鐘小凱

論司法審判與司法行政的界限
——基于橫琴新區(qū)法院的實證分析

鐘小凱?

內(nèi)容提要：厘清司法審判與司法行政的界限，對去除司法審判行政化具有重要價值。司法審判與司法行政界限不清，有其歷史演變來由，也有邏輯上和現(xiàn)實中對二者沒有進(jìn)行具體界定的原因。橫琴新區(qū)法院在 “去行政化”方面創(chuàng)造性地實施了一些改革舉措，其改革推進(jìn)試驗是明晰司法審判與司法行政界限的典型素材，包括不設(shè)審判庭，實行法官會議制，徹底取消案件審批制等。規(guī)范審判權(quán)與司法行政權(quán)界限，當(dāng)然要從邏輯上澄清司法行政權(quán)的內(nèi)涵和外延，更重要的是在理論觀念上明確司法行政權(quán)是為了保障法官獨(dú)立行使審判權(quán)。在體制建構(gòu)上，可以從橫向分權(quán)和縱向分權(quán)兩個維度展開，橫向上構(gòu)建以權(quán)力清單為核心的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，縱向上開展人財物省級統(tǒng)管改革和實施法官與司法行政人員分類管理制度。

司法審判 司法行政 橫琴新區(qū)法院

當(dāng)前司法改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，同時在中央頂層設(shè)計的指引下不斷解決問題而得到全面深化。在本輪“問題導(dǎo)向”的司法改革中，“去行政化”被認(rèn)為是司法改革的“治本”之策，“去行政化”成為司法改革要意。如何理解“去行政化”，首要的問題就是要厘清司法審判與司法行政的界限，以避免和去除根深蒂固的司法行政化觀念對司法審判實踐造成影響和妨礙。厘清司法審判與司法行政的界限，已成為司法改革實踐者必須直面的現(xiàn)實問題。橫琴新區(qū)法院在“去行政化”司法改革方面大膽嘗試，積極探索實現(xiàn)司法審判與司法行政相分離，是對司法審判與司法行政的界限進(jìn)行實證分析的典型素材。在探究司法審判與司法行政界限不清問題來由的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)以橫琴新區(qū)法院“去行政化”司法改革實踐為實證分析對象，闡明司法審判與司法行政的界限。在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，實現(xiàn)司法行政服務(wù)司法審判，保障審判獨(dú)立，不能局限于“一城一地”，改革應(yīng)從當(dāng)前政治體制改革的大背景出發(fā)，立足推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步構(gòu)建完善的審判權(quán)與司法行政權(quán)相分離制度。

一、司法審判與司法行政復(fù)合型態(tài)1有必要強(qiáng)調(diào)，本文中討論的司法行政權(quán)特指法院司法行政事務(wù)管理權(quán)。法院外部的司法行政權(quán)包括組織司法考試、律師、司法鑒定、公證、獄政、法制宣傳等，目前已經(jīng)基本實現(xiàn)了與司法審判權(quán)的分離，非本文研究指向的司法行政權(quán)。

我國司法體制并沒有建立在司法審判與司法行政相區(qū)分的原理基礎(chǔ)上，而是把司法審判與司法行政混雜在一起，現(xiàn)實工作中兩者成為簡單意義上的分工關(guān)系，因為沒有從根本上區(qū)分它們的職能特性，導(dǎo)致司法審判權(quán)至今仍然存在嚴(yán)重的行政化。

（一）司法審判與司法行政分合之歷史流變

我國自古就有司法審判權(quán)與行政權(quán)不分的傳統(tǒng)，司法審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)合二為一，行政長官同時也是司法審判長官。學(xué)貫中西的嚴(yán)復(fù) “放眼世界”，主張采用西法，實行三權(quán)分立制度，使司法審判權(quán)與行政權(quán)相分離，法官依法獨(dú)立進(jìn)行審判。晚清政府效仿西方發(fā)達(dá)國家，始設(shè)獨(dú)立的司法審判機(jī)關(guān)大理院專司審判，并設(shè)立法部專管司法行政事務(wù)。

新中國成立后，按照革命根據(jù)地建立中央工農(nóng)民主政府以來人民司法工作的經(jīng)驗，實行司法行政工作與審判的 “分立制”。中央人民政府委員會批準(zhǔn)的 《中央人民政府司法部試行組織條例》第二條明確規(guī)定，司法部主管法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、辦公機(jī)構(gòu)、干部任命、物資裝備、財政保障以及法院的干部培訓(xùn)等司法行政事務(wù)、律師公證、獄政及法制宣傳工作。1959年4月28日，第二屆全國人民代表大會第一次會議通過決議撤銷司法部，法院司法行政工作移轉(zhuǎn)歸法院管理，從中央到地方，司法行政工作與審判的 “分立制”被改為 “合一制”。1979年，司法部在被撤銷20年后得以恢復(fù)，其職能、職責(zé)也得以恢復(fù)。1982年，司法部職能進(jìn)行調(diào)整，法院司法行政工作劃歸法院自行管理，原由司法行政機(jī)關(guān)管理的法院機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制、助理審判員的任免、司法統(tǒng)計、裝備和經(jīng)費(fèi)等工作又歸于法院，這實際上部分恢復(fù)了司法行政工作與審判的 “合一制”。法院的行政性事務(wù)屬于司法行政權(quán)的管轄范圍，但至今我國并未徹底有效的貫徹和執(zhí)行司法行政權(quán)與審判權(quán)相分離的原則，使得司法行政權(quán)與審判權(quán)界限不清，影響審判獨(dú)立。

