丁守海 沈煜

當前，我國經濟發(fā)展正處于重要的戰(zhàn)略機遇期，經濟增長從高速轉向中高速，結構轉型持續(xù)加速，結構性矛盾凸顯，產能過剩與有效供給不足并存。一方面，以鋼鐵、煤炭、水泥為代表的傳統(tǒng)勞動、資源密集型行業(yè)產能嚴重過剩，資源配置效率低下，部分行業(yè)的產能利用率不及70%。另一方面，人民日益增長的物質需求得不到滿足，居民消費與國內生產的脫節(jié)現(xiàn)象明顯。中央在這樣的背景下適時提出，將在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，旨在通過優(yōu)化要素的配置結構，提高供給體系的質量和效率，以此來重新塑造經濟發(fā)展的動力。

隨著落后產能的關停并轉，至少在短期內，不可避免地就會出現(xiàn)各種沖擊，其中，社會各界最關注的就是失業(yè)問題。人們擔心供給側改革會像1998年國企改革時那樣引起大面積的下崗失業(yè)潮，甚至引發(fā)嚴重的社會問題。

供給側改革是一項具有不確定性與一定難度的系統(tǒng)工程，我國作為人口大國，社會穩(wěn)定的根基就是就業(yè)，所以，研究“本次去產能究竟會對就業(yè)帶來怎樣的影響”至關重要。因此，針對“去產能”給我國勞動力市場帶來的潛在影響，進行系統(tǒng)、細致地研究，具有重要的政策價值與現(xiàn)實意義。

一、兩輪去產能失業(yè)壓力的理論比較

首先，從產能過剩的行業(yè)分布來看，上世紀90年代，產能過剩的行業(yè)遍及輕、重工業(yè)。當前，國內產能過剩最為嚴重的行業(yè)則主要集中在鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、有色金屬和鐵礦石等重工業(yè)。其次，我們根據勞動—資本比率，比較兩輪產能過剩行業(yè)的勞動密集程度。在上輪去產能進程中，重工業(yè)中鋼鐵、煤炭、冶金等行業(yè)，單位資產耗費勞動力極大，勞動—資本比超過千人每億元，鋼鐵行業(yè)達到每億元7485人。本輪去產能行業(yè)的勞動—資產比率大幅減少。當前的鋼鐵行業(yè)平均每億元資產只需要49人，約為上輪的1/152；有色金屬行業(yè)平均每億元需要78人，約為上輪的1/21。如今產能過剩行業(yè)的勞動密集程度有了極大程度的降低，進一步因去產能而帶來的失業(yè)風險也將大大減小。第三，看所有制結構的變化。上輪去產能進程中，各類所有制經濟的就業(yè)量都有所減少。本輪去產能主要集中于國企改革，公有制占比也有所降低。

綜上所述，在本輪去產能的進程中，第一，過剩產能行業(yè)的產業(yè)覆蓋面大幅減少，從過去遍及工業(yè)部門中的全行業(yè)，轉變?yōu)閮H集中于重化工業(yè)。第二，隨著服務業(yè)的崛起，工業(yè)增加值占我國GDP的比重有所降低，尤其是以鋼鐵、煤炭等八大行業(yè)為代表的過剩行業(yè)，在經濟總量中占比僅約為1/10（10.35%），不會對國民經濟運行產生太大的影響。第三，經濟發(fā)展帶動了科技水平的提高，也降低了產能過剩行業(yè)的勞動密集度，這意味著即使是壓縮同樣程度的產能，本次釋放出的勞動量也會減少。第四，國有企業(yè)占比大幅降低，非公有制經濟蓬勃發(fā)展，同時，去產能從兼顧各類所有制到集中于國有企業(yè)的改革。以上這些結論，從不同角度在理論上證實了本輪去產能所面臨的失業(yè)風險要明顯低于上世紀90年代。

