王中汝

【摘要】以民主執(zhí)政、依法執(zhí)政為基本方向，改革和完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，是我們黨肌體健康、長期執(zhí)政的根本途徑。黨的領(lǐng)導和執(zhí)政的實質(zhì)，是支持、保證、組織、動員人民當家作主。民主執(zhí)政，要求尊重人民的主體地位，理順黨委與人大、政府和社團組織的關(guān)系。依法執(zhí)政，首先是依憲執(zhí)政，要求制定、完善關(guān)于黨執(zhí)政的法律，為黨的各種執(zhí)政行為提供具體而詳盡的實體和程序規(guī)范。民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，是強化權(quán)力監(jiān)督與制約、形成科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】中國共產(chǎn)黨 領(lǐng)導方式 執(zhí)政方式 民主執(zhí)政 依法執(zhí)政

【中圖分類號】D25/26 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.14.008

2002年，黨的十六大首次完整提出改革和完善黨的領(lǐng)導方式、執(zhí)政方式問題，并將其列為政治建設(shè)和政治體制改革九大任務(wù)的第三位。2004年，黨的十六屆四中全會提出要完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，必須堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政?？茖W、民主、依法，為黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式的改革完善提供了基本遵循和方向。2013年，黨的十八屆三中全會提出，要緊緊圍繞提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革，完善黨的領(lǐng)導體制和執(zhí)政方式，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供堅強政治保證。黨的制度建設(shè)覆蓋的范圍更廣，以領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式為核心，但又不限于領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式。這就更加凸顯了科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政對于我們黨永續(xù)發(fā)展、長期執(zhí)政的意義，凸顯了對于我們建設(shè)學習型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的現(xiàn)代化的馬克思主義執(zhí)政黨的意義。

黨的領(lǐng)導和執(zhí)政的實質(zhì)

從科學社會主義創(chuàng)立起，人民當家作主就是共產(chǎn)黨人孜孜以求的政治目標。俄國革命成功后，當共產(chǎn)黨人將理論付諸實踐時，問題出現(xiàn)了。用列寧的話說，“說起來蘇維埃機構(gòu)是全體勞動者都可以參加的，做起來卻遠不是人人都能參加”，①這是因為，“由于文化水平低，蘇維埃雖然按黨綱規(guī)定是通過勞動者來實行管理的機關(guān)，而實際上卻是通過無產(chǎn)階級先進階層來為勞動者實行管理而不是通過勞動群眾來實行管理的機關(guān)”。②換句話說，是黨“替”人民作主，而不是人民自己當家作主。

列寧晚年想通過改革來解決問題，但沒有如愿。自此以后，黨“替”人民作主或“為勞動者實行管理”，成為蘇聯(lián)模式政治體制的根本特征：體現(xiàn)在決策方面，黨對國家政治、經(jīng)濟、文化等各個方面的大政方針擁有決策權(quán)，任何國家機關(guān)不經(jīng)過黨中央的指示，都不能解決任何重大問題；體現(xiàn)在人事方面，黨全面掌握蘇維埃國家機關(guān)的人事任免權(quán)，即由黨選拔、培養(yǎng)、分配和撤換國家機關(guān)的各級領(lǐng)導干部，實行任命制而非選舉制。③黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導，是以黨政不分、以黨代政的方式實現(xiàn)的，國家權(quán)力機關(guān)的角色與職能不斷弱化，變成了“通過黨的決定”“把黨的決定變成國家法令的表決機器”。④沒有參與就沒有認同，是政治學的一個基本原理。人民當家作主不能兌現(xiàn)，人民對共產(chǎn)黨和蘇聯(lián)模式失去認同，至少失去了最起碼的同情，在黨遭遇危機時冷眼旁觀而不施以援手，成為蘇聯(lián)解體的最主要原因。

在中國，鄧小平1956年指出：“工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具。共產(chǎn)黨……之所以成為先進部隊，它之所以能夠領(lǐng)導人民群眾，正因為，而且僅僅因為，它是人民群眾的全心全意的服務(wù)者，它反映人民群眾的利益和意志，并且努力幫助人民群眾組織起來，為自己的利益和意志而斗爭。確認這個關(guān)于黨的觀念，就是確認黨沒有超乎人民群眾之上的權(quán)力，就是確認黨沒有向人民群眾實行恩賜、包辦、強迫命令的權(quán)力，就是確認黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權(quán)力?！雹葸z憾的是，鄧小平的正確主張，與蘇聯(lián)模式的政治體制不相容，沒有得到實施的機會。以至于人民公社化、“文化大革命”等系列脫離人民根本利益的政治運動，把黨和國家拖入深重災難之中。

歷史的教訓，促使黨和國家領(lǐng)導人從改革開放伊始，就不斷反思黨的領(lǐng)導和執(zhí)政的實質(zhì)問題。持續(xù)探索的積極成果，體現(xiàn)在2002年黨的十六大表述中：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，維護和實現(xiàn)人民群眾的根本利益?！雹捱@一表述方式更加具體化了，特別是“支持”“動員”和“組織”，彰顯了黨的領(lǐng)導和執(zhí)政不是“替”人民當家作主。2014年，習近平總書記指出：“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，就是支持和保證人民實現(xiàn)當家作主?！雹哌@一表述和十六大的表述一起，完整、科學地表達了黨的領(lǐng)導和執(zhí)政與人民當家作主的關(guān)系：黨的領(lǐng)導和執(zhí)政，不是“替”人民當家作主，而是支持、組織、動員、保證人民通過各種途徑，實現(xiàn)當家作主的政治地位。

人民當家作主，要通過國家政權(quán)、群眾團體以及基于公民個體的社會組織等方式來實現(xiàn)。支持和保證人民當家作主，勢必改革過去那種黨政不分、以黨代政的領(lǐng)導和執(zhí)政方式。與改革開放初期相比，現(xiàn)階段中國經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出更復雜的特征。社會經(jīng)濟成分多元化，社會利益關(guān)系復雜化，人們思想觀念的獨立性日益增強，新型社會組織不斷涌現(xiàn)，改革和完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式的任務(wù)更加突出。舊體制下的“替”與“包辦”，是以計劃經(jīng)濟和資源壟斷為前提的。如今，這個前提基本上不復存在。而且，經(jīng)濟社會事務(wù)的規(guī)模與復雜性，也使得“包辦”成為不可能。也就是說，只有通過民主方式，黨的領(lǐng)導才能取得被領(lǐng)導者的自愿認可，良性的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系才能形成。如果依然堅持“替”與“包辦”的舊思維與舊體制，人民與黨的距離會越來越遠。改革黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，是發(fā)展社會主義民主、鞏固黨的領(lǐng)導和執(zhí)政基礎(chǔ)、實現(xiàn)國家長治久安的根本途徑。