（二）司法審判與司法行政關(guān)系之現(xiàn)實分析

在現(xiàn)行的公檢法體制架構(gòu)中，審判權(quán)、檢察權(quán)、司法執(zhí)行權(quán)、司法行政權(quán)等各種不同類型的權(quán)力之間，并不存在截然的劃分，而是分工合作關(guān)系，權(quán)力以復(fù)合存在為常態(tài)。所謂復(fù)合型態(tài)就是由多種權(quán)力型態(tài)組合而成的一種較為復(fù)雜型態(tài)。在現(xiàn)實中由于影響權(quán)力行使的因素復(fù)雜多變，使得在構(gòu)筑權(quán)力型態(tài)的時候國家機(jī)關(guān)行使單一權(quán)力型態(tài)的機(jī)會較少，因此更多時候可能演化成復(fù)合型態(tài)。當(dāng)前法院、檢察院、政府等國家機(jī)關(guān)行使多種權(quán)力，行使的國家權(quán)力類型呈現(xiàn)為復(fù)合型態(tài)。法院、檢察院、政府等盡管以執(zhí)掌某類權(quán)力做標(biāo)識，但都是擁有復(fù)合權(quán)力的集合主體。2參見張志銘：《民事執(zhí)行改革的幾個理論問題》，載 《人民法院報》2003年1月24日。法院是司法審判機(jī)關(guān)，但在人們的認(rèn)識中法院不僅執(zhí)掌司法審判權(quán)，還行使司法執(zhí)行權(quán)、司法行政權(quán)等等，成為擁有審判權(quán)、司法執(zhí)行權(quán)、司法行政權(quán)等各種權(quán)力的復(fù)合權(quán)力主體，法院行使的國家權(quán)力成為一種包括審判權(quán)、司法執(zhí)行權(quán)、司法行政權(quán)等多種權(quán)力在內(nèi)的各種性質(zhì)不同而又緊密聯(lián)系的權(quán)力的復(fù)合權(quán)力。在堅持法院是行使司法審判權(quán)的國家機(jī)關(guān)的觀念基礎(chǔ)上，法院實際上成了行使審判權(quán)、司法執(zhí)行權(quán)、司法行政權(quán)等復(fù)合權(quán)力的集合主體，而不僅僅是單一的司法審判權(quán)的主體。

正是在現(xiàn)實中存在的這種審判權(quán)與司法行政權(quán)等各種權(quán)力的復(fù)合型態(tài)，導(dǎo)致了實踐中審判權(quán)與司法行政權(quán)的關(guān)系出現(xiàn)錯位和混亂。具體來說，主要表現(xiàn)在司法行政權(quán)擠壓、侵蝕審判權(quán)，審判權(quán)行使的行政化問題突出。首先，是法官管理的行政化。法官審理案件，面對院庭長及行政領(lǐng)導(dǎo)，甚至其他具有投票權(quán)的在某種程度上可以決定其命運(yùn)的一般干部、同事的說情、過問時，在當(dāng)前法官管理的行政化模式下，很難保持中立并公正地進(jìn)行裁判。其次，是案件管理的行政化。案件層層審批，部分案件裁判文書需要由院庭長簽發(fā)，出現(xiàn) “審者不判、判者不審”。審委會、庭務(wù)會、審判長會議研究、討論正在審理的案件，侵蝕了法定的獨(dú)任和合議制度，造成 “判審分離”。最后，是法院獨(dú)立審判的司法行政保障不到位。法院的人、財、物等后勤服務(wù)保障資源均由行政機(jī)關(guān)支配和管理，司法管轄區(qū)和行政區(qū)劃完全合一，造成法院受制于行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)實，法院審判獨(dú)立無法得到保障。

（三）司法審判與司法行政相分離改革之實踐探索

長期以來，審判權(quán)運(yùn)行行政化問題就一直為社會所詬病，并被認(rèn)為是影響司法公正的重要因素之一。3參見賀衛(wèi)方：《中國司法管理制度的兩個問題》，載 《中國社會科學(xué)》1997年第6期。最高人民法院也認(rèn)識到審判權(quán)運(yùn)行行政化是導(dǎo)致司法公信力下降的重要因素之一，因此非常重視審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革。早在1998年即出臺了 《關(guān)于民事經(jīng)濟(jì)審判方式改革問題的若干規(guī)定》，在之后連續(xù)發(fā)布的 《人民法院第一個五年改革綱要 （1999-2003）》、《人民法院第二個五年改革綱要 （2004－2008）》、《人民法院第三個五年改革綱要 （2009－2013）》、《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要 （2014-2018）》等四個五年改革綱要中幾乎都對審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制提出了改革要求。全國各地法院在最高人民法院的指導(dǎo)下進(jìn)行審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制

改革實踐，大體改革路徑即是一個審判權(quán)與司法行政權(quán)逐步分離的實踐探索過程。在民事經(jīng)濟(jì)審判方式改革期間，全國各地法院按照要求就開始實行由審判長或者獨(dú)任審判員簽發(fā)調(diào)解書，同時部分沿海發(fā)達(dá)地區(qū)如深圳、珠海等地的法院即開始試行由審判長或者獨(dú)任審判員簽發(fā)法律文書，部分簡易案件的裁判文書不用報院庭長層層審批，大大提高了審判工作效率?！耙晃濉备母锲陂g，開始在法院內(nèi)部全面實行立審分立、審執(zhí)分立、審監(jiān)分立，建立完整的案件審理流程管理，逐步在法院系統(tǒng)建立統(tǒng)一的司法鑒定體系，推行院庭長參加合議庭擔(dān)任審判長審理案件，試行給法官配備法官助理和取消助理審判員，建立符合審判工作規(guī)律的審判組織，試行上下級法院逐級遴選法官和從律師和高層次的法律人才中選任法官，并要求全面落實 “收支兩條線”，探索建立法院經(jīng)費(fèi)保障體系。“二五”改革期間，明確提出要強(qiáng)化院庭長的審判職責(zé)，明確其審判管理職責(zé)和政務(wù)管理職責(zé)，探索建立新型管理模式，實現(xiàn)司法政務(wù)管理的集中化和專門化。同時，要求逐步實現(xiàn)合議庭、獨(dú)任法官負(fù)責(zé)制，推進(jìn)法院工作人員的分類管理，探索法院設(shè)置、人財物管理體制改革，建立法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由國家財政統(tǒng)一保障、分別列入中央財政和省級財政的體制?！叭濉备母锲陂g，審判權(quán)與司法行政權(quán)的關(guān)系更加錯綜復(fù)雜，總體思路是進(jìn)一步加強(qiáng)對審判權(quán)的控制，如要求院庭長一手抓審判、一手抓隊伍，提出要建立健全以案件審判質(zhì)量和效率考核為主要內(nèi)容的審判質(zhì)量效率監(jiān)督控制體系，以法官、法官助理、書記員和其他行政人員的績效和分類管理為主要內(nèi)容的崗位目標(biāo)考核管理體系，以綜合服務(wù)部門保障的能力和水平為主要內(nèi)容的司法政務(wù)保障體系。當(dāng)然，針對彼時日益嚴(yán)重的審判權(quán)運(yùn)行行政化問題，也要求明確上下級法院之間司法業(yè)務(wù)管理、司法人事管理和司法行政管理方面的范圍與程序，規(guī)范案件請示報告制度等。

