■胡彬彬（江蘇蘇信房地產(chǎn)評估咨詢有限公司江蘇南京210000）

基于多方法的地區(qū)土地儲備規(guī)劃編制研究
---以南京市江寧區(qū)為例

■胡彬彬
（江蘇蘇信房地產(chǎn)評估咨詢有限公司江蘇南京210000）

土地儲備規(guī)劃是落實集約節(jié)約利用土地的重要手段，是實現(xiàn)土地的統(tǒng)一儲備和計劃供給的有效抓手。文章通過建立相應(yīng)的方法和模型對區(qū)域土地儲備潛力、區(qū)域土地儲備需求能力、土地儲備地塊時序安排和土地儲備資金平衡等方面進行分析和研究，以求提高區(qū)域土地儲備規(guī)劃編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，從而有利于土地儲備規(guī)劃的后續(xù)實施，進一步提升地區(qū)土地利用效率。

土地儲備空間疊加灰色預(yù)測法江寧區(qū)

土地儲備制度是城市土地使用制度改革的一種創(chuàng)新，是政府調(diào)控土地市場、優(yōu)化配置土地資源和保證國有土地資產(chǎn)保值增值的重要機制。國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合制定發(fā)布的《土地儲備管理辦法》指出：土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。

此外，《土地儲備管理辦法》規(guī)定：市、縣人民政府國土資源管理、財政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行相關(guān)分支行等部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展計劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃。編制土地儲備規(guī)劃并有效實施，可以增強地區(qū)土地年度收儲計劃工作的系統(tǒng)性、科學(xué)性和前瞻性，實現(xiàn)從被動收儲向主動收儲方式的轉(zhuǎn)變，從實地收儲為主向規(guī)劃收儲和實地收儲相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變，使土地儲備真正成為政府促進城市持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展、高效發(fā)展的重要推手。

1　土地儲備規(guī)劃編制主要任務(wù)

1.1客觀分析土地儲備現(xiàn)狀

客觀分析地區(qū)現(xiàn)行土地儲備運作模式，規(guī)劃基期土地儲備現(xiàn)狀，近年來儲備土地收儲、前期開發(fā)、供應(yīng)情況以及土地儲備融資渠道與風(fēng)險控制等情況。

1.2分析規(guī)劃期內(nèi)土地儲備的潛力與分布

結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，前瞻性地選擇土地儲備的合適對象，調(diào)查其用地規(guī)模、來源、類型和分布等現(xiàn)狀情況。

1.3合理預(yù)測近期、展望期土地儲備需求規(guī)模和分布

結(jié)合近年來區(qū)域社會經(jīng)濟和人口發(fā)展情況、經(jīng)營性用地成交和需求情況，采用科學(xué)的預(yù)測方法，預(yù)測規(guī)劃近期、展望期土地儲備需求規(guī)模。

1.4合理安排近期和遠(yuǎn)期土地儲備規(guī)模和地塊時序

以建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和土地供應(yīng)計劃為依據(jù)，與城市發(fā)展建設(shè)相協(xié)調(diào)，與地區(qū)發(fā)展需求相適應(yīng)，分析近期和遠(yuǎn)期投放需求和土地供應(yīng)條件，確定土地投放的規(guī)模、類型、來源和空間引導(dǎo)方案。

1.5提出保障規(guī)劃實施的相關(guān)措施

從組織層面、技術(shù)層面、資金層面等方面提出確保規(guī)劃實施的有效措施。尤其要分析儲備地塊投入成本和獲得收益狀況，建立儲備地塊資金平衡表。

2　土地儲備規(guī)劃編制模型應(yīng)用

從土地儲備規(guī)劃編制主要任務(wù)可以看出：分析規(guī)劃期內(nèi)土地儲備的潛力與分布、合理預(yù)測土地儲備需求規(guī)模、合理安排土地儲備規(guī)模和布局以及科學(xué)評判儲備地塊資金狀況是土地儲備規(guī)劃編制的核心和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。運用一定的模型作為分析支撐工具，從規(guī)劃編制重點環(huán)節(jié)入手，可以使規(guī)劃編制更切合實際，也更有利于后續(xù)的實施。