民主執(zhí)政

科學執(zhí)政，要求各級黨組織的執(zhí)政行為，尊重而不能違背科學規(guī)律。人類對于客觀規(guī)律的認識，是在豐富多樣的生產(chǎn)、生活實踐中完成的。民主執(zhí)政，尊重人民的實踐主體地位，確保人民通過各種渠道對公共事務(wù)有效參與，是實現(xiàn)科學執(zhí)政的重要前提?？茖W執(zhí)政，要通過民主執(zhí)政來實現(xiàn)。民主執(zhí)政，確?？茖W執(zhí)政不落空。

理順黨委與人大的關(guān)系。我國憲法規(guī)定，人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)。全國人民代表大會常務(wù)委員會，是全國人民代表大會的常設(shè)機關(guān)。人大的法律地位是明確的。那種中國存在著黨中央與全國人大兩種最高權(quán)力的觀點，從理論上說是站不住腳的。理論上錯誤的觀點之所以有市場，根源在于黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式。用鄧小平的話說，就是“在加強黨的一元化領(lǐng)導的口號下，不適當?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委”⑧的領(lǐng)導和執(zhí)政方式。

人民代表大會，既是人民當家作主的最重要的政治形式，也是落實黨的領(lǐng)導和執(zhí)政的最重要的渠道。黨的民主執(zhí)政，首先要求理順黨委與人大的關(guān)系。按照傳統(tǒng)的觀點和做法，各級政權(quán)組織，包括人大、政府和司法機關(guān)，都是黨領(lǐng)導的，因此凡屬方針、政策的重大問題，都要經(jīng)過黨委討論、決定，然后由人大等組織分頭執(zhí)行。這種觀點，表面上尊重了人大的決定權(quán)，實現(xiàn)了黨的意志向國家意志的轉(zhuǎn)換。實際上，忽略了人大的政治主體地位，將人大降低為黨的決定的執(zhí)行機關(guān)，將黨意凌駕于人大所代表的民意之上?？v然，黨的領(lǐng)導和執(zhí)政地位，決定了人大必須執(zhí)行黨委的決議。但是，人大對黨的決議，不應該是被動的全盤接受，而擔負著認真審議、查漏補缺、力求完善的責任。正因為如此，黨向人大提交的是具有議案性質(zhì)的“建議”。人大經(jīng)過討論、批準之后，才能成為法律，或具有法律性質(zhì)的決定等。例如，中共中央每五年向全國人大提交《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第X個五年規(guī)劃的建議》，經(jīng)全國人大代表的討論、批準，才能形成具有法律性質(zhì)和效力的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第X個五年計劃綱要》，向社會頒布。

黨的“建議”被人大代表討論、補充并變成法律或具有法律性質(zhì)的正式文本的過程，是黨的民主執(zhí)政實現(xiàn)的過程。作為執(zhí)政黨，黨委有權(quán)就重大決策、人事等事項，向人大提出并由人大落實。作為代表人民行使國家權(quán)力的政治主體，人大有權(quán)就黨提交的事項，交付全體人大代表進行審議、決定。人大的領(lǐng)導層，大多數(shù)是中共黨員。具有中共黨員身份的人大代表，也在人大代表構(gòu)成中占了相當大的比例。盡管如此，黨委與人大畢竟是性質(zhì)完全不同的政治主體。兩個政治主體的組織成分，縱然有重疊現(xiàn)象，比例也是很小的。相當比例的人大代表具有中共黨員身份，但由于按照行政區(qū)劃（解放軍代表團除外）組團參會，往往代表了不同地區(qū)的利益。即使同樣具有中共黨員身份，由于知識結(jié)構(gòu)、職業(yè)生涯等個人因素的不同，對于同一個問題的看法也是不同的。人大討論、決定的過程，也是觀點碰撞、利益博弈的民主過程。通過這個必需的過程，人民當家作主得以實現(xiàn)，黨的領(lǐng)導和執(zhí)政得以落實，民意和黨意達到了高度統(tǒng)一。

在民主執(zhí)政的過程中，存在著黨委的“建議”被“駁回”并要求完善后再次提出的理論可能性，特別是在人事任命問題上。對于這個問題，不少領(lǐng)導人都做過深刻論述。例如，彭真就提出，“任人唯賢是我們黨的方針”，“你有權(quán)提這個人，但大家認為他不夠賢，缺點比較多，不贊成，怎么辦？不贊成當然不通過，你能強迫我舉手？所以，關(guān)鍵還是任人唯賢。這里有個是非問題，你說他賢，我看他不夠賢。誰是誰非，實踐是檢驗的標準。至于如何決定，那要依法辦事，依法該由誰決定就由誰決定”。⑨萬里也指出：“既然要人大投票，人大就有權(quán)肯定這一個，否定那一個，就可能同黨委不完全一致。有的地方在這個問題上矛盾很尖銳，省委和人大都應該多做工作，做到既貫徹了黨的決定，又發(fā)揚了民主，依法辦事，使問題得到妥善解決?！雹庖馈胺ā睕Q定，最權(quán)威的“法”是憲法。按照憲法規(guī)定，國家機關(guān)重要人事的最終決定權(quán)，是在人大。

理順黨委和人大的關(guān)系，人大黨組與具有黨員身份的人大代表，發(fā)揮著關(guān)鍵作用?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定，“在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導機關(guān)中，可以成立黨組。黨組發(fā)揮領(lǐng)導核心作用。黨組的任務(wù)，主要是負責貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；討論和決定本單位的重大問題”“黨組必須服從批準它成立的黨組織領(lǐng)導”。就其性質(zhì)而言，黨組是“實現(xiàn)黨對非黨組織領(lǐng)導的重要組織形式和制度保證”。?人大黨組和黨員人大代表，有責任通過自己的努力，包括說服非黨人大代表，實現(xiàn)黨委的意圖。這也是政黨政治的一般原理。當然，這種說服工作不是強制，應該嚴格限制在法律允許的范圍內(nèi)，不能為實現(xiàn)黨委意圖而違背相關(guān)法律。當黨委的決定有明顯問題時，人大黨組與黨員人大代表，有責任、有義務(wù)及時向黨委提出自己的意見，供黨委決策時參考。在這個意義上，人大黨組和黨員人大代表，不僅僅是黨委決策的執(zhí)行者，同時也應該是黨委與人大的橋梁。

從民主執(zhí)政的角度看，黨委與人大的關(guān)系，存在著雙重邏輯：一是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的邏輯；二是某種意義上的權(quán)力制約邏輯。人大通過黨委“建議”的過程，既彰顯了國家權(quán)力機關(guān)的憲法定位，也在一定程度上對黨委構(gòu)成了制約。如果真正能夠發(fā)揮作用，這種制約會成為類似“文化大革命”這種由領(lǐng)導者錯誤發(fā)動的“內(nèi)亂”的防火墻，?也能夠促使黨委向人大提出重要事項時，保持必要的謹慎，從制度上防范“拍腦袋”決策、“帶病提拔”等政治弊病。