“四五”改革期間恰逢黨的十八屆三中、四中全會決定推進(jìn)法治中國建設(shè)、深化司法體制改革、全面推進(jìn)依法治國并明確要求實施審判權(quán)與司法行政權(quán)相分離時期，尊重司法規(guī)律，體現(xiàn)司法權(quán)力屬性，遵循審判權(quán)作為判斷權(quán)和裁量權(quán)的權(quán)力運(yùn)行規(guī)律，彰顯審判權(quán)的中央事權(quán)屬性，體現(xiàn)審判權(quán)的獨(dú)立性、中立性、程序性和終局性等作為本輪改革的基本原則要求。具體來說，是要求理順法院司法行政事務(wù)管理關(guān)系，改進(jìn)上下級法院司法行政事務(wù)管理機(jī)制，明確上級法院司法行政事務(wù)管理部門對下級法院司法行政事務(wù)的監(jiān)管職能，切入點(diǎn)就是人財物省級統(tǒng)管改革，即省級以下地方法院法官統(tǒng)一由省級提名、管理并按法定程序任免，省級以下地方法院經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理。

二、橫琴新區(qū)法院 “去行政化”改革舉措的實證分析

橫琴新區(qū)法院在 “去行政化”方面創(chuàng)造性地實施了一些改革舉措，它的改革推進(jìn)試驗是明晰司法審判與司法行政界限較好的實踐分析素材。橫琴新區(qū)法院不設(shè)審判庭，實行法官會議制，突出法官地位，削弱法院行政管理權(quán)力對法官審判權(quán)的干預(yù)。同時徹底取消案件審批制，改革審判委員會，去除審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制中的行政化。橫琴新區(qū)法院 “去行政化”主要有以下三大舉措。

（一）法院管理模式的轉(zhuǎn)變——取消審判庭建制

橫琴新區(qū)法院充分利用新設(shè)法院的創(chuàng)新機(jī)會，改變傳統(tǒng)法院管理模式，取消審判庭建制，不設(shè)庭領(lǐng)導(dǎo)，將傳統(tǒng)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)予以整合，組建 “大部門”，實行扁平化管理，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大幅度精簡，機(jī)構(gòu)職能分工進(jìn)一步明晰。

圖1　法院管理模式之轉(zhuǎn)變

圖2　傳統(tǒng)法院與橫琴新區(qū)法院組織結(jié)構(gòu)示意圖比較

圖3橫琴新區(qū)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能一覽表

橫琴新區(qū)法院改革法院管理模式的實踐致力于解決審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制中的行政化問題，保障法官免受司法行政的干涉而保有審判獨(dú)立地位。這種通過調(diào)整法院內(nèi)部職權(quán)配置，將審判管理、人事管理、政務(wù)管理職責(zé)分離，契合了以審判為中心的審判權(quán)運(yùn)行規(guī)律，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的精簡也有利于提高行政管理效率。因此學(xué)界眾多學(xué)者也呼吁要改革當(dāng)前法院管理模式，“應(yīng)在法院組織內(nèi)明確區(qū)分行政事務(wù)和司法事務(wù)，將混在審判制度中具有行政管理性質(zhì)的程序分離出去?！?蘇力：《論法院的審判職能與行政管理》，載 《中外法學(xué)》第1999年第5期。有的學(xué)者提出精簡審判庭建制，“法院內(nèi)部應(yīng)取消較多的專業(yè)審判庭，只留刑事、民事、行政審判庭，取消正副庭長等行政化的職位?！?張衛(wèi)平：《論我國法院體制的非行政化》，載 《法商研究》2000年第3期。也有的學(xué)者認(rèn)為，“應(yīng)取消法院內(nèi)部行政級別，統(tǒng)一法官等級，重塑院長地位?！?章武生、吳澤勇：《司法獨(dú)立與法院組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整 （下）》，載 《中國法學(xué)》2000年第3期。但是，我們也應(yīng)該看到，不設(shè)審判庭是為了解決司法審判中的“行政化”問題，凸顯法官審判地位，取消或保留審判庭建制本身只是一種可選擇的方式。對現(xiàn)有傳統(tǒng)的審判庭的“破”，是為了建立由主審法官獨(dú)任或組成合議庭審理案件行使裁判權(quán)并對案件負(fù)責(zé)的一種法官自治型的審判運(yùn)行機(jī)制的“立”。假如這種“破”沒有達(dá)到解決審判行政化問題，突出法官獨(dú)立審判地位的“立”的目的，那么這種“破”就是值得商榷的。

歸根到底，問題的癥結(jié)還是在于厘清司法審判與司法行政的界限。傳統(tǒng)的審判庭建制，承載了司法審判管理和司法行政管理的雙重職能。一方面，審判庭建制分類是按照刑事、民事和行政等各種訴訟案件類型劃分的，應(yīng)該說這種類型劃分的審判庭建制符合審判的專業(yè)化發(fā)展趨勢，從多年的運(yùn)行實踐來看也基本能夠滿足法官進(jìn)行專業(yè)審判的需要。另一方面，審判庭建制是按照科層模式建立起來的行政管理模式，庭領(lǐng)導(dǎo)行使行政管理權(quán)，也基本符合司法行政的運(yùn)行要求。傳統(tǒng)審判庭建制正是由于能基本滿足實踐的需要而得到各方認(rèn)可，并一直沿用至今。但是，由于其集中行使司法審判和司法行政職權(quán)，實踐中經(jīng)常出現(xiàn)司法行政權(quán)侵蝕司法審判權(quán)的情況，尤其是庭領(lǐng)導(dǎo)審批案件的做法，由此導(dǎo)致的審判權(quán)運(yùn)行的 “行政化”問題長期受到社會詬病。

《人民法院組織法》規(guī)定法院可以設(shè)立各種類型的審判庭，《憲法》規(guī)定法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。從立法本意來說，審判庭建制應(yīng)該是為了促進(jìn)法官依法獨(dú)立審判，司法行政服務(wù)于司法審判，服從于司法審判。因此，取消或保留審判庭建制本身只是一個可選擇的方式，關(guān)鍵在于厘清司法審判與司法行政的界限，如庭領(lǐng)導(dǎo)的案件審批權(quán)，就是典型的混淆二者的界限，本末倒置，侵蝕了司法審判的中心地位。

從橫琴新區(qū)法院的實際運(yùn)行來看，在不設(shè)立審判庭后，隨著司法行政事務(wù)集中管理，法官專司審判不受行政管理的困擾，司法審判的獨(dú)立性增強(qiáng)，但司法行政如何更好地發(fā)揮對司法審判的服務(wù)保障功能，是需要進(jìn)一步探索的課題。同時，由于審判庭建制取消，如何加強(qiáng)審判管理，如何保證裁判的一致性，也是不可回避的問題。