二、兩輪去產能失業(yè)壓力的具體測算

當前我國產能過剩最為嚴重的行業(yè)是鋼鐵、煤炭等八大行業(yè)。根據這些行業(yè)歷年的產值變化率、產能利用率及就業(yè)人數(shù)等，利用就業(yè)彈性與去化率相結合的方法，測算在去產能進程中可能會釋放出的勞動力總量。

（一）基于相關文件及產能利用率計算本輪行業(yè)去化率

鋼鐵行業(yè)，按照《關于鋼鐵行業(yè)化解過剩產能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，提出從2016年開始，在已淘汰落后鋼鐵產能的基礎上，用5年時間再壓減粗鋼產能1億—1.5億噸，實現(xiàn)鋼鐵行業(yè)兼并重組取得實質性進展。國家統(tǒng)計局的數(shù)據顯示，2015年我國粗鋼產量為8.04億噸。鋼鐵行業(yè)的產值變化率將保持在12.44%—18.66%（1/8.04—1.5/8.04）區(qū)間內。煤炭行業(yè)，按照《關于煤炭行業(yè)化解過剩產能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》要求，從2016年開始，用3—5年的時間再退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右。去除煤炭產能的區(qū)間為5億噸至10億噸。根據相關數(shù)據統(tǒng)計，截至2015年底，全國煤礦正常生產及改造的煤礦39億噸。煤炭行業(yè)的產值變化率處于12.82%—25.64%（5/39—10/39）之間。水泥與玻璃行業(yè)，根據行業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計數(shù)據，2015年全國熟料產能利用率僅約為67%，玻璃行業(yè)的產能過剩尤以平板玻璃為甚，2015年產能利用率僅為68%。由于水泥與玻璃缺乏具體的產業(yè)數(shù)據，只能根據產能過剩率來進行推算。國際上則大多認為處于79%到83%之間的產能利用率比較合適。根據這一標準，水泥行業(yè)的去化率為15.19%—19.28%，玻璃行業(yè)則需要退出13.92%—18.07%。又因為水泥與玻璃同屬于非金屬礦物制造業(yè)，本文取平均去化率作為行業(yè)的產值變化率。即：14.56%—18.68%。其他行業(yè)按照計算方法估算，石化行業(yè)的去化率要保持在17.09%—21.08%。有色金屬行業(yè)的去化率為11.39%—15.66%。

（二）根據行業(yè)歷年主要產品規(guī)模及就業(yè)人數(shù)計算本輪就業(yè)彈性

就業(yè)彈性是指一個百分點的產值變化所帶來的就業(yè)變化率。根據考察期的不同，這種方法又可以分點彈性與弧彈性。前者是計算某具體年份內就業(yè)變化率對產值變化率的比率；后者則是二者在連續(xù)多年的平均比率。依照這個定義，我們將通過2000—2014年期間，各行業(yè)的就業(yè)變化率與產值變化率的比值來計算對應行業(yè)的就業(yè)彈性。估算表明，鋼鐵行業(yè)的平均就業(yè)彈性為1.4612，煤炭行業(yè)為1.4346，石化行業(yè)為1.0665，玻璃與水泥行業(yè)為1.4769，有色金屬行業(yè)為0.8514，鐵礦石行業(yè)為0.9829。

（三）根據就業(yè)彈性、去化率與行業(yè)總就業(yè)人數(shù)測算本輪失業(yè)規(guī)模

2015年鋼鐵行業(yè)總就業(yè)量估計在320萬人左右，煤炭行業(yè)總就業(yè)量約在610萬。鋼鐵行業(yè)的產值變化率為12.44%—18.66%，就業(yè)彈性為1.4612。將它們依次相乘可得鋼鐵行業(yè)去產能可能釋放出的勞動量在58.16萬人至87.25萬人之間。其他行業(yè)，我們均采取同樣的計算方法。有色金屬產業(yè)2013年全年有色金屬行業(yè)的總就業(yè)人數(shù)為283萬。石化行業(yè)2013年石化行業(yè)就業(yè)總人數(shù)為城鎮(zhèn)非私營單位人數(shù)的兩倍，即148萬人。對于水泥和玻璃、鐵礦石行業(yè)來說，以2013年非金屬礦物制造業(yè)與黑色金屬礦采選業(yè)的城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人數(shù)，即257萬與29.5萬，來進行測算。