理順黨委與政府的關(guān)系。在以黨代政、黨政不分的體制下，黨委與政府的職能基本上是合二為一的，且以黨委為主導。毛澤東1958年批評國務(wù)院經(jīng)濟部門搞分散主義時編的四字訣，十分形象地說明了這個事實：“大權(quán)獨攬，小權(quán)分散；黨委決定，各方去辦；辦也有訣，不離原則；工作檢查，黨委有責?！?毛澤東著重強調(diào)的，是黨委與政府的關(guān)系，而不是黨委與人大的關(guān)系，盡管“各方”包括人大在內(nèi)。

政府的憲法地位，也是清楚的。憲法規(guī)定，政府是行政機關(guān)，是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。政府由人大選舉產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督。然而，在以黨代政、黨政不分的體制下，黨委與人大的關(guān)系不順，人大的國家權(quán)力地位不彰，政府的憲法地位得不到切實落實。在法律層面，政府與黨委的關(guān)系并不清楚。沒有什么法律規(guī)定黨委與政府的關(guān)系。在黨委與政府之間發(fā)揮實質(zhì)性作用的，是政治關(guān)系。這種政治關(guān)系，體現(xiàn)在兩種制度設(shè)計上：一是基于黨章的黨組制度，政府黨組必須服從批準它成立的黨委的領(lǐng)導；二是黨政職務(wù)兼任制度，政府領(lǐng)導人（包括部分副職），兼任同級黨委的副書記、常務(wù)委員、委員等。毫無疑問，這種制度設(shè)計體現(xiàn)了黨對政府的政治領(lǐng)導。但在現(xiàn)實政治生活中，卻不同程度地影響到政府與人大的法定關(guān)系。上個世紀80年代修改憲法時，有人主張全國人大設(shè)立與國務(wù)院各部門對口的專門委員會，當時的總理就有所保留，認為自己“只能聽勤政殿（指中央）的，不能有兩個婆婆”。?“兩個婆婆”之說，折射出政府地位的尷尬——法定地位與現(xiàn)實地位之間的沖突。也正是黨委與政府法定關(guān)系的“不清楚”，為以黨代政、黨政不分體制留下了生存空間。

30多年來，經(jīng)濟社會的深刻變遷，對以黨代政、黨政不分體制提出了嚴峻挑戰(zhàn)。首先，法律與現(xiàn)實的沖突。從法律上講，政府實行首長負責制，政府首長要對其行政行為后果負法律責任。但在現(xiàn)實中，由于黨的“一把手”集權(quán)，重大行政決策往往是黨委甚至是書記決定的。當行政行為引發(fā)法律訴訟問題時，黨委并非涉法主體，不需要出庭應訴，表面上是由政府承擔責任，但損害是卻是黨委的威望。其中，黨政不和問題，也由此衍生。其次，以黨代政、黨政不分體制引發(fā)的最嚴重問題，是“一把手”腐敗。例如，近些年來，縣委書記成為腐敗重災區(qū)，不少省會城市的書記也頻出問題。書記不僅決定本地區(qū)的人事任免，也決定著招商引資、征地拆遷、市政建設(shè)、企業(yè)改制等經(jīng)濟社會發(fā)展重大項目，后者在“政務(wù)”意義上本屬于政府的職權(quán)范圍。多年來，黨和政府不斷向全社會強調(diào)反腐敗的決心，可是腐敗現(xiàn)象仍大范圍蔓延，根子還在以黨代政、黨政不分體制。最后，黨委負責“政務(wù)”，荒廢“黨務(wù)”，導致黨委不管黨、黨建松弛。

理順黨委與政府的關(guān)系，還要回歸憲法，確立真正的行政首長負責制。政府只對人大負責。黨委對于政府的領(lǐng)導，要通過人大來實現(xiàn)。這樣，政府頭上的“兩個婆婆”，就會變成“一個婆婆”。設(shè)在政府中的黨組，仍然有保留的必要。在強調(diào)依法治國的新形勢下，黨組的主要功能是監(jiān)督，特別是監(jiān)督政府對人大決定的執(zhí)行情況，監(jiān)督黨員領(lǐng)導干部的廉潔從政情況，監(jiān)督法律的實施情況。

理順黨委與群團組織的關(guān)系。通過工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織開展群眾工作，組織動員廣大人民群眾為完成黨的中心任務(wù)而奮斗，是中國共產(chǎn)黨的“一大創(chuàng)舉”和“優(yōu)勢”。?這種創(chuàng)舉和優(yōu)勢，為中國革命的成功做出了重要貢獻。但在黨政不分、以黨代政甚至是政社也不分的體制下，和政權(quán)機關(guān)一樣，群團組織也難以發(fā)揮應有的相對獨立的作用。改革開放以來，形勢發(fā)生了根本變化，黨對群團組織的領(lǐng)導，也要與時俱進。

完善群團組織定位，在堅持群團組織的“橋梁和紐帶”角色的同時，應該突出群眾團體的利益代表角色。工會等群眾組織，傳統(tǒng)上的定位是“黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶”。其中，共青團還是黨的助手和后備軍。黨章規(guī)定：“黨必須加強對工會、共產(chǎn)主義青年團、婦女聯(lián)合會等群眾組織的領(lǐng)導，充分發(fā)揮它們的作用?！边@樣的定位沒有問題，但必須明確，群團組織首先是它所聯(lián)系的群眾的組織。黨是代表最廣大人民最根本、全局性利益的，但畢竟不同階級、階層的群眾還有自己的具體利益。換言之，黨領(lǐng)導下的群團組織，既要堅持黨的全局利益觀，更要凸顯自己所聯(lián)系的群眾的利益。群團組織的角色定位，不僅僅是黨的助手、橋梁和紐帶，更應該是所聯(lián)系的群眾的具體利益的代表者。

在社會群體利益不斷分化、利益關(guān)系日益復雜的今天，利益代表者的角色定位愈加重要。群團組織的這個角色，20多年前黨就注意到了。1989年，中共中央強調(diào)，工會、共青團、婦聯(lián)等組織，“在維護全國人民總體利益的同時，更好地維護各自所代表的群眾的具體利益”。中央文件指出，“全國人民的總體利益同職工、青年、婦女的具體利益”，“在根本上是一致的”，但“職工、青年、婦女作為不同的社會群體，都有各自的具體利益”，他們“需要通過各自的組織表達和維護自己的具體利益”。“工會、共青團、婦聯(lián)應密切同廣大群眾的聯(lián)系，傾聽群眾的呼聲，關(guān)心群眾的疾苦，維護群眾的合法權(quán)益，盡力解決群眾的困難；同時，要在實際工作中引導職工、青年、婦女自覺做到個人利益服從國家利益、局部利益服從整體利益、眼前利益服從長遠利益。這樣工會、共青團、婦聯(lián)才會具有強大的凝聚力和吸引力，才能更好地調(diào)動廣大群眾的積極性?！?中央文件規(guī)定的很明確，但在現(xiàn)實中，近二十多年來群團組織的影響力并沒有得到明顯增強，也是一個事實。