（二）法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變——設(shè)法官會議

審判委員會和法官考評委員會均按照《法院組織法》、《法官法》設(shè)立，審判委員會主要負(fù)責(zé)總結(jié)審判經(jīng)驗以及討論重大或疑難案件，法官考評委員會主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)對法官的培訓(xùn)、考核、評議工作。橫琴新區(qū)法院創(chuàng)造性的建立由全體法官組成的法官會議，職責(zé)是確定法官工作量的分配、各法官承辦案件的類型、各專業(yè)合議庭的設(shè)置等重大審判事務(wù)，法官會議議決的事項須過半數(shù)法官出席及出席人數(shù)過半數(shù)以上同意才能通過，致力于實現(xiàn)法官民主決策和自治管理，提升法官職業(yè)尊榮。

橫琴新區(qū)法院法官會議決定重大審判業(yè)務(wù)，改變了以往由院領(lǐng)導(dǎo)和庭領(lǐng)導(dǎo)決定的做法，法官對審判事務(wù)可以自主決策，削弱了司法行政對法官司法審判的影響，從而在去除司法審判行政化方面走出了重要的一步。

表2　橫琴新區(qū)法院法官會議決定事項表

（三）審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變——取消案件審批制

所謂案件審批制，就是審判組織 （包括獨(dú)任法官、合議庭）對案件有了裁判意見后，須報院庭長審核批準(zhǔn)的制度，主要操作方法就是案件裁判文書由院庭長審核、簽發(fā)。案件審批制有違司法親歷性原則，違背了司法審判的內(nèi)在要求，不利于案件責(zé)任追究制度的實施，所帶來的弊害在司法實踐中已越來越明顯。橫琴新區(qū)法院制定 《橫琴新區(qū)人民法院審判流程管理規(guī)程》徹底取消案件審批制，該規(guī)程第37條規(guī)定： “適用簡易程序的裁判文書，由獨(dú)任法官簽發(fā)；適用普通程序的，由合議庭成員共同審核，審判長按合議庭多數(shù)意見簽發(fā)?！睓M琴新區(qū)法院取消案件審批制，全面落實獨(dú)任法官負(fù)責(zé)制和合議庭負(fù)責(zé)制，由每個法官對自身承辦的案件負(fù)責(zé)。審判員獨(dú)任審判的，由承辦法官簽發(fā)裁判文書；合議庭審判的，依據(jù)合議庭多數(shù)意見制作的裁判文書，由合議庭成員共同簽名后即可印發(fā)，無須層層上報審批。

取消案件審批制，全面落實獨(dú)任法官負(fù)責(zé)制和合議庭負(fù)責(zé)制，不僅有利于維護(hù)法官依法獨(dú)立審判，提高審判效率，也使法官的職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一，有助于激勵法官提高裁判品質(zhì)。同時，為填補(bǔ)取消案件審批制后留下的對審判權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督空隙，防范和糾正裁判不公不廉的現(xiàn)象，橫琴新區(qū)法院強(qiáng)化對審判權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督，實行司法公開、流程監(jiān)督、審判組織監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督、錯案責(zé)任終身追究、廉政保證金制度等 “六項監(jiān)督”，形成配套的事前、事中和事后監(jiān)督，助力于去除審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制過程中的行政化影響。

案件審批制是院庭長行使審判管理權(quán)的一種方式，院庭長通過審核簽發(fā)裁判文書的方式對案件的裁判結(jié)果把關(guān)，對裁判文書質(zhì)量的提高和案件質(zhì)量的提高，發(fā)揮了一定的積極作用。但是，案件審批制混淆了司法審判與司法行政的界限，使司法行政權(quán)控制了審判權(quán)，造成司法審判權(quán)運(yùn)行的行政化。行政活動往往離不開審批，而司法審判活動恰恰排斥審批，案件審批制是以行政方式管理司法審判，無疑是院庭長的司法行政管理權(quán)吞噬了司法審判權(quán)，因而是違背司法規(guī)律的。

筆者認(rèn)為，為實現(xiàn) “讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”，必須堅持審理權(quán)與裁判權(quán)相統(tǒng)一，只有參加某一案件的審判組織的法官才享有對這個案件裁判的權(quán)力，最大限度地防止審與判相脫節(jié)。取消案件審批制，就是要實現(xiàn)院庭長的司法行政管理權(quán)與審判權(quán)相分離，劃清司法審判與司法行政的界限。院庭長身份具有雙重性，既是司法行政管理者，又是法官。院庭長行使司法行政管理權(quán)和司法審判權(quán)時，必須明晰角色定位，不能兩種角色混同。從理論上來說，要打破長期以來形成的 “獨(dú)立審判權(quán)是屬于法院”的觀念誤區(qū)，明確獨(dú)立審判權(quán)屬于審判組織，審判組織享有的審判權(quán)應(yīng)該是獨(dú)立的、完整的，審判組織對案件應(yīng)負(fù)的責(zé)任也是獨(dú)立的、徹底的。要明確劃分獨(dú)任法官、合議庭行使的審判權(quán)與司法行政管理權(quán)的界限，案件的裁判文書應(yīng)由獨(dú)任法官或?qū)徟虚L簽發(fā)。取消案件審批制后，獨(dú)任法官和審判長獨(dú)立行使審判權(quán)，責(zé)任要求更高，對他們的審判業(yè)務(wù)素質(zhì)要求更高，為此必須推進(jìn)法官員額制，確保進(jìn)入員額的法官都能承擔(dān)起主審法官的重任。院庭長要通過擔(dān)任獨(dú)任法官或?qū)徟虚L的方式直接審理案件，從而發(fā)揮院庭長作為法官的示范、指導(dǎo)等作用。同時，院庭長不再享有案件審核批準(zhǔn)的把關(guān)權(quán)，但院庭長的審判管理和監(jiān)督作用只能加強(qiáng)而不能削弱。要把院庭長的司法行政管理權(quán)由對案件處理的審批權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閷Π讣徖砉?jié)點(diǎn)的監(jiān)督，這需要我們在實踐中不斷修正和完善。同時，建立案例指導(dǎo)制度，克服成文法的缺陷、彌補(bǔ)司法解釋的不足、消除法官因法律的不確定性而向領(lǐng)導(dǎo)請示的現(xiàn)象。7參見沙永梅：《案件請示制度之廢除及其功能替代——以中級法院的運(yùn)作為出發(fā)點(diǎn)》，載 《河北法學(xué)》2008年第7期。海南法院目前實施類案參考制度，編印 《海南法院類案參考》，走的正是這一路徑。只要按照司法規(guī)律努力探索，就一定會建立起公正、高效的審判管理機(jī)制。

（四）小結(jié)：對橫琴新區(qū)法院 “去行政化”改革的進(jìn)一步思考

橫琴新區(qū)法院勇于突破，不設(shè)庭長，取消審判庭建制，取消案件審批制等做法，主要是從橫向分權(quán)制約的角度 “革舊”，“破”除一些長期以來困擾法院司法審判行政化的痼疾，對法院 “去行政化”有重要的價值。但是，從橫向分權(quán)制約的角度 “破”的同時，如何 “立”是更緊迫的問題。同時，如何從縱向分權(quán)制約的角度建立司法審判與司法行政相分離的體制，是值得我們更應(yīng)該去思考的問題。

