汰力度，如水源保護區(qū)；二是把在工業(yè)區(qū)外的擾民嚴重、污水排放量大而產(chǎn)值貢獻小的企業(yè)作為重點，加大執(zhí)法力度，通過嚴格的執(zhí)法進行淘汰；三是在過渡期中結(jié)合現(xiàn)有污水管網(wǎng)的遠近程度，就近地區(qū)推動區(qū)和街鎮(zhèn)加快臨時管網(wǎng)的接入，確保在淘汰、轉(zhuǎn)型過程中更好地控制水污染。

如何加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整？市經(jīng)信委負責人介紹，本市自2014年6月推出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整負面清單以來，每年都要更新一次。即將于今年10月公布的2016版，對15個重點行業(yè)進行全面覆蓋，從能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、水資源的利用，不斷強化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的依據(jù)，包括了352項淘汰、197項限制指標，同時對淘汰類的企業(yè)電價加價。今后還要制定差別化的水價、氣價，把低效企業(yè)調(diào)整掉。此外建立產(chǎn)業(yè)調(diào)整的信用平臺，對納入年度計劃，但沒有按照計劃進行管理調(diào)整的企業(yè)列入失信企業(yè)，同時對于存在“五違”，安全、環(huán)保排放不達標的作為首選列入調(diào)整的名單。

水污染治理難點二：農(nóng)業(yè)面源污染涉及3方面

對于農(nóng)業(yè)河道污染問題，雖然近年來本市積極推進多項措施，但是由于傳統(tǒng)的種養(yǎng)方式和生活方式未能轉(zhuǎn)變，使得農(nóng)業(yè)面源污染居高不下。錢耀忠委員說，現(xiàn)在上海郊區(qū)農(nóng)田里的蚯蚓已經(jīng)難得一見，可見治理難度之大。農(nóng)藥、化肥的使用難以避免，那么針對這方面的污染控制，本市是否有一些針對性的長效措施？

市農(nóng)委負責人回應，農(nóng)業(yè)面源污染的防治工作涉及3方面內(nèi)容，一是畜禽污染治理，二是化肥農(nóng)藥的使用，三是秸稈綜合利用問題。在畜禽污染綜合治理方面，全市鎖定2700家進行整治，目前任務已經(jīng)完成基本鞏固了成果，并從源頭上制定上海市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃，到2020年全市養(yǎng)殖量控制在200萬頭標準豬以內(nèi)，規(guī)模養(yǎng)殖場控制在300家以內(nèi)。關于化肥農(nóng)藥的使用，到2017年使用的強度要下降10%，多用有機肥，運用技術手段包括建立綠色防控區(qū)，推進綠色防控技術推廣。在秸稈焚燒方面，本市連續(xù)多年沒有發(fā)生燃燒秸稈的現(xiàn)象。下一步的目標是到2017年綜合利用率要達到95%以上。所有這些工作堅持5個注重：注重頂層設計、注重上下聯(lián)動、注重科技支撐、注重監(jiān)督檢查、注重健全長效機制。

水污染治理難點三：基礎設施建設仍有“欠賬”

作為源頭治理的措施，本市污水管網(wǎng)等基礎設施建設仍有大量“欠賬”。“2015年水務部門接到涉河投訴，超過7成為水質(zhì)污染的投訴。”薛明揚委員提出，“我們一直說標本兼治，在今后的水環(huán)境治理中如何治本？如何實現(xiàn)市委市政府提出的‘明年底基本消除全市黑臭河道’的要求？”

對此，市水務局負責人回應，目前建成區(qū)共有56條黑臭河道，今年計劃初步完成消除24條黑臭河道的任務，明年完成32條。從劣五類水體、市民反映臟亂差、12345投訴多的水質(zhì)問題等3個層面重點攻堅。在重污染河道里，一共梳理出有380條、485公里，加上黑臭河道有600多公里，原則上明年也要基本消除黑臭。對于河道水環(huán)境治理，無論是疏浚還是輪疏，都是一項治標的工作。從治本來說，水務基礎設施建設層面要先行。在“十三五”期間，本市污水廠提標改造、改擴建任務非常繁重。目前全市有33個污水廠，有3個在建或者即將建設，有近30個污水廠的提標、改擴建工程，10個污泥處置工程也將相繼開工。此外，還有240公里以上的污水管網(wǎng)同步建設。

最后，副市長蔣卓慶表示，下一階段全市將認真貫徹市委全會精神，繼續(xù)在市人大的支持下，按照既定安排、狠抓整治推進，努力擴大戰(zhàn)果，并積極采取有效措施來鞏固來之不易的整治成效。