究其原因，是過于強調(diào)“助手”功能，忽視群眾利益代表者角色，使得群團組織在體制機制、機構(gòu)設(shè)置、工作作風等方面，出現(xiàn)了嚴重的機關(guān)化、行政化等現(xiàn)象。黨以“行政”手段控制群團組織，群團組織又以“行政”“靠山”為依賴，一方面失去創(chuàng)新群眾工作的內(nèi)在動力，另一方面也拉大了與群眾之間的距離，發(fā)揮不了應有的向心力、凝聚力。2015年2月，中共中央印發(fā)了《中共中央關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見》，并于7月召開了歷史上第一次黨的群團工作會議，習近平總書記發(fā)表了重要講話?！兑庖姟分赋?，群團組織存在著“機關(guān)化”現(xiàn)象，存在著“基層基礎(chǔ)薄弱、有效覆蓋面不足、吸引力凝聚力不夠”、“在非公有制經(jīng)濟組織、社會組織和各類新興群體中的影響力亟待增強”，“進取意識和創(chuàng)新精神不強”等問題。?《意見》中指出的問題具有一定的普遍性。

按照中央統(tǒng)一部署，2015年10月至12月，中央巡視組巡視了共青團中央。2016年2月，巡視組反饋了團中央工作中存在的主要問題，包括：黨的領(lǐng)導弱化，改革創(chuàng)新行動不堅決、措施不具體，“機關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化”問題仍然存在，等等。?4月，共青團中央發(fā)布了《共青團中央書記處關(guān)于巡視整改情況的通報》，進一步披露了中央巡視組所批評的問題。這些問題包括：“黨的領(lǐng)導弱化”傾向，集中表現(xiàn)為“貫徹落實中央黨的群團工作會議精神、推動共青團改革創(chuàng)新不夠有力”、“有的團干部存在等、靠、觀望思想”、“團中央書記處還沒有真正把自己擺進去”等；“機關(guān)化”傾向，表現(xiàn)為一些機關(guān)干部習慣于坐在機關(guān)指導推動工作，甚至出現(xiàn)“下基層人去心沒去，對青年的困難和需求無心解決”等；“行政化”傾向，表現(xiàn)為“團組織架構(gòu)高度層級化，無法覆蓋新青年群體”、“用召開會議動員青年、用行政命令下達任務(wù)”等；“貴族化”傾向，表現(xiàn)為“重精英、輕草根，代表性不足、覆蓋面不廣”等；“娛樂化”傾向，表現(xiàn)為“有的團組織在活動中迎合青年多、引領(lǐng)青年少，思想工作沒有達到潛移默化、潤物無聲的效果”等。?

在群團組織的“四化”中，“行政化”是因，“機關(guān)化”“貴族化”和“娛樂化”是果。行政化，主要表現(xiàn)在從中央到地方的各級群團組織及其負責人，享有相應的行政級別和職務(wù)待遇，實質(zhì)上由各級黨組織任命并對任命者負責。當群團組織所聯(lián)系的群體的具體利益，與被視為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的整體利益相沖突時，群團組織便處在一種很尷尬的角色沖突之中。例如，企業(yè)改制問題，牽涉到工人就業(yè)安置、國有資產(chǎn)處置等事項。當改制企業(yè)的工人意見與地方黨委政府的意見相沖突時，企業(yè)工會站在哪一邊？如果站在黨委和政府一邊，其利益代表者的角色和相應的威信會受到質(zhì)疑。如果站在涉事群體一邊，無疑是“對抗”黨委、政府的意志。這種“意見不一致”的狀況，1989年的文件已經(jīng)預見到了，但沒有提出有效的解決辦法：“黨委的意見與工會、共青團、婦聯(lián)上級組織的意見不一致時，黨委可以根據(jù)實際情況作出決定，工會、共青團、婦聯(lián)應按照同級黨委的決定執(zhí)行，同時可向上級工會、共青團、婦聯(lián)組織反映?！?這段話的實質(zhì)是，如果出現(xiàn)了意見不一致，群團組織必須執(zhí)行同級黨委的決定。在這種情況下，群團組織很難做好相關(guān)利益群團的群眾工作。

什么因素導致了“行政化”？是黨對群團組織的領(lǐng)導方式。消除“行政化”現(xiàn)象，增強群團組織的吸引力、凝聚力，根本途徑在于改革黨組織對群團組織的領(lǐng)導方式。考慮到中國改革的漸進性，群團組織的行政級別可以保留，但必須突出群團組織的群眾具體利益代表者角色，并改變?nèi)簣F組織的運行方式。

首先，改革群團組織的領(lǐng)導人產(chǎn)生方式。在群團組織領(lǐng)導人的產(chǎn)生上，更好地發(fā)揮民主的作用，逐步提高選舉的因素，提高群眾或群眾代表的參與程度，使在群眾中有威望的人脫穎而出。現(xiàn)有的任命方式，已經(jīng)不適應日新月異的社會，不適應思想觀念變化巨大的各個群體。縱然被任命者也很優(yōu)秀，例如團中央的書記處組成人員，就是在各地、各行業(yè)優(yōu)秀年輕干部中選拔的，但他們在群眾中的威望，恐怕得打個問號——沒有多少人認識他們，更不用說群眾工作的能力。改革領(lǐng)導人產(chǎn)生方式，在直面群眾的基層更為迫切。沒有實質(zhì)性的參與，就沒有真心實意的認同。通過民主渠道獲得認同，將成為群團組織領(lǐng)導人進取創(chuàng)新、履行使命的根本動力。

其次，改變?nèi)簣F組織領(lǐng)導人的基本構(gòu)成。解放思想，開闊視野，勇于招攬不同領(lǐng)域有突出貢獻和影響、對社會有正面號召力的代表人物進入群團組織領(lǐng)導層。傳統(tǒng)上，群團組織領(lǐng)導人大多出身于“官場”、事業(yè)單位、國有企業(yè)等行業(yè)，這種局面，已經(jīng)遠遠落后于社會領(lǐng)域分化、多元化的社會現(xiàn)實?！豆睬鄨F中央書記處關(guān)于巡視整改情況的通報》提出，要優(yōu)化青聯(lián)委員產(chǎn)生方式和結(jié)構(gòu)比例，積極穩(wěn)妥吸納青年社會組織負責人、網(wǎng)絡(luò)意見人士、新媒體從業(yè)者、自由職業(yè)者、留學歸國青年等新興青年群體的代表。《通報》所列新群體，是改革開放的產(chǎn)物，往往代表了銳意進取的創(chuàng)業(yè)精神。他們中間的代表性人物在社會上具有相當大的影響。這些人，只要認同中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，認同黨領(lǐng)導的改革開放和現(xiàn)代化事業(yè)，不但可以成為代表，還可以成為群團組織的領(lǐng)導人。