根據就業(yè)彈性與去化率相結合的方法，基于國家去產能的配套政策，本文估算鋼鐵、煤炭、有色金屬、石油、石化、玻璃、水泥和鐵礦石這八個行業(yè)在去除過剩產能的過程中對就業(yè)的影響見表1。

三、兩輪去產能控制失業(yè)風險的政策選擇比較

首先，從經濟發(fā)展程度來看。上世紀90年代，國民經濟發(fā)展狀況與居民收入財富水平還處于社會主義初級階段的開端，1997年，我國GDP為79739.2億元，政府消費支出10930.4億元，居民消費總額達36636.3億元，人均每年消費2978元?，F(xiàn)階段，我國經濟發(fā)展的質量與數(shù)量都有了顯著的提高，政府財政收入與居民生活水平也大幅提升。2015年，GDP實現(xiàn)676708億元，公共預算收入超過15萬億元，分別約為上世紀90年代的8.5倍、14倍，人均全年消費水平接近兩萬元。可以說，當前我國應對失業(yè)壓力的財力與能力早已今非昔比。現(xiàn)階段的經濟結構更加優(yōu)化升級，產業(yè)體系更加健全。1997年，第二產業(yè)產值在國民經濟中占比47%，第三產業(yè)占35%。2015年，我國服務業(yè)穩(wěn)步擴張，占比超過二產達50.5%，重化工業(yè)在經濟總量中占比約為1/10。此外，由于服務業(yè)的就業(yè)彈性更高，一個百分點的增長能帶動約100萬的就業(yè)崗位，比工業(yè)多出50萬，這樣的產業(yè)結構也更助益于國民經濟在去產能進程中，有效規(guī)避失業(yè)風險。

第二，從反失業(yè)政策來看，上輪去產能進程中政府采用了一系列控制政策，可分為積極的失業(yè)政策與消極的失業(yè)政策兩類，但整體上更傾向于消極的控制政策。其中包括：兼并重組、實施再就業(yè)工程、加快社會保障制度改革等。然而，此次在推進本輪供給側改革的過程中，不僅關注社會保障制度的托底政策，還更加側重于積極、主動性的失業(yè)控制政策。

（一）上輪去產能更傾向于消極性失業(yè)控制政策

首先，政府出臺配套政策，通過注資、收購、重組或股份制改造等行政手段救活落后企業(yè)、終止重復建設，同時要求兼并方、改制企業(yè)接受原企業(yè)全部在冊職工，確保薪資與社會保障待遇的落實。對通過“政策性破產”退出的國有企業(yè)，要求破產企業(yè)的資產處置首先用于職工的安置，包括清償職工的工資、基本社會保險、其他失業(yè)救濟費用。另外，還要向自謀職業(yè)的下崗職員“買斷工齡”，支付一次性補償費用等。當費用不足時，由地方政府出資補足。

其次，針對下崗職工尤其是就業(yè)困難群體，實施“再就業(yè)工程”。具體來說，就是通過在各地建立再就業(yè)服務中心，免費開展職業(yè)培訓、提高再就業(yè)能力，發(fā)放失業(yè)救濟，提供公益性的就業(yè)崗位、機會等多種形式幫助與扶持下崗職工實現(xiàn)再就業(yè)。據統(tǒng)計，1998—2000年期間，國家共累計培訓下崗職工1200萬，其中280萬人重新走上工作崗位。