法治國家需要有獨(dú)立、公正的司法制度，如果司法審判職能與司法行政職能的性質(zhì)界限不明確，那就直接影響司法審判獨(dú)立與公正。司法公正要求有獨(dú)立的司法審判，關(guān)鍵是獨(dú)立于司法行政。對法院機(jī)關(guān)進(jìn)行局部的整改，簡單取消幾個機(jī)構(gòu)或者幾項制度，是不能從體制的根本上解決司法公正問題的。改革中國司法審判行政化是一個體制問題，讓司法審判的判斷權(quán)與行政管理者分享，不能扼制司法腐敗，相反使司法責(zé)任混淆不清。擔(dān)心司法審判的判斷權(quán)由法官獨(dú)享會不會導(dǎo)致權(quán)力集中、濫權(quán)更嚴(yán)重，這值得探討。但我們也要看到，在一些實行司法獨(dú)立的國家或地區(qū)，司法審判的判斷權(quán)由法官獨(dú)享，依然能保證司法廉潔和司法公正。

司法改革方案的選擇取決于設(shè)立審判庭、案件審批制等賴以生存的體制性環(huán)境能否得到根本改善。體制與制度不是一個層面上的問題，沒有良好的體制，即便有良好的制度也會因缺乏切實有效的基礎(chǔ)保障，而名存實亡。8參見孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，載 《法學(xué)》1998年第8期。我們應(yīng)尋求體制環(huán)境的根本改善，在體制設(shè)計過程中，尤其要注意“破”之后留下的監(jiān)管空白，如法官會議、案例指導(dǎo)制等制度設(shè)計應(yīng)該能滿足統(tǒng)一裁判尺度、確保案件質(zhì)量等功能替代的要求。能否找到替代審判庭、案件審批等功能的制度設(shè)計，同時建立良好的體制保障，是我們正在進(jìn)行的司法體制改革的關(guān)鍵。

三、司法審判與司法行政界限劃分的理論基礎(chǔ)

司法審判與司法行政的分立，是分權(quán)理論和程序正義思想的體現(xiàn)，目標(biāo)是確保司法行政服務(wù)于司法審判，保障司法獨(dú)立，實現(xiàn)司法公正。

（一）分權(quán)理論

孟德斯鳩在洛克分權(quán)理論的基礎(chǔ)上，在其著作 《論法的精神》中系統(tǒng)闡述了現(xiàn)代分權(quán)理論。他精辟地論述道：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！?［法］孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館1986年版，第151頁。同時，他提出將國家權(quán)力分為三種權(quán)力，即立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，三種權(quán)力分屬三個不同的國家機(jī)關(guān)，實行三權(quán)分立。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)是現(xiàn)代國家最為重要的三種權(quán)力，這些權(quán)力各有自己的基本屬性和運(yùn)行規(guī)則，應(yīng)分開行使，相互制衡，這已成為現(xiàn)代法治國家的共識。

分權(quán)制約包括橫向分權(quán)制約和縱向分權(quán)制約兩個方面，但學(xué)界一直對橫向分權(quán)制約給予了較大的關(guān)注，縱向分權(quán)制約理論研究始終沒有得到應(yīng)有的重視。司法權(quán)是中央事權(quán)，如何保證這種中央事權(quán)自上而下得到統(tǒng)一貫徹實施，有兩種方式，即行政領(lǐng)導(dǎo)方式的首長負(fù)責(zé)制和審級獨(dú)立的法官負(fù)責(zé)制。將縱向分權(quán)制約理論運(yùn)用于中央事權(quán)屬性的司法權(quán)運(yùn)行實踐中，對司法審判避免受到自上而下的縱向的司法行政權(quán)的干預(yù)具有重要價值。每一次司法審判都是代表國家行使國家審判權(quán)，上下級法院之間、不同層級法官之間是按照憲法和法律規(guī)定通過審判監(jiān)督方式確保審級獨(dú)立、法官獨(dú)立的關(guān)系，而不是通過下級服從上級的行政層級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。應(yīng)該說，中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是通過地方政府服從憲法和法律而非服從中央國家機(jī)關(guān)實現(xiàn)的。10參見童之偉：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001年版，第378頁。中央事權(quán)屬性的司法權(quán)的統(tǒng)一貫徹實施是通過各個層級的法院和法官遵從憲法和法律而非服從上級機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)的，司法權(quán)的縱向分權(quán)狀況應(yīng)以憲法和法律的形式予以確認(rèn)，通過憲法和法律予以保障以免受下級服從上級的司法行政權(quán)的干預(yù)，從而堅守其司法獨(dú)立地位。

司法權(quán)與行政權(quán)屬于兩種不同性質(zhì)的國家權(quán)力，司法權(quán)具有不同于行政權(quán)的特性：從行為方式來看，司法權(quán)具有被動性，而行政權(quán)則具有主動性；從行為態(tài)度來看，司法權(quán)具有中立性，而行政權(quán)則具有傾向性；從行為效力來看，司法權(quán)具有終極性，而行政權(quán)則具有先定性；從機(jī)構(gòu)系統(tǒng)來看，司法權(quán)具有審級性，而行政權(quán)具有層級性；從價值取向來看，司法權(quán)具有公平優(yōu)先性，而行政權(quán)具有效率優(yōu)先性；司法權(quán)一般更注重權(quán)力行使過程的形式，而行政權(quán)更注重權(quán)力結(jié)果的實質(zhì)。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，司法權(quán)與行政權(quán)雖然同屬執(zhí)行權(quán)，但兩者大有區(qū)別。它們之間最本質(zhì)的區(qū)別在于：司法權(quán)以判斷為本質(zhì)內(nèi)容，是判斷權(quán)，而行政權(quán)以管理為本質(zhì)內(nèi)容，是管理權(quán)。11參見前引8，孫笑俠文。按照上述列舉的特性上來分析，司法審判具有司法權(quán)的裁判權(quán)的本質(zhì)特性，屬于司法權(quán)的范疇；司法行政具有行政權(quán)的管理權(quán)的本質(zhì)特性，屬于行政權(quán)的范疇。司法審判是一種作為司法裁判性質(zhì)的司法權(quán)，而司法行政具有行政權(quán)屬性，二者應(yīng)分開行使。