第三，提升群團組織的話語權(quán)，從根本上改變?nèi)簣F組織的“花瓶”形象。地方黨委在決策時，重視群團組織的意見，重視群體組織所代表的具體利益，并體現(xiàn)在決策結(jié)果中。例如，在企業(yè)改制、工資協(xié)商等問題上，突出和發(fā)揮工會的作用，尤其是在工會與地方黨委政府意見不一致的情況下。

第四，創(chuàng)新群團組織的考核機制?，F(xiàn)階段，社會矛盾處于高發(fā)期，為群團組織發(fā)揮充分作用提供了更大空間。在拖欠農(nóng)民工工資問題上，工會可以發(fā)揮作用。在婦女兒童的權(quán)益保護方面，如家暴、留守兒童等問題上，婦聯(lián)可以發(fā)揮更大作用。在提高青年人的政治認同方面，共青團可以發(fā)揮更大作用。群團組織工作考核，應圍繞著相關(guān)領(lǐng)域的難點、熱點問題來。

最后，要改變?nèi)簣F組織是培養(yǎng)“官”或安排“官”的現(xiàn)實。誠然，群團組織的領(lǐng)導人，可以為“官”。尤其是，共青團是黨的助手和后備軍。但是，對于黨來說，群團組織的更重要的使命，并非是培養(yǎng)“官”或安排“官”，而是圍繞黨的宗旨，教育和組織群眾，實現(xiàn)當家作主。群眾工作做得出色的，可以為“官”，但并不必然是“官”。將群團組織視為升官“捷徑”，是對黨的群眾工作的最大背離。

“去行政化”，改革黨組織對群團組織的領(lǐng)導方式，突出群團組織的群眾具體利益代表者角色，對于幾十年來以傳統(tǒng)思維領(lǐng)導群團組織的黨來說，是一件很不容易的事。盡管如此，為了國家發(fā)展的大局，黨和群團組織自身，也在努力進行創(chuàng)新。2016年1月，一位農(nóng)民工當選全國總工會兼職副主席，不享受包括工資在內(nèi)的干部待遇，為工青婦干部選配改革開了好頭。2016年2月，上海團市委新增加了四位掛職、兼職副書記，他（她）們的身份分別是媒體記者、企業(yè)一線研發(fā)人員和非政府組織領(lǐng)導者，也不享受包括行政級別、工資在內(nèi)的相應待遇。這些在各自領(lǐng)域有相當影響的副書記的加入，是為解決“不接地氣”問題而進行的初步探索，昭示著群團組織改革進入了一個新階段。

依法執(zhí)政

民主執(zhí)政，要求政黨通過合法程序執(zhí)掌國家政權(quán)，行使公共權(quán)力，實踐政治主張和理念。確保政黨成為執(zhí)政黨，且執(zhí)政行為不出現(xiàn)偏差的基本程序，是建立在民主基礎(chǔ)上的法律。民主執(zhí)政，必然要求依法執(zhí)政。對于中國共產(chǎn)黨來說，依法執(zhí)政較民主執(zhí)政更具革命性意義。從理念上來講，實現(xiàn)人民當家作主，向來是中國共產(chǎn)黨的奮斗目標。但由于缺乏法治保障，1978年前的人民民主受到很大限制，在“文化大革命”期間甚至被破壞殆盡。依法執(zhí)政，是人民當家作主的法治基石。

依法執(zhí)政的認識前提。對于中國這樣的國家而言，依法執(zhí)政的實現(xiàn)前提，是要分清黨與國家、革命黨與執(zhí)政黨的關(guān)系。

政黨，是以取得國家政權(quán)、實施自己政治理念為主要目標的政治組織。國家，是由一定數(shù)量的領(lǐng)土、人民組成的實體。政黨不同于國家。政黨的成員，僅僅是全體公民中的一小部分。政黨的紀律，僅僅適用于自己的黨員，不適用于全體公民。法律，至少在形式上是國家意志的表達，是包括政黨成員在內(nèi)的全體社會成員必然遵守的強制性規(guī)范。革命黨，是以推翻現(xiàn)存秩序、取得執(zhí)政地位為目標的政黨。執(zhí)政黨，是以維持現(xiàn)存秩序、鞏固自己執(zhí)政地位為目標的政黨。所謂的現(xiàn)存秩序，主要體現(xiàn)在以法律為基礎(chǔ)的社會架構(gòu)上。革命黨與執(zhí)政黨的思維方式、行事邏輯是不同的。無論目標多么崇高，革命黨都以摧毀、破壞舊有法律為己任。舊有法律架構(gòu)的崩潰，意味著它所基于并保障的社會秩序的坍塌。在這個基礎(chǔ)上，革命黨才能按照自己的理念和追求，建立新秩序。執(zhí)政黨則以捍衛(wèi)法律實施、弘揚法律權(quán)威為執(zhí)政的重要保障和內(nèi)容，以此來維持社會秩序正常運行。

對于依法執(zhí)政的兩個前提，中國共產(chǎn)黨并非始終清楚。不像西方國家，往往是先有近現(xiàn)代民族國家，后有近現(xiàn)代政黨。在中國，先有中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的革命，后有現(xiàn)代民族國家。在這種情況下，黨與國家、革命黨與執(zhí)政黨的界限，區(qū)分清楚的難度相當大。革命的成功，新中國的建立，意味著中國共產(chǎn)黨由領(lǐng)導革命的政黨，成為在全國（臺灣除外）范圍內(nèi)執(zhí)掌國家政權(quán)的政黨。1949年第一屆全國政協(xié)與《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，1954年第一次全國人大與《中華人民共和國憲法》，均在法理上賦予共產(chǎn)黨執(zhí)政的資格，中國共產(chǎn)黨也因此成為政治學意義的合法的執(zhí)政黨。但是，黨并沒有完全意識到身份資格的變化。在蘇聯(lián)模式的政治體制下，黨政不分、以黨代政，嚴重混淆了黨和國家的本質(zhì)不同。而且，由于革命的慣性作用，黨忽視法律包括作為執(zhí)政權(quán)來源的憲法的作用，在面臨的新矛盾、新問題甚至是黨內(nèi)不同意見分歧時，不懂得也不會運用法律來處理，而是延用熟悉的階級斗爭、群眾運動等革命方式，最終給黨自身、國家和人民帶來了歷史性災難。