2.1基于空間疊加操作方法的土地儲備潛力測算

土地儲備潛力是指一定時期、一定生產(chǎn)力水平及某種既定用途下，在城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃約束下，通過行政、經(jīng)濟、法律和技術(shù)等措施，在提高建成區(qū)土地集約利用效率的基礎(chǔ)上，可供儲備的土地資源?？蓛渫恋匦柙谕恋乩每傮w規(guī)劃中為允許建設(shè)區(qū)或有條件建設(shè)區(qū)（與允許建設(shè)區(qū)不重復(fù)計算），并需在城市規(guī)劃中為居住、商服等經(jīng)營性用地，而且現(xiàn)狀地形地貌和地質(zhì)條件為能夠開發(fā)、易于收儲、易于開發(fā)的地塊。空間疊加操作方法可以將兩張矢量圖件中屬性進行相同和相異分析，從而找出需要的屬性地塊，進行位置和面積等屬性確定。因此，借助于MapGIS、ArcGIS等軟件的空間疊加操作方法，可剝離出區(qū)域可儲備地塊，從而準(zhǔn)確測算區(qū)域土地儲備潛力。

2.2基于灰色預(yù)測法的土地儲備需求預(yù)測

土地儲備需求是指一定時期，區(qū)域新增人口所需土地面積總和。在地方城市相關(guān)規(guī)劃中，人均居住用地規(guī)劃指標(biāo)是一個定量（已論證），區(qū)域居住用地和商服用地配備比例是一個常量，而人口數(shù)據(jù)指標(biāo)是一個變量，準(zhǔn)確、科學(xué)預(yù)測區(qū)域人口增量是預(yù)測土地儲備需求的核心。一般而言，區(qū)域人口數(shù)量變化具有單調(diào)性、非負(fù)性且為光滑離散數(shù)列，因此，采用灰色預(yù)測法可準(zhǔn)確預(yù)測區(qū)域人口增量，從而預(yù)測出區(qū)域土地儲備需求規(guī)模。

2.3基于指標(biāo)體系的土地收儲時序安排

建立土地儲備地塊優(yōu)劣評價指標(biāo)體系，對涉及農(nóng)用地少、地塊自身條件及位置好、收儲實現(xiàn)容易的地塊，優(yōu)先納入儲備范圍。通過特爾菲法確定影響因素及各因素權(quán)重（見表1），并對擬收儲地塊進行評價打分，優(yōu)先儲備分值高的地塊。

表1　地塊收儲時序的影響因素評價指標(biāo)體系表

2.4基于成本收益法的土地儲備資金平衡分析

2.4.1成本費用分析

土地儲備規(guī)劃測算的土地收儲成本由土地收儲費用、土地前期開發(fā)費用和期間費用構(gòu)成。

土地收儲費用包括完成土地征收、收購、優(yōu)先購買或收回需支付的征收、拆遷、補償、安置費用。土地征收拆遷、補償、安置費用主要包括土地補償費和安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費用、房屋拆遷評估費、拆除工程費、古樹保護及文物古建修護、還建費用、不可預(yù)見費。土地收購或有償收回費用包括通過收購、優(yōu)先購買或有償收回土地需要支付的土地價款。

土地前期開發(fā)費用包括前期土地開發(fā)性支出以及按照財政部門規(guī)定與前期土地開發(fā)相關(guān)的費用等，含因供應(yīng)土地涉及的需要進行的相關(guān)道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。

其他費用包括土地儲備管理費用、其他稅費和不可預(yù)見費。

2.4.2收益分析

土地收儲的預(yù)期收入由收儲地塊出讓收入和相關(guān)稅費收入構(gòu)成。

根據(jù)收儲地塊的相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)，結(jié)合片區(qū)的實際情況，應(yīng)用市場比較法或假設(shè)開發(fā)法測算收儲地塊最可能的凈地出讓價格；同時考慮規(guī)劃道路退讓、配套公建等情況，從而測算收儲地塊土地出讓總價，扣除土地收入剛性計提，即得到土地出讓凈收入。

相關(guān)稅費收入主要考慮土地出讓時產(chǎn)生的契稅收入。

2.4.3資金平衡分析

收儲成本=儲備收入-土地出讓收入剛性計提

土地、房屋征收成本+期間費用=土地出讓凈收入+稅費收入

3　研究區(qū)概述

江寧區(qū)位于南京市中南部，2013年末全區(qū)總?cè)丝跒?5.62萬人，城鎮(zhèn)人口比重為73.2%。2013年末江寧區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1086.16億元，地方財政總收入為308.1億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為38222元。

江寧區(qū)行政轄區(qū)范圍包括東山街道、淳化街道、谷里街道、江寧街道、祿口街道、秣陵街道、湯山街道、橫溪街道和湖熟街道。江寧區(qū)土地總面積約156333.2936公頃，其中農(nóng)用地107231.9766公頃、建設(shè)用地42931.7822公頃、未利用地6169.5347公頃，分別占土地總面積的68.59%、27.46%和3.95%。

