李亦唯 浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

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節(jié)能戰(zhàn)略與政策

國內(nèi)外建筑節(jié)能減碳政策比較研究

李亦唯 浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

IPCC顯示在工業(yè)化國家碳排放中建筑碳排約占30%，建筑節(jié)能減碳研究已經(jīng)成為世界綠色發(fā)展研究領(lǐng)域的焦點(diǎn)，因此本文立足我國建筑政策現(xiàn)狀，借鑒歐美等國家建筑節(jié)能經(jīng)驗(yàn)，分析現(xiàn)行政策中的不足，試從立法、配套政策、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能等3大方面構(gòu)建我國建筑節(jié)能政策體系。

建筑節(jié)能；政策體系；比較研究

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球每年消耗的能源相當(dāng)于75億t原油的產(chǎn)能，其中我國每年的建筑能耗達(dá)3.76億噸標(biāo)準(zhǔn)煤［1］，占全社會(huì)終端能耗總量的27.6%，單位建筑面積能耗是發(fā)達(dá)國家的2～3倍［2］。我國超400億m2建筑面積中，節(jié)能建筑僅有3.2億m2，還不到全國建筑總量的1%［3］。在建筑領(lǐng)域中制定節(jié)能低碳政策勢在必行。

1 我國建筑節(jié)能政策的現(xiàn)狀分析

1.1 我國的節(jié)能建筑政策現(xiàn)狀

1998年的《中華人民共和國建筑法》和2008年的《中華人民共和國節(jié)約能源法》是推廣建筑節(jié)能的最高法律依據(jù)，這標(biāo)志著我國已將建筑節(jié)能作為一項(xiàng)基本國策列入國家法律范疇。之后又頒布《民用建筑節(jié)能條例》和《公共建筑節(jié)能條例》（詳見表1），對建筑節(jié)能規(guī)劃、節(jié)能管理、節(jié)能措施、節(jié)能監(jiān)督與保障等環(huán)節(jié)都作了詳細(xì)規(guī)定，進(jìn)一步支持“四節(jié)一環(huán)?！钡膰覒?zhàn)略，為推廣建筑節(jié)能政策制定了支持性條例。

表1 我國建筑節(jié)能相關(guān)法律法規(guī)匯總表

與此同時(shí)，相關(guān)部委也積極推進(jìn)建筑節(jié)能工作。如財(cái)政部2008年發(fā)布《北方采暖區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》，以及2009年和建設(shè)部共同出臺的《太陽能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》等，法規(guī)的相繼出臺奠定了我國建筑節(jié)能政策體系的基礎(chǔ)。

1.2 我國建筑節(jié)能政策的不足與推行困境

自2008年以來我國政府已陸續(xù)制定和實(shí)施了一系列推動(dòng)節(jié)能建筑發(fā)展的法律法規(guī)，但是也無法否認(rèn)我國節(jié)能建筑相較國外發(fā)達(dá)國家發(fā)展緩慢的事實(shí)，在相關(guān)政策的制定和落實(shí)上仍然存在很多問題

（1）法律依據(jù)欠缺?！督ㄖā窂?998年開始實(shí)施，所包含的建筑領(lǐng)域范圍小，沒有明確規(guī)定各主體的權(quán)責(zé)分類，最近一次修訂是2011年，也基本沒有增加節(jié)能建筑相關(guān)條文，致使建筑節(jié)能缺少明確的法律依據(jù)。

（2）激勵(lì)政策不足?，F(xiàn)階段，我國雖推行了一些補(bǔ)助政策，如《“十二五”綠色建筑和綠色生態(tài)城區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等，雖然提出了對節(jié)能建筑進(jìn)行補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)、對消費(fèi)者購買綠色住宅給予貸款優(yōu)惠等優(yōu)惠政策，但我國并未建立起全面長效的節(jié)能建筑激勵(lì)體制。同時(shí)，從現(xiàn)有的激勵(lì)政策中可以看出，國家更加注重對建筑完成后的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，而在前期設(shè)計(jì)和項(xiàng)目運(yùn)營初期，卻鮮有涉及，致使部分希望致力于節(jié)能建筑發(fā)展的企業(yè)最終放棄對部分的投入。

（3）政策執(zhí)行效果不佳。我國有關(guān)節(jié)能建筑的權(quán)威法律法規(guī)較少且較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，且缺少強(qiáng)制性的約束條款。就目前來說，大力推行節(jié)能建筑的城市主要集中在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，其他大部分城市的建筑行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型才剛剛開始，即使如此，東部地區(qū)的政策執(zhí)行也是差強(qiáng)人意。［4］