直到改革開放時期，中國領(lǐng)導人才明確提出：“雖然黨是代表人民、全心全意為人民的，但黨員在十億人民中只占少數(shù)，絕大多數(shù)是非黨員。我們不僅有黨，還有國家?！薄爸v形式，那就不僅有黨，還有國家的形式。……凡是關(guān)系國家和人民的大事，光是黨內(nèi)作出決定也不行，還要同人民商量，要通過國家的形式?！薄皟煞N形式，什么關(guān)系？我看，黨的領(lǐng)導與依法辦事是一致的、統(tǒng)一的。黨領(lǐng)導人民制定憲法和法律，黨也領(lǐng)導人民遵守、執(zhí)行憲法和法律?！币婪▓?zhí)政的提出，它所反映的政治理念，表明我們黨在經(jīng)歷重重磨難之后，對于黨和國家、革命黨與執(zhí)政黨的關(guān)系，不僅有了比較科學的理解和認識，而且進入了實踐探索階段。

依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政。在法律體系中，憲法是根本大法，是各部門法之母。一般來講，憲法的主要功能，是確認人民主權(quán)的基本原則，規(guī)定人民的基本自由與權(quán)利，確立政治制度的基本框架與運作程序。我國現(xiàn)行憲法即1982年憲法，就充分體現(xiàn)出上述要素。至于1975年憲法和1978年憲法，尤其是1975年憲法，是在不正常的政治氛圍下制定的，在很大程度上失去了憲法的本意。

1982年，現(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨章程》和憲法相繼出臺。黨章規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。”憲法序言規(guī)定，憲法具有最高的法律效力，各政黨都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。憲法總綱規(guī)定，一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。黨章關(guān)于“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的規(guī)定，是直接針對執(zhí)政黨自身的?！案髡h”，盡管包括共產(chǎn)黨和民主黨派，但鑒于共產(chǎn)黨的領(lǐng)導與執(zhí)政地位，首當其要的是共產(chǎn)黨。

憲法與黨章的規(guī)定，是依憲執(zhí)政的主要法源。黨的十五大提出的依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的政治建設(shè)目標，進一步凸顯出黨的領(lǐng)導與執(zhí)政方式改革的問題。依法治國，本質(zhì)上要求黨依憲依法執(zhí)政。黨做不到依憲依法執(zhí)政，社會主義法治國家就建立不起來。黨的十六大在提出依法執(zhí)政重大命題之后，2004年，胡錦濤同志提出了“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政”的重大論斷。2012年，習近平總書記在慶祝現(xiàn)行憲法施行30周年大會上強調(diào)，全面貫徹實施憲法是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)，“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”?！耙婪▓?zhí)政首先要依憲執(zhí)政”的提法，先后在習近平同志慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話和十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中得到強調(diào)。前后兩屆中央領(lǐng)導集體對依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政的強調(diào)，表明我們黨對依法執(zhí)政問題有著高度的共識，對這個問題的認識也達到了一個新的高度。

依憲執(zhí)政，為中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導和執(zhí)政提供最堅實的法理基礎(chǔ)。一般認為，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導和執(zhí)政，是歷史的選擇和人民的選擇。這樣的解釋并沒有錯，但還不夠。歷史的正當性，不能充分說明現(xiàn)實的正當性?！拔覀兩羁陶J識到，黨的先進性和黨的執(zhí)政地位都不是一勞永逸、一成不變的，過去先進不等于現(xiàn)在先進，現(xiàn)在先進不等于永遠先進；過去擁有不等于現(xiàn)在擁有，現(xiàn)在擁有不等于永遠擁有。”更重要的，是人民的選擇。不像多黨競爭體制，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導和執(zhí)政的合法性，建立在全民參與討論并由全國人民代表大會通過憲法的基礎(chǔ)上。憲法關(guān)于黨的領(lǐng)導和執(zhí)政地位的規(guī)定，是黨領(lǐng)導和執(zhí)政的根本保障，也是黨依憲執(zhí)政的法理依據(jù)。不遵守憲法的規(guī)定，或凌駕于憲法之上，像1957年之后特別是“文化大革命”時期那樣，只能弱化黨領(lǐng)導和執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。

依憲執(zhí)政，為社會各個群體的行動提供了示范。改革開放以來，黨和政府的大政方針，基本上滿足了現(xiàn)代化建設(shè)的需要，促進了經(jīng)濟社會全面進步。盡管如此，依然有不少具體政策，如國企改革、城市化戰(zhàn)略、收入分配等，還是受到相關(guān)社會群體的非議與不滿。在利益關(guān)系多元化、思想觀念多樣化的新形勢下，具體利益時有摩擦的各個社會群體，如何把握自己的行為？執(zhí)政黨依法執(zhí)政，特別是依憲執(zhí)政，為爭取利益的各種社會行為樹立了標桿。執(zhí)政黨依憲執(zhí)政，把自己的行為限制在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，而不像1978年前那樣，動輒運用超越憲法與法律之外的群眾運動與階級斗爭解決問題。社會各種具體利益之爭，包括利益表達與實現(xiàn)，應該通過合法渠道進行。即使暫時缺乏相關(guān)法律，爭取法律制定或修改的行為，也應該是合法的、和平的、理性的。依憲執(zhí)政，擯棄滯后于時代要求的暴力思維，帶頭遵循自己領(lǐng)導制定的憲法和法律，以憲法為基本遵循，促進社會矛盾的解決，促進利益分配的公平正義，是中國共產(chǎn)黨為社會注入的最大的正能量。它的示范意義，包括對公民法治精神、法治理念的影響，將隨著時間的推移，逐步發(fā)酵、彰顯。

依憲執(zhí)政，為重大政治問題的解決提供了最權(quán)威的方案。憲法的制定和修改，盡管主要是執(zhí)政黨主導的，但也最大限度地體現(xiàn)了社會各界的共識。在中國的現(xiàn)代化進程中，這種憲法共識，對于解決可能發(fā)生的重大政治問題，具有特別的意義。1989年，社會上出現(xiàn)一些與黨中央不同的聲音。受中央委托，彭真與黨外副委員長們進行了座談。他明確指出：“國家機關(guān)，包括國務(wù)院，也包括全國人大常委會；各政黨，包括共產(chǎn)黨，也包括各民主黨派；個人，包括普通老百姓，也包括黨和國家領(lǐng)導人。法律面前人人平等，誰都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，誰都沒有超越憲法和法律的特權(quán)。”在特定條件下，政治分歧無法避免。但是，只要執(zhí)政黨依憲執(zhí)政，社會各界依憲行動，以憲法為準繩，縱然政治分歧無法避免，但總會得到比較圓滿的解決。