第三，完善社會保障體系，以最低生活保障制度兜底。當時政府構筑了三道保障網，即國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度、失業(yè)保險制度與城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。此外，還設立了內部的下崗再就業(yè)中心。

然而在實踐過程中，由于國有企業(yè)原本就體系龐大、人員冗余，出于經濟效益的考慮，買方大多不愿安置原國企職工再就業(yè)，更傾向于采取“買斷工齡”的方式，將下崗職工推向社會。同時，政策性破產的國有企業(yè)大多資不抵債，拖欠的工資和社保數(shù)額連地方財政也無力承擔。為完成國企改制目標，地方政府對下崗職工再就業(yè)方面的監(jiān)管較為松散。因此，在上輪去產能過程中，積極的控制政策效果并不理想，更多地集中在消極的失業(yè)保障方面。

（二）本輪去產能更傾向于積極性失業(yè)控制政策

在推進本輪供給側結構性改革的過程中，政府不僅關注社會保障制度的托底政策，還更加側重于積極、主動性的失業(yè)控制政策。比如，注重對新興產業(yè)的扶持、尋找新的經濟增長引擎，以及鼓勵創(chuàng)業(yè)、開拓創(chuàng)新、提高勞動生產率并拓展新的就業(yè)條件等更加積極的措施來釋放失業(yè)壓力。

本次改革伊始，我國就出臺了一系列控制失業(yè)風險的干預政策。從2012年開始，我國啟動營改增試點，對小規(guī)模納稅人由過去按營業(yè)額繳稅改為按增值額繳稅，稅負明顯降低。2013年8月1起，對月營業(yè)額不足2萬元增值稅的小規(guī)模納稅人或營業(yè)稅納稅人，暫免征收增值稅和營業(yè)稅，2014年9月又將免征范圍擴大到了2萬—3萬元。隨后，2014年頒布了新《公司法》，將公司注冊資本由實繳登記制改為認繳登記制，發(fā)起人可自行約定各方的出資比例、方式和期限，并取消了最低注冊資本的限制。此外，中央還提出了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的號召，針對自主創(chuàng)業(yè)從多方面提供了支持。

上述舉措通過降低企業(yè)的創(chuàng)辦成本，扶持就業(yè)彈性更高的中小企業(yè)、尤其是新興產業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，有效地激發(fā)了市場投資活力，直接創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位。2014年，新登記注冊企業(yè)超過365萬家，日均新注冊企業(yè)超過一萬，同比增長率達45.88%。同時，中國電子商務研究中心的數(shù)據顯示，截至2014年6月，由電子商務間接帶動的就業(yè)人數(shù)已經超過1720萬人。

另一方面，在社會保障領域，為減輕企業(yè)用工負擔，2015年以來，國務院常務會議限次兩次要求下調失業(yè)險、工傷險與生育險繳費率，社保費率由41%降低至39.25%，總降幅為1.75%。據測算，每年可為企業(yè)和職工減負670億元左右。目前，國內已有北京、上海、廣東、天津、甘肅和江西等超過12個省市陸續(xù)出臺下調社保費率，且主要集中在工傷、失業(yè)與生育保險。近來，“十三五”規(guī)劃綱要草案也明確提出，將適當降低社會保險費率。這也是在去產能進程中降低企業(yè)成本，增強就業(yè)市場活力的有力措施之一。同時人社部還表示，在此輪去產能過程中，中央財政將拿出1000億元作為獎補資金，主要用于職工的安置。

四、結論與建議

（一）主要結論

第一，本輪過剩產能行業(yè)的產業(yè)覆蓋面大幅減少，從過去遍及輕、重工業(yè)部門中的全行業(yè)，轉變?yōu)榧杏谥鼗I(yè)。同時隨著服務業(yè)的崛起，工業(yè)增加值占GDP比重有所降低，以鋼鐵、煤炭等為代表的產能過剩最為嚴重的八大行業(yè)，在GDP中占比約為1/10（10.35%），不會對國民經濟運行產生太大的影響。