作為對是非曲直進(jìn)行識別與裁判的司法審判，與司法行政相比，力量脆弱，它既無強(qiáng)制，又無意志，而只有判斷，而且為實施其判斷亦需借助于司法行政的力量，故其內(nèi)在要求制度保障其相對獨(dú)立地行使權(quán)力以免受司法行政的干涉。這種獨(dú)立，既包含司法審判裁判者與司法行政人員的分類管理，司法審判權(quán)與司法行政權(quán)的分開行使，司法審判事務(wù)與司法行政事務(wù)的相分離，還應(yīng)包括司法審判免受上級司法行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的干預(yù)，從而堅守其審級獨(dú)立。

（二）程序理論

正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)，所謂的 “看得見的正義”，就是指裁判過程的公平、司法程序的正義。司法審判權(quán)的程序性是指司法審判權(quán)的運(yùn)作是依據(jù)程序法律所規(guī)定的順序、步驟、程式所開展的表現(xiàn)形態(tài)。司法審判權(quán)的程序性是非常明顯的，三大訴訟法即刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法均是程序性法律，其所系統(tǒng)地規(guī)定的各種訴訟程序，如一審程序、二審程序、審判監(jiān)督程序、特別程序等等，無不體現(xiàn)出司法審判權(quán)行使的程序性特點(diǎn)。

程序性是司法權(quán)區(qū)別于行政權(quán)的一大特征，法律程序在司法權(quán)運(yùn)行中有獨(dú)立的價值。12參見季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，載 《中國社會科學(xué)》1993年第1期。在該文中，季衛(wèi)東教授詳細(xì)論述了法律程序的意義，并認(rèn)為法律程序本身具有不依附法律實體的獨(dú)立的價值。關(guān)于法律程序問題的其他學(xué)者及其出色論述，還參見孫笑俠：《兩種程序法類型的縱向比較——兼論程序公正的要義》，載 《法學(xué)》1992年第8期；孫笑俠：《法律程序剖析》，載 《法律科學(xué)》1993年第6期；左衛(wèi)民：《公正程序的法哲學(xué)探討》，載 《學(xué)習(xí)與探索》1993年第4期；楊開湘：《刑事再審程序的價值判斷與選擇》，載 《法學(xué)》1993年第11期；張衛(wèi)平：《程序公正實現(xiàn)中的沖突與衡平》，成都出版社1993年版；張令杰：《程序法的幾個基本問題》，載 《法學(xué)研究》1994年第5期；陳桂明：《訴訟公正與程序保障—民事訴訟程序之優(yōu)化》，中國法制出版社1996年版；陳瑞華：《程序價值理論的四個模式》，載 《中外法學(xué)》1996年第2期；劉榮軍：《程序保障的理論視角》，法律出版社1999年版。司法判斷的實質(zhì)是過程，著重判斷過程中所體現(xiàn)的程序正義。13參見韓鋼：《司法權(quán)基本屬性解析》，載 《寧波大學(xué)學(xué)報 （人文科學(xué)版）》2011年第4期。程序按照理性原則進(jìn)行運(yùn)作，會使具有理性能力的人更加理解程序本身和裁判結(jié)果據(jù)以做出的理由，他們會有一種被說服而不是被強(qiáng)制或壓服的感覺，從而更愿意接受裁判結(jié)果。14參見陳瑞華：《走向綜合性程序價值理論——貝勒斯程序正義理論述評》，載 《中國社會科學(xué)》1999年第6期。司法程序的本質(zhì)就在于通過過程的進(jìn)行，機(jī)制性的實現(xiàn)參與者意志的平等交涉，進(jìn)而紓解其不滿以強(qiáng)化結(jié)果的可接受性?？傊痉ú门械牧α亢艽蟪潭壬蟻碓从谂袛噙^程的公正設(shè)計。過程吸收不滿，過程產(chǎn)生權(quán)威。行政權(quán)的程序性程度相對于司法權(quán)的程序性程度來講更低，且更不規(guī)范。行政權(quán)很多時候是依政策、命令、決策來運(yùn)作的，機(jī)動和靈活性是其突出的特點(diǎn)。司法審判必須遵循程序正義，程序是司法審判的核心，司法正義惟有通過公正的程序才能實現(xiàn)。將司法審判與司法行政區(qū)分開來，體現(xiàn)的是程序正義的思想。

四、規(guī)范司法審判與司法行政的界限

（一）理念先行：保障法官獨(dú)立行使審判權(quán)

在討論審判權(quán)與司法行政權(quán)關(guān)系時，首先應(yīng)從理論觀念上予以澄清，在此基礎(chǔ)上再談體制機(jī)制構(gòu)建等問題。審判權(quán)與司法行政權(quán)的關(guān)系研究，要回歸憲法制度、法治原則和司法規(guī)律，認(rèn)識到司法行政權(quán)是服務(wù)于審判權(quán)，是為了保障法官獨(dú)立行使審判權(quán)，實現(xiàn)司法公正。15參見李林：《何謂 “獨(dú)立審判原則”》，載 《北京日報》2014年6月16日第18版。本輪司法改革所推動的省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理，改革審判委員會制度，完善主審法官與合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)，明確各級法院職能定位，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系等等，實際上都是圍繞著確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)展開的。在新一輪司法改革的背景下，探討依法獨(dú)立行使審判權(quán)原則具有重大的理論與實踐意義。

對于依法獨(dú)立行使審判權(quán)原則，我國傳統(tǒng)上的認(rèn)知存在一定的偏差，導(dǎo)致依法獨(dú)立行使審判權(quán)原則在我國的構(gòu)建在理論與實踐之間存在巨大的分歧。16陳衛(wèi)東：《司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)研究》，載 《中國法學(xué)》2014年第2期。傳統(tǒng)上的認(rèn)知一般將憲法規(guī)定的獨(dú)立行使審判權(quán)理解為整體意義上的法院獨(dú)立，這就必然導(dǎo)致由作為一個機(jī)關(guān)單位的法院對法官進(jìn)行行政化管理以及采取行政化的權(quán)力運(yùn)作模式。如此，則會慣性地將法官視同黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員進(jìn)行管理，在薪資保障、職務(wù)晉升、紀(jì)律懲戒等方面完全類同于行政公務(wù)員，擔(dān)任院庭長必須具備相應(yīng)的行政級別。法官依附于法院這個整體意義上的單位，在法院提供的行政化辦公模式下行使審判權(quán)，審批辦案制度、案件請示制度、審委會集體決定制度等是當(dāng)然的審判權(quán)運(yùn)行方式。這就從根本上否定了法官的獨(dú)立性，與審判權(quán)的親歷性、判斷性等本質(zhì)屬性必然產(chǎn)生背離。 “對當(dāng)事人言辭的判斷，對證人所作證詞可信性的判斷，都離不開判斷者對被判斷者的近距離觀察。”17參見前引3，賀衛(wèi)方文。而只有在這種近距離觀察基礎(chǔ)上的判斷，才更接近真實，也更讓人信服。