（4）評估體系不完善。我國關(guān)于節(jié)能建筑的評價(jià)不管是在理論還是實(shí)踐上都未成熟，有代表性的主要是2001年的《中國生態(tài)住宅技術(shù)評估手冊》、2003年的《綠色奧運(yùn)建筑評估體系》及2006年的《綠色建筑評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，這些評價(jià)體系雖然涵蓋的內(nèi)容很多，但在后期操作過程中也出現(xiàn)了很多問題，如分類不夠細(xì)致，可行性差，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，以及后續(xù)監(jiān)督不足等組多問題。

2 國外建筑節(jié)能政策經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1 英國 節(jié)能建筑的先行者

20世紀(jì)60年代英國建筑電訊派率先開始對節(jié)能建筑進(jìn)行大膽思考，開展了自維持建筑研究。此后，截止到2011年，陸續(xù)出臺的《家庭節(jié)能法》《建筑法規(guī)》《可持續(xù)住宅規(guī)范》《零碳建筑標(biāo)準(zhǔn)》《建筑效能法規(guī)》《建筑材料法規(guī)》等法案構(gòu)成了英國節(jié)能建筑較為完善的法律體系。［5］特別是內(nèi)容全面詳盡、指標(biāo)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹敖ㄖ芯吭涵h(huán)境評估法”、“可持續(xù)住宅標(biāo)準(zhǔn)”，是英國節(jié)能建筑重要的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而其首創(chuàng)的標(biāo)準(zhǔn)化評估體系也為其他國家提供了參考。［6］

2.2 美國 為建筑貼上“節(jié)能之星”的標(biāo)識

隨著美國綠色建筑協(xié)會(huì)（USGBC）成立，美國關(guān)于節(jié)能建筑的評價(jià)指標(biāo)和法律法規(guī)相繼出臺，構(gòu)建了非常完善的體系。其中，1998年的建筑能耗標(biāo)識計(jì)劃——能源之星（Energy Star），其方法是將新建和既有建筑經(jīng)過測試其節(jié)能效果之后，根據(jù)測試結(jié)果確定其節(jié)能等級，并授予標(biāo)識，以鼓勵(lì)建造節(jié)能型的建筑。美國還通過提取2%～3%的電價(jià)來籌集節(jié)能公益基金激勵(lì)建筑節(jié)能的推進(jìn)。［7］

2.3 日本 “三位一體”的節(jié)能體系和激勵(lì)政策

日本于1979年10月頒布了節(jié)能建筑的最高法律《關(guān)于合理使用能源的法令》。之后，通過不斷完善節(jié)能法規(guī)構(gòu)建了“三位一體”的節(jié)能管理框架體系，見圖1。

圖1 日本“三位一體”建筑節(jié)能體系

除“三位一體”節(jié)能體系系外，日本還建立起了完善的激勵(lì)政策。建立節(jié)能基金對節(jié)能建筑進(jìn)行資助，承擔(dān)節(jié)能的宣傳、教育、培訓(xùn)等工作的費(fèi)用。并對節(jié)能達(dá)標(biāo)的單位，給予稅費(fèi)的補(bǔ)貼；對節(jié)能設(shè)備推廣、節(jié)能技術(shù)開發(fā)實(shí)行補(bǔ)貼等優(yōu)惠方式助力推廣建筑節(jié)能。

根據(jù)以上的論述，可知發(fā)達(dá)國家在建筑節(jié)能方面做了很多努力，有許多值得借鑒之處：

（1）政府設(shè)立專門的職能部門，領(lǐng)導(dǎo)建筑節(jié)能工作的開展；

（2）制定能效標(biāo)準(zhǔn)和建筑能效標(biāo)識制度；

（3）制定經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，包括建立節(jié)能基金，實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼與減免稅政策，以及貸款優(yōu)惠政策等；

（4）加強(qiáng)建筑節(jié)能的技術(shù)研究，采用新的節(jié)能材料和設(shè)備，研發(fā)利用新能源等。

3 節(jié)能建筑政策支持體系路徑探討

（1）加強(qiáng)節(jié)能建筑的立法。立法主要在國家層面上對建筑節(jié)能工作進(jìn)行指導(dǎo)，針對目前我國節(jié)能建筑法律的缺失，我國應(yīng)積極借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)，盡早推出建筑能效標(biāo)準(zhǔn)建立與審計(jì)體系，制訂建筑材料、能耗器具以及建筑的能效標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)立專門的節(jié)能審計(jì)部門負(fù)責(zé)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)證工作。此外，在高新材料與技術(shù)研發(fā)上應(yīng)成立專門資金與部門，對重點(diǎn)領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)給以財(cái)政補(bǔ)助或經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策，重要的是知識產(chǎn)權(quán)的立法保護(hù)，以鼓勵(lì)新能源、新技術(shù)、新材料的發(fā)展應(yīng)用。