依憲執(zhí)政，為政治體制改革提供了根本方向。政治體制改革涉及的范圍很廣，在國家層面上，涉及到各種國家權(quán)力主體的關(guān)系，國家權(quán)力主體與人民的關(guān)系等；在黨的層面上，涉及到黨與國家政權(quán)的關(guān)系，黨自身的民主化包括黨員權(quán)利的行使、民主決策、民主監(jiān)督等；在社會層面，涉及到人民政治參與、社會自治等。社會上，也有各種關(guān)于政治體制改革“突破口”“切入點”的意見。在中國，最主要的政治主體，是執(zhí)政黨和各種國家權(quán)力機關(guān)。中國的以憲法為核心的法律體系，也隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷完善。這種狀況，決定了政治體制改革的主線：落實憲法規(guī)定，理順黨與國家政權(quán)的關(guān)系，保障人民權(quán)利。偏離“依憲執(zhí)政”這條連接執(zhí)政黨與國家政權(quán)的主線，任何全局性的關(guān)于政治體制改革的設(shè)計，要么淪為純粹幻想，要么導致政治動蕩、國家失序。從這個意義上講，圍繞著依憲執(zhí)政推進政治體制改革，既是發(fā)展民主的內(nèi)在要求，也是推進社會主義法治建設(shè)的關(guān)鍵。

推進關(guān)于黨領(lǐng)導和執(zhí)政的法律建設(shè)。依法執(zhí)政的“法”，首先是憲法，但又不能局限于憲法。憲法規(guī)定的是原則，是價值取向，是黨領(lǐng)導民主發(fā)展和法治建設(shè)的大方向。在原則、價值取向與大方向的基礎(chǔ)上，黨的依法執(zhí)政實踐，更需要制定、完善關(guān)于執(zhí)政的法律，為黨的各種執(zhí)政行為，提供更具體、更詳盡的實體和程序規(guī)范。

推進黨與國家政權(quán)關(guān)系的法律化。黨不是國家政權(quán)，不能直接命令國家政權(quán)，通過什么途徑實現(xiàn)自己的領(lǐng)導與執(zhí)政？習慣的說法，是黨通過國家政權(quán)，將自己的路線方針政策，上升為具有強制性的國家意志，并使自己推薦的人選，擔任國家政權(quán)領(lǐng)導職務(wù)，來實現(xiàn)領(lǐng)導和執(zhí)政。接下來的問題是，黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志的具體途徑是什么？現(xiàn)行的做法，是通過黨組制度和國家政權(quán)機關(guān)的黨員。例如，在黨與全國人大及其常委會的關(guān)系上，全國人大常委會涉及到立法、監(jiān)督等重要事項，需要通過人大黨組向黨中央“請示”；黨中央討論、批準后，或者在中央向全國人大及其常委會提出“建議”后，相關(guān)事項才進入全國人大及其常委會的法定程序。

除黨組制度外，黨還通過發(fā)布黨內(nèi)意見、通知等形式，規(guī)范黨與國家政權(quán)的關(guān)系。例如，2005年，中共全國人大黨組制定了《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用加強全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》，該《意見》由中共中央向全黨轉(zhuǎn)發(fā)?！兑庖姟诽岢?，要從制度上保證和加強黨對全國人大工作的領(lǐng)導。“全國人大會議的召開，全國人大常委會會議的議程安排，全國人大及其常委會的五年立法規(guī)劃、準備制定的政治性法律和重大的經(jīng)濟法律，有關(guān)法律起草中遇到的重大問題，法律審議中重大的分歧意見，以及監(jiān)督和決定重大事項、干部任免等工作中的重大問題，由全國人大常委會黨組報請黨中央決定或者批準后再進入法定程序?！秉h中央的“決定或者批準”，是《意見》列舉的重要事項進入法定程序的前提。

以黨組制度等黨內(nèi)制度規(guī)范黨和國家政權(quán)的關(guān)系，進一步強化黨對國家和社會事務(wù)的領(lǐng)導，與缺乏制度規(guī)范相比是一大進步。但是，與全國人大及其常委會通過的代表國家意志的法律相比，以黨內(nèi)制度規(guī)范黨和國家政權(quán)的關(guān)系，缺乏應有的法理權(quán)威。這個問題，可以分兩個方面來講。首先，在依法執(zhí)政的時代要求下，黨的執(zhí)政行為，包括上述黨與人大、黨與政府的關(guān)系等，盡可能納入以憲法為首的法律體系內(nèi)，而不是通過黨內(nèi)法規(guī)來實現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)，主要功能應定位于規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系，而不應規(guī)范黨與國家政權(quán)的關(guān)系，后者應由全國人大及其常委會通過的法律來規(guī)范。換言之，依法執(zhí)政的“法”，主要是以憲法為核心的國家立法機關(guān)頒立的法律體系。因此，暫且不管其內(nèi)容的合理性如何，就其形式而言，諸如《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用加強全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》等涉及黨與國家政權(quán)關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)，最好由全國人大及其常委會去制定，方能最大限度地體現(xiàn)其合法性、權(quán)威性。憲法規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導與執(zhí)政地位，具體法律同樣可以規(guī)定中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導與執(zhí)政程序。

在黨與國家政權(quán)的關(guān)系法律化之外，還存在著黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的法律化問題，以及黨與群團組織、社會組織的關(guān)系法律化問題。社會主義民主的制度化、法律化，是改革開放以來我國政治建設(shè)的主線。制度是分層次的，最權(quán)威、最重要的制度是代表國家意志的法律。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度，是中國的“一項基本政治制度”和“具有中國特色的社會主義政黨制度”。多年來，我們不斷強調(diào)多黨合作和政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化，十八大也要求要推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)。但是，以政協(xié)章程、黨委文件形式而非國家法律規(guī)范多黨合作和政治協(xié)商的狀況，至今沒有根本改變。不能設(shè)想，憲法規(guī)定了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”，政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的基本價值又被廣泛承認，但同時又不充分落實在具體法律上，這樣的基本政治制度及其功能怎么實現(xiàn)。這種狀況，對中國政治的良性發(fā)展、運行十分不利，亟需改變。

政治問題法律化，是革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的重要標志?！缎谭ā穼ⅰ胺锤锩铩备麨椤拔：野踩铩?，就是一例。全面推進法治建設(shè)，關(guān)于黨的領(lǐng)導與執(zhí)政方式的法律化，無疑是最核心的部分。黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式的法律化，既有形式方面的要求，更需要有實質(zhì)性內(nèi)容。至于要制定何種類型的法律，法律的具體內(nèi)容如何，黨組織、人大與政府之間的權(quán)力如何劃分，最終要取決于大部分具有執(zhí)政黨黨員身份的全國人大代表，取決于他們代表的民心與民意，取決于他們對黨的意志與人民意志的平衡，取決于黨對這個問題的必要性、緊迫性的認知。因為，“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的”，“民心是最大的政治”。