4　江寧區(qū)土地儲備規(guī)劃編制分析

4.1江寧區(qū)土地儲備潛力測算

按照測算步驟，將江寧區(qū)土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用總體規(guī)劃圖、城市規(guī)劃圖等矢量成果圖件進行疊合分析，得出江寧區(qū)土地儲備潛力情況（見表2）。

表2　江寧區(qū)土地儲備潛力分布情況一覽表

4.2江寧區(qū)土地儲備需求測算

4.2.1江寧區(qū)新增人口預(yù)測

江寧區(qū)2004-2013年的常住人口數(shù)據(jù)滿足灰色預(yù)測模型的要求，具有單調(diào)性、非負(fù)性且為光滑離散數(shù)列，所以可利用灰色模型來預(yù)測未來年份的常住人口數(shù)量。

表3　2004年至2013年江寧區(qū)年末常住人口表

據(jù)此，原始數(shù)列為：x(0)=｛1269750，1314600，1371000，1427250，1469100，1494900，1719300，1747350，1758900，1767900｝

生成累加x(1)(k)數(shù)列：x(1)(k)=｛1269750，2584350，3955350，53826 00，6851700，8346600，10065900，11813250，13572150，15340050｝

將a，b代入公式得

對直接預(yù)測值經(jīng)累減后預(yù)測得原始序列的還原值：

平均相對誤差△=1.95%；

于是有標(biāo)準(zhǔn)差比

計算小誤差概率

且C=0.2639<0.35，預(yù)測精度等級為一級，預(yù)測模型是可靠的。預(yù)測公式為

將k值代入模型可得2014年到2020年江寧區(qū)常住人口預(yù)測結(jié)果（見表4）。

表4　2014—2020年江寧區(qū)人口預(yù)測結(jié)果單位：人

計算出，2015-2020年江寧區(qū)城鎮(zhèn)人口增長53.1023萬人。

4.2.2江寧區(qū)土地儲備需求預(yù)測

根據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》，取江寧區(qū)人均居住用地面積為24m2/人，測算江寧區(qū)2015-2020年居住用地需求量為1274.4552萬m2。對南京市歷年土地出讓數(shù)據(jù)進行分析，居住用地與商業(yè)用地之比約為7:3，按此測算，商業(yè)用地需求量為546.1951公頃，則基于人口增長（2015-2020年）的經(jīng)營性用地需求約1820.6503公頃。

4.3江寧區(qū)土地儲備地塊投放時序分析

通過對擬收儲地塊的評價打分，取分值較高的地塊作為2015年擬收儲地塊，其余為2016、2017年收儲地塊。根據(jù)江寧區(qū)2015-2017用地需求預(yù)測，確定2015年所擬收儲地塊共61個，總土地面積為272.0622公頃；2016年擬收儲地塊共47個，總土地面積198.9355公頃；2017年擬收儲地塊共42個，總土地面積243.2812公頃。

4.4江寧區(qū)土地儲備地塊資金平衡分析

據(jù)測算，剛性計提部分依據(jù)江寧區(qū)財政局提供的土地出讓金剛性計提情況說明，大概為總合同價款的20%。根據(jù)江蘇省人民政府令第145號，江蘇省內(nèi)契稅按照土地出讓金的4%收取。

據(jù)此，對2015-2017年擬儲備地塊的資金平衡進行詳細(xì)分析，2015-2017年擬儲備地塊總儲備成本約2773912.77萬元，總儲備收入約4522466.4萬元，扣除土地出讓收入剛性計提904493.27萬元，收支相抵后可實現(xiàn)凈收入844060.36萬元。

5　建議與舉措

通過建立相應(yīng)的模型對區(qū)域土地儲備潛力、區(qū)域土地儲備需求能力、土地儲備地塊安排時序和土地儲備資金平衡等方面進行分析，可以有效提升地區(qū)土地儲備的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。此外，土地儲備規(guī)劃是一門系統(tǒng)工程，在對核心環(huán)節(jié)進行評價和預(yù)測的同時，應(yīng)強化與土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等規(guī)劃銜接工作，加強規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)，并能夠優(yōu)先保障政府確定的重點建設(shè)項目的需求，能夠盡可能在控制儲備總量的同時，增加高等級地塊的儲備數(shù)量，以獲得較高經(jīng)濟效益，為城市建設(shè)提供資金積累。

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F301.2[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2016）-1-161-3