（2）制定節(jié)能建筑配套政策。配套政策是實(shí)施節(jié)能建筑戰(zhàn)略的支持性政策，包括制定具體的能效標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)識體系以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策等。能效標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識體系由兩部分組成，一是強(qiáng)制執(zhí)行部分，包括節(jié)能建筑材料、節(jié)能器具、整體建筑的節(jié)能評定等，對符合標(biāo)準(zhǔn)的建筑進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，對不符合的責(zé)令整改并引入懲罰機(jī)制；二是推薦使用部分，建議引入能效標(biāo)識制度，對建筑物整體與建筑材料等進(jìn)行能效認(rèn)證與標(biāo)定，對能效高的建筑給以稅費(fèi)減免或貸款優(yōu)惠政策，以推進(jìn)節(jié)能建筑的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策主要由四方面組成。一是成立專項(xiàng)基金，負(fù)責(zé)對既有建筑改造及新技術(shù)、新材料推廣，節(jié)能基金的來源與管理可參考日本經(jīng)驗(yàn)；二是對能耗高的公共建筑以及低收入家庭等建筑節(jié)能改造進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼；三是實(shí)行稅收減免政策，鼓勵(lì)開發(fā)節(jié)能建筑、低碳材料、智慧技術(shù)；四是制訂優(yōu)惠的金融政策，對智慧技術(shù)應(yīng)用于節(jié)能建筑實(shí)行貸款優(yōu)惠。［8］

（3）推廣建筑節(jié)能宣傳與管理。節(jié)能建筑推廣必須由政府推動(dòng)，建議設(shè)立專門節(jié)能建筑辦公室領(lǐng)導(dǎo)全國建筑節(jié)能工作，節(jié)能建筑建設(shè)執(zhí)行情況進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。管理部門主要有以下四方面工作：一是以專業(yè)化角度制定相關(guān)節(jié)能建筑政策法規(guī)；二是擔(dān)負(fù)節(jié)能建筑的監(jiān)督與檢查的職責(zé)，對新建筑的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況與既有建筑節(jié)能改造進(jìn)行監(jiān)督檢查，并根據(jù)規(guī)定進(jìn)行獎(jiǎng)懲；三是對節(jié)能建筑知識進(jìn)行宣傳，并推廣節(jié)能建筑的理念、智慧化技術(shù)等；四是對節(jié)能建筑的能效進(jìn)行審核與認(rèn)證［9］，可借鑒美國“節(jié)能之星”經(jīng)驗(yàn)：由第三方進(jìn)行評測，最終由政府發(fā)放能效審核證書，且每三年測評一次，以保障節(jié)能的永動(dòng)性。

4 結(jié)語

根據(jù)英、美、日等發(fā)達(dá)國家推廣節(jié)能建筑的經(jīng)驗(yàn)以及我國目前節(jié)能建筑政策體系現(xiàn)狀：法律依據(jù)欠缺、政策執(zhí)行效果欠佳、激勵(lì)政策不足、評估體系不完善等困境，我國應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)下，積極從國家立法、節(jié)能建筑配套政策以及高效的政府管理等方向改革，依托于新節(jié)能科技與材料的研發(fā)與應(yīng)用以及相應(yīng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策的實(shí)施，大力推廣節(jié)能建筑，為保護(hù)環(huán)境、打造低碳綠色城市提供科學(xué)高效路徑。

［1］劉東，潘志信，賈玉貴.常見能耗分析方法簡介［J］.河北建筑工程學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，23（4）:29-32.

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Comparative Study of Domestic and Foreign Building Energy Conservation and Low Carbon Policies

Li Yiwei Zhejiang Industrial University College of Politics and Public Management

IPCC shows that building carbon emission is about 30% of carbon emission in industrialized countries， which means building energy conservation research has become focus of world green development. The article is based on current situation of domestic building policies and draws lesson from western foreign countries' building energy conservation experiences and analyzes shortcomings among current policies. From three aspects， such as legislation， supporting policies and government agencies setup with functions， it tries to construct domestic building energy conservation policy system.

Building Energy Conservation， Policy System，Comparative Study

10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2016.07.001

李亦唯：（1992-），女， 浙江工業(yè)大學(xué)公共管理專業(yè)碩士在讀，研究方向綠色低碳建筑。