民主執(zhí)政和依法執(zhí)政體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督制約精神

絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，是中國唯一的執(zhí)政黨，但黨的領(lǐng)導權(quán)與執(zhí)政權(quán)，決不是不受監(jiān)督和制約的絕對權(quán)力。1978年以前，我們對這個問題不清楚，對各種權(quán)力的性質(zhì)與邊界認識不清楚，這是黨政不分、以黨代政體制得以形成的認識方面的原因。隨著改革開放的深入與社會主義建設(shè)實踐的發(fā)展，我們黨對權(quán)力監(jiān)督和制約的認識大為深化。民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，既是黨的領(lǐng)導、人民當家作主與依法治國有機統(tǒng)一的根本途徑，也是實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督與制約、避免出現(xiàn)絕對權(quán)力的關(guān)鍵。

權(quán)力的監(jiān)督與制約，是我們黨科學認識權(quán)力的積極成果。黨的十六大提出，要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督。習近平總書記進一步提出：“權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用。要強化制約，合理分解權(quán)力，科學配置權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門、單位、個人行使，形成科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。”明確有“不同性質(zhì)的權(quán)力”存在，在我們黨的歷史上還是首次。具體來說，這些權(quán)力包括“黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)”。在一黨執(zhí)政的條件下，通過改革和完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，通過民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，實現(xiàn)不同性質(zhì)的權(quán)力之間的監(jiān)督和制約，是建立符合國情的監(jiān)督和制約機制的有益探索。

民主執(zhí)政，包括執(zhí)政權(quán)在內(nèi)的不同性質(zhì)權(quán)力之間的互動，特別是執(zhí)政黨意志與人大代表所代表的人民意志互動交融而轉(zhuǎn)化為國家意志的過程，本身就體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督與制約精神。這是黨的十八屆三中全會所要求的：“形成科學有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制”，必須“規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導干部職責權(quán)限，科學配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責定位和工作任務(wù)”。依法執(zhí)政，黨的領(lǐng)導和執(zhí)政方式的法律化，是從法律上監(jiān)督和制約黨委的領(lǐng)導和執(zhí)政行為。彭真曾經(jīng)指出，“有人問：是法大，還是哪級黨委大、哪個黨委書記大？當然是法大。不論哪級黨委，更不論哪個負責人，如果他的意見與法律不一致，那是他個人的意見。誰都得服從法律”。彭真的這個主張，只有通過完善關(guān)于黨委職權(quán)的規(guī)定、為黨委的領(lǐng)導和執(zhí)政行為劃定法定邊界之后，才能變成現(xiàn)實。

遵循民主執(zhí)政和依法執(zhí)政精神，不斷推動黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式改革，推動關(guān)于黨的領(lǐng)導和執(zhí)政的民主法治建設(shè)，必然會在黨委、人大、政府等政治主體之間，在不同性質(zhì)的權(quán)力之間，形成合理的帶有法律性質(zhì)的權(quán)力分工關(guān)系。法律的權(quán)威性、強制性，對任何一個政治主體來說，都是一種制約。當然，監(jiān)督與制約的程度，需要根據(jù)國情認真研究。無論如何，不能搞成西方國家那種相互扯皮的“三權(quán)分立”模式。民主執(zhí)政和依法執(zhí)政及其蘊含的權(quán)力監(jiān)督與制約的實現(xiàn)，不但有利于黨的肌體健康與長期執(zhí)政，而且將會成為中國的政治健康發(fā)展的強大推進器。

注釋

《列寧選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第766、770頁。

黃宗良、高金海：《蘇聯(lián)政治體制的沿革》，北京：春秋出版社，1988年，第18～20、66頁。

《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第218頁。

《十一屆三中全會以來黨和國家重要文獻選編》，北京：中共中央黨校出版社，2008年，第459頁。

習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月6日。

《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第328～329頁。

《彭真委員長講話選編》，武漢市人大常委會編印，1986年，第115～116頁。

《萬里文選》，北京：人民出版社，1995年，第604頁。

《中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議聽取全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報》，新華網(wǎng)，2015年1月16日。

黨的十一屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出：“種種歷史原因又使我們沒有能把黨內(nèi)民主和國家政治社會生活的民主加以制度化、法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權(quán)威。這就提供了一種條件，使黨的權(quán)力過分集中于個人，黨內(nèi)個人專斷和個人崇拜現(xiàn)象滋長起來，也就使黨和國家難于防止和制止‘文化大革命’的發(fā)動和發(fā)展?！保ā妒粚萌腥珪詠睃h和國家重要文獻選編》，第96頁）從這段話表明，黨和國家是有區(qū)別的，不是同一個事物。黨內(nèi)民主與國家民主雙重不足，導致權(quán)力集中于黨，黨的權(quán)力又過分集中于個人，使得黨和國家都“難于防止和制止‘文化大革命’的發(fā)動和發(fā)展”。如果雙方之中有一方民主健全，最好是民主制度都健全，“文化大革命”那樣的災難就難以發(fā)生了。從這個角度講，健全的人大制度，對黨也是一種制約，且是健康的、必要的制約。

逄先知、金沖及：《毛澤東傳（1949～1976）》上卷，北京：中央文獻出版社，2003年，第768頁。

王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設(shè)》，北京：中國民主法制出版社，2012年，第88頁。

《習近平出席中央黨的群團工作會議》，新華網(wǎng)，2015年7月7日。

《中共中央關(guān)于加強和改善黨對工會、共青團、婦聯(lián)工作領(lǐng)導的通知》，1989年12月21日。

《中共中央關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見》，新華網(wǎng)，2015年7月9日。

《中央第二巡視組向共青團中央反饋專項巡視情況》，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)，2016年2月4日。

《共青團中央書記處關(guān)于巡視整改情況的通報》，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)，2016年4月25日。

《彭真文選》，北京：人民出版社，1991年，第493、656～658、389頁。

胡錦濤：《在慶祝全國人民代表大會成立50周年大會上講話》，《人民日報》，2004年9月16日。

習近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》，2012年12月5日。

胡錦濤：《在紀念黨的十一屆三中全會召開30周年大會上的講話》，《人民日報》，2008年12月19日。

例如，“黨中央高度重視立法法的修改，將立法法修改列為需要黨中央2015年研究的重大立法事項。2015年2月12日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取了全國人大常委會黨組《關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉幾個主要問題的請示》的匯報，原則同意全國人大常委會黨組的請示，并就進一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。會后，根據(jù)黨中央的重要指示精神，對修正案草案又作了進一步修改完善。在此基礎(chǔ)上，形成了提請大會審議的《中華人民共和國立法法修正案（草案）》。”參見李建國：《關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉的說明》，新華網(wǎng)，2015年3月8日。

《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)〈中共全國人大常委會黨組關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用加強全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見〉的通知》，2005年5月26日。

《十一屆三中全會以來黨和國家重要文獻選編》，北京：中共中央黨校出版社，2008年，第595、546頁。

《習近平總書記重要講話文章選編》，北京：中央文獻出版社、黨建讀物出版社，2016年，第362頁。

《習近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年，第59、120頁。

責 編/樊保玲