本輪司法改革顯然必須突破原有的 “人民法院整體獨(dú)立”這一認(rèn)知，法官行使審判權(quán)必須具有更多的獨(dú)立性。審判必須具有中立性、專業(yè)性以及一定程度上的獨(dú)立性，這是公正司法的規(guī)律性要求與重要條件。保障審判獨(dú)立，可以分三步，第一步是推進(jìn)法官負(fù)責(zé)制，第二步是將人事權(quán)和財政權(quán)上提到省一級，第三步是實現(xiàn)法官獨(dú)立。18參見張衛(wèi)平：《從組織、“人”“財”到法官：審判獨(dú)立 “三步走”》，載 《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》2013年5月13日第11版。要做到審判獨(dú)立，法官的獨(dú)立是最根本的。沒有法官獨(dú)立，便不可能有審判獨(dú)立。法官不獨(dú)立，是審判權(quán)運(yùn)行行政化的根由之一。原有的法院整體獨(dú)立的認(rèn)知顯然不能夠?qū)Υ俗鞒鲇行У幕貞?yīng)。我國現(xiàn)行憲法強(qiáng)調(diào)的人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，顯然對法官的獨(dú)立性給予了充分關(guān)注。依法獨(dú)立行使審判權(quán)不僅對法院整體提出了要求，更重要的是其要求具體承辦案件的法官能夠依法獨(dú)立行使審判權(quán)，這就在一定程度上確保了法官個體的獨(dú)立性，為法官獨(dú)立提供了理論支持。十八屆三中、四中全會決定提出的健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、改革審判委員會制度、建立法官職務(wù)序列、完善主審法官與合議庭辦案責(zé)任制、 “讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”等等，正是這一認(rèn)知轉(zhuǎn)變背景下的具體改革措施的體現(xiàn)。

當(dāng)然，盡管十八屆三中、四中全會決定已明確了方向，強(qiáng)調(diào)司法去行政化、保障審判獨(dú)立的改革思路，但提升司法的獨(dú)立性仍然是中國司法改革乃至政治體制改革必須直面的關(guān)鍵問題，對于實現(xiàn)法治中國的理想圖景至關(guān)重要。19參見徐昕、黃艷好、汪小棠：《中國司法改革年度報告 （2013）》，載 《政法論壇》2014年第2期。

（二）邏輯澄清：司法行政權(quán)的內(nèi)涵和外延

審判權(quán)與司法行政權(quán)界限不清，主要在于司法行政權(quán)含義混淆，尤其是沒有厘清司法行政權(quán)的邏輯內(nèi)涵和外延。審判的含義比較明確，是指人民法院依照法律規(guī)定，對刑事、民事、行政等各類案件，進(jìn)行審理并作出裁決的一種活動。但是，對于司法行政權(quán)，一直以來的認(rèn)識比較模糊。現(xiàn)在一般認(rèn)為司法行政權(quán)包括法院內(nèi)部的行政事務(wù)管理權(quán)，也包括司法行政部門行使的司法行政權(quán)。這種界定是一種似是而非的認(rèn)識，司法行政權(quán)的邏輯內(nèi)涵和外延模糊，極易造成邏輯認(rèn)知上的混亂。

從邏輯內(nèi)涵屬性上來說，司法行政權(quán)屬于行政權(quán)的范疇，兼容部分司法權(quán)性質(zhì)，是國家權(quán)力系統(tǒng)中不可或缺的重要公共權(quán)力之一，是以管理司法行政事務(wù)為主，具有管理性、相對獨(dú)立性、廣泛性、執(zhí)行性和服務(wù)性的一種行政權(quán)。司法行政工作的主要任務(wù)是為審判提供服務(wù)與保障，保證法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。司法行政工作是以輔助審判權(quán)的行使為目的的行政事務(wù)，不參與具體的審判運(yùn)行操作程序，從而有別于司法機(jī)關(guān)按照訴訟程序、運(yùn)用法律規(guī)范處理案件的活動。20參見曾慶敏：《法學(xué)大辭典》，上海辭書出版社1999年版，第372頁。

從邏輯外延上來分析，司法行政事務(wù)主要包括司法機(jī)關(guān)設(shè)置，司法工作人員的任免、調(diào)配、培訓(xùn)、管理，法律宣傳，律師，公證工作，司法機(jī)關(guān)及其附屬機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算和使用等方面。21參見張光博：《簡明法學(xué)大辭典》，吉林大學(xué)出版社1991年版，第502頁。以目前是否和審判相分離，對司法行政事項進(jìn)行分類，包括法院內(nèi)部的司法行政事務(wù)和法院外部的司法行政事務(wù)。法院外部的司法行政事務(wù)主要包括組織司法考試、律師、司法鑒定、公證、獄政、法制宣傳等，目前已經(jīng)基本實現(xiàn)了與審判的分離。法院內(nèi)部的司法行政事務(wù)具體包括法院的人員管理及培訓(xùn)、審判管理、行政事務(wù)管理、行政裝備及經(jīng)費(fèi)保障等。其中關(guān)于審判管理的性質(zhì)爭議較大，有兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為屬于審判范疇，一種認(rèn)為具有司法行政權(quán)的屬性。筆者認(rèn)為，從屬性上分析，審判管理是一項具有司法權(quán)屬性的行政工作，是從審判事務(wù)內(nèi)部派生而出的，帶有明顯的司法行政權(quán)屬性。審判權(quán)與行政權(quán)的最大區(qū)別就是審判權(quán)具有程序性、終局性、中立性，在本質(zhì)上是一種判斷，而審判管理并不具有這些屬性，因而其應(yīng)當(dāng)歸屬到司法行政權(quán)的行列。

（三）制度構(gòu)想：從橫向分權(quán)和縱向分權(quán)兩個維度展開

規(guī)范審判權(quán)與司法行政權(quán)的界限，確保司法行政工作服務(wù)于審判，突出審判的主業(yè)和法官在審判工作中的獨(dú)立地位，有效解決審判權(quán)與司法行政權(quán)不分的問題，應(yīng)該堅持以分權(quán)制約為切入點(diǎn)，按照審判工作注重法律程序特點(diǎn)和性質(zhì)，通過監(jiān)督程序節(jié)點(diǎn)管理審判工作，去除審判中的行政化傾向，確保法官獨(dú)立審判，使法院與法官能夠擺脫司法行政事務(wù)的困擾，集中精力從事審判工作。為此，應(yīng)進(jìn)一步改革司法行政管理體制，繼續(xù)完善法院的司法行政管理和審判管理制度，保障審判獨(dú)立。按照有利于保障審判獨(dú)立和實現(xiàn)司法公正的原則，規(guī)范審判權(quán)與司法行政權(quán)的界限，從橫向分權(quán)制約和縱向分權(quán)制約兩個角度出發(fā)提出以下體制性構(gòu)想：