第二，鑒于國企占比有所降低，去產能又從兼顧各類所有制到本輪集中于國有企業(yè)，本輪去產能面臨的潛在失業(yè)壓力將更小。同時，經濟發(fā)展拉動了科技水平的提高，產能過剩行業(yè)的勞動密集度大幅降低，這意味著即使是壓縮同樣程度的產能，本次釋放出的勞動量也要少于上輪去產能。

第三，利用就業(yè)彈性與去化率相結合的方法，基于國家去產能的配套政策，本文估算“鋼鐵、煤炭、有色金屬、石油、石化、玻璃、水泥和鐵礦石”這八個行業(yè)在去產能的過程中，可能釋放出的總勞動量將處于284萬至459萬之間，約為2015年全國總體就業(yè)人數(shù)的0.37%—0.59%。

第四，回顧上世紀90年代的國企改革，1997—2002年期間，工業(yè)部門總體失業(yè)人數(shù)達2486萬，以紡織、制糖、煤炭、冶金、建材、石化與鋼鐵為主的七大行業(yè)共釋放了1107萬的就業(yè)量，約占1997年總就業(yè)量的43.33%。

第五，通過對去產能控制失業(yè)風險的政策選擇比較，我們發(fā)現(xiàn)，在實踐中，上輪去產能更傾向于消極的失業(yè)救濟；而本輪去產能在注重失業(yè)保障的基礎上，則更側重于利用主動、積極的控制政策來規(guī)避失業(yè)風險。比如，通過扶持新興產業(yè)，鼓勵創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新，提高勞動生產率等方式來拓展新的就業(yè)機會。

綜上所述，一方面，根據對產能過剩行業(yè)在經濟總量中所占比重、兩輪去產能釋放就業(yè)總規(guī)模的測算，以及各主要行業(yè)減少就業(yè)量的比較可知，當前我國產能出清的失業(yè)壓力遠小于上一輪去產能。另一方面，與上世紀90年代相比，國民經濟發(fā)展的質量與數(shù)量更高，財政收入與居民消費水平有了質的飛越，施政的能力與空間更為廣闊，干預失業(yè)風險的政策選擇也更加積極、主動和多樣。

（二）政策建議

首先，針對去產能改革可能給勞動力市場帶來的沖擊與影響，進行全面科學的統(tǒng)籌與準備，盡管根據測算不會發(fā)生大規(guī)模解雇，但仍然要正視這一問題，以減輕社會性的失業(yè)擔憂、避免出現(xiàn)嚴重的社會問題。

其次，為加快化解過剩產能，可參考國企改革與美國、日本鋼鐵行業(yè)環(huán)保轉型的做法。比如，以產能過剩最為嚴重的某一個或某幾個行業(yè)為突破口，由點到面，取得成效后再逐步向其他行業(yè)推廣。同時，還要注重產業(yè)結構調整優(yōu)化，尤其是針對新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的扶持等，力圖為傳統(tǒng)產業(yè)減少富裕人員、拓展新的就業(yè)創(chuàng)造條件，通過開拓創(chuàng)新、提高勞動生產率煥發(fā)新的生機。

第三，為了應對潛在的失業(yè)風險，政府作為安全網的功能必不可少。建議政府積極利用企業(yè)、社會等的多方力量，放慢最低工資標準的調整步伐，保障失業(yè)人員的基本生活，做好再就業(yè)解決工作。同時，還要全力完善社會保障法律體系的建設，減緩勞動力市場的震蕩。

盡管供給側改革是一項復雜的系統(tǒng)性工程，也伴隨著一定的失業(yè)風險，但這并不應該成為我們畏首畏尾的理由，決不能因為困難多而不作為、有風險而躲避、有陣痛而不前，要樹立必勝信念，堅定不移將供給側改革向前推進。

（作者單位：中國人民大學經濟學院）