1．橫向分權(quán)制約視角下的體制性構(gòu)想

橫向分權(quán)制約的內(nèi)容主要包括健全法院審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化法院司法職權(quán)配置，健全法院司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。具體來說，主要是指明晰法院審判與審判管理的職責(zé)分工，構(gòu)建以權(quán)力清單為核心的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制。

在司法實踐中，審判管理較為強(qiáng)勢，案件層層審批，行政化色彩濃厚，導(dǎo)致獨(dú)任法官、合議庭的辦案責(zé)任難以落實，審判權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一。為解決這些問題，應(yīng)通過構(gòu)建以權(quán)力清單為核心的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范審判與審判管理的界限，保障審判獨(dú)立。突出審判的核心地位，消除審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的行政化問題。通過建立權(quán)力清單，以列表形式明確法官和審判管理人員履行職能的具體內(nèi)容，在大幅下放院庭長審批權(quán)的同時，強(qiáng)化其監(jiān)督管理職能，保障審判權(quán)放而不亂。重點(diǎn)解決審判責(zé)任制中的 “權(quán)”的問題，使得審判與審判管理的邊界變得更加清晰，為法官、合議庭、院庭長等提供明確用權(quán)導(dǎo)向，權(quán)責(zé)更加明確，實現(xiàn)各權(quán)力主體既各司其職又協(xié)調(diào)有序，司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制更加順暢，審判效率與質(zhì)量大幅提高的效果。

在建立法官權(quán)力清單時，應(yīng)注意做到正面職業(yè)保障和負(fù)面錯案責(zé)任追究相結(jié)合，正面引導(dǎo)激勵和負(fù)面評價相結(jié)合。一方面完善職業(yè)保障，另一方面健全責(zé)任清單制度和案件質(zhì)量評估制度，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利統(tǒng)一。同時，以權(quán)力清單形式將審判管理權(quán)歸類至相應(yīng)審判管理人員名下，精簡院庭長的案件審批權(quán)，充分還權(quán)給法官，突出法官主體地位。審判管理權(quán)主要進(jìn)行程序節(jié)點(diǎn)監(jiān)督，通過管理已經(jīng)外部化、數(shù)據(jù)化、指標(biāo)化的審判權(quán)起作用，從屬于審判權(quán)，服務(wù)于審判權(quán)，不能直接介入審判權(quán)的行使。院庭長及其他人員行使審判管理權(quán)必須以權(quán)力清單上的明確規(guī)定為準(zhǔn)，防止其借審判管理名義干預(yù)個案審判。法官與審判管理人員按照權(quán)力清單履行職責(zé)，各司其職，形成一個邏輯嚴(yán)密的審判權(quán)運(yùn)行體系。

另外，鑒于權(quán)力清單列舉的有限性，應(yīng)樹立一個原則，即審判管理權(quán)范圍應(yīng)嚴(yán)格限制在列舉清單范圍內(nèi)，列舉未盡事項權(quán)限，當(dāng)然屬于法官獨(dú)立行使審判權(quán)的范圍，體現(xiàn)審判管理權(quán)派生于審判權(quán)、從屬于審判權(quán)的屬性。

2.縱向分權(quán)制約視角下的體制性構(gòu)想

縱向分權(quán)制約主要是如何確保司法審判權(quán)是中央事權(quán)的屬性得到落實，如何保證審判權(quán)這種中央事權(quán)得到自上而下的統(tǒng)一貫徹實施，即司法裁判的一致性問題。對此，應(yīng)首先關(guān)注人的問題，以法官職業(yè)化推動該問題的解決。具體來說，主要是指實施法院工作人員分類管理制度。

將審判人員與司法行政人員分離，建立法官和司法行政人員分類管理體系，是審判職能與司法行政職能分離的必然要求。法院人員分類管理的關(guān)鍵在于法官管理制度的建立與完善，其中法官任免是核心內(nèi)容，目前探索實施的 “省級統(tǒng)管”即由省級成立法官遴選委員會統(tǒng)一提名任免法官的法官管理模式即是圍繞這一核心展開。在現(xiàn)有條件下，重點(diǎn)以員額制為突破口，在法院內(nèi)部人事管理制度上把法官與司法行政人員等其他工作人員初步區(qū)分開來，基層法院、中級法院的法官統(tǒng)一由省級提名任免，建立法官職務(wù)單獨(dú)序列，改法官行政職級制管理為法官等級制管理。加大以審判長為核心的審判團(tuán)隊建設(shè)，突出審判團(tuán)隊在審判權(quán)行使上的中心地位，基本實現(xiàn)法官職業(yè)化。

在法院人員分類管理改革中，將法官與司法行政人員分類管理，規(guī)范法官的職責(zé)、職權(quán)范圍，明確劃分法官與司法行政人員之間的職責(zé)界限，即法官職責(zé)是行使審判權(quán)，司法行政人員是為審判工作提供必要的行政輔助及后勤保障工作。目前普遍認(rèn)為的分類管理是建立不同序列的管理，即法官建立單獨(dú)序列管理，實行法官等級制管理；司法行政人員按照普通公務(wù)員序列管理，實行行政職級制管理。這種觀點(diǎn)當(dāng)然有其合理性，但分類管理的落腳點(diǎn)應(yīng)該在職責(zé)分工落實上，即按照有利于司法行政權(quán)充分保障審判權(quán)獨(dú)立公正運(yùn)行為目標(biāo)，主要從審判權(quán)與司法行政權(quán)相分離的角度來考慮建立法官與司法行政人員分類管理體系的問題。當(dāng)前，有兩種路徑選擇：一是在法院內(nèi)部成立專門的司法行政管理部門，負(fù)責(zé)管理法院日常行政事務(wù)，保障法院審理和裁判案件的行政輔助及后勤保障工作。二是在法院外部成立專門的法院行政管理機(jī)構(gòu)，如建立省級司法行政管理機(jī)構(gòu)，對一省范圍內(nèi)的法院司法行政事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。目前可以按照前一種路徑進(jìn)行探索實踐，在積累豐富的實踐經(jīng)驗后，再按照第二種路徑實施，將司法行政事務(wù)從法院獨(dú)立出去，使法院履行單一的審判職能，成為名副其實的司法裁判機(jī)關(guān)。

（責(zé)任編輯：陳毅堅）

*珠海市人大常委會立法研究中心副主任，法學(xué)博士。