宮留記

(河南大學(xué)　馬克思主義學(xué)院，河南　開封　475001)

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政府主導(dǎo)下市場(chǎng)化扶貧機(jī)制的構(gòu)建與創(chuàng)新模式研究
——基于精準(zhǔn)扶貧視角

宮留記

(河南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，河南開封475001)

在扶貧工作中引入市場(chǎng)機(jī)制可以提高扶貧精準(zhǔn)性和效率，但由于缺乏理論研究和頂層設(shè)計(jì)，在各地扶貧實(shí)踐中也出現(xiàn)了市場(chǎng)力量被濫用、誤用的現(xiàn)象。本文基于精準(zhǔn)扶貧視角提出了構(gòu)建政府主導(dǎo)下市場(chǎng)化扶貧機(jī)制的新思路：通過制訂《扶貧法》劃分政府和市場(chǎng)的邊界，對(duì)市場(chǎng)化扶貧進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。通過區(qū)分和考察新舊兩種市場(chǎng)化扶貧模式“精準(zhǔn)性”差異，首次對(duì)近年來的一些新型市場(chǎng)化扶貧模式進(jìn)行了歸納和研究，發(fā)現(xiàn)新型市場(chǎng)化扶貧模式更加符合“精準(zhǔn)扶貧”的要求，并提出了相關(guān)政策建議。

精準(zhǔn)扶貧；政府主導(dǎo)；法治化；市場(chǎng)機(jī)制

一、引言

改革開放以來，我國的貧困人口從1978年的7.7億減少到2015年的5575萬，減少7.1億，扶貧成就令世界矚目。但是這剩下來的5000多萬貧困人口，卻屬于減貧工作中底子最薄、條件最差、難度最大的“硬骨頭”。為實(shí)現(xiàn)到2020年徹底消除貧困的目標(biāo)，在2015年11月29日中共中央公布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)和2016年3月15日十二屆人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)這兩份未來五年扶貧的綱領(lǐng)性文件中，對(duì)打贏這場(chǎng)扶貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)做了具體部署。

《決定》和《綱要》集中體現(xiàn)和貫穿了中央 “精準(zhǔn)扶貧”的指導(dǎo)思想、整體要求和具體措施，這也成為今后扶貧工作遵循的基本原則和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)外扶貧實(shí)踐和理論研究都表明，依靠行政手段自上而下進(jìn)行扶貧對(duì)于解決大范圍、集中性貧困較為有效，但在專業(yè)性和精準(zhǔn)性方面存在不足，難以解決呈現(xiàn)分散、個(gè)體、差異化特征貧困人口的脫貧問題。市場(chǎng)機(jī)制是一種分散決策機(jī)制，市場(chǎng)主體較政府更具有專業(yè)性。在堅(jiān)持政府主導(dǎo)前提下，引入市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)力量參與扶貧，是提高扶貧精準(zhǔn)性和效率的有效途徑。本文基于“精準(zhǔn)扶貧”視角研究了市場(chǎng)化扶貧的發(fā)展路徑，探討了新型市場(chǎng)化扶貧機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)行，以優(yōu)化扶貧資源配置、提高扶貧效率。

二、文獻(xiàn)回顧及評(píng)價(jià)

貧困是人類社會(huì)的大敵，一直也是中外理論研究的焦點(diǎn)?；诒疚牡男枰饕獜恼鲐?、市場(chǎng)扶貧和精準(zhǔn)扶貧等三個(gè)方面對(duì)近年來的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行回顧和總結(jié)評(píng)價(jià)。

(一)政府扶貧

從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看，政府是消除貧困的主體[1]。我國是社會(huì)主義國家，黨和政府具有強(qiáng)大的政治優(yōu)勢(shì)和資源動(dòng)員能力，是我國扶貧取得成功的關(guān)鍵[2]。大量實(shí)證研究也表明，政府投入具有顯著的減貧效應(yīng)。Montalvo和Ravallion (2010) 利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)，研究了1980年以來中國財(cái)政投入的減貧效果，充分肯定了政府支出在減少貧困中的重要作用[3]；楊穎(2011)、張偉賓和汪三貴(2013)、胡祥勇和范永忠(2014)基于全國數(shù)據(jù)的分析[4-6]，柏振忠和李長(zhǎng)雨(2013)、王建平(2015)、劉林和陳作成(2016)基于區(qū)域數(shù)據(jù)的實(shí)證研究均得到類似的結(jié)果[7-9]。

另一方面，不少研究者也指出了政府主導(dǎo)的扶貧模式的弊端和不足。一些研究表明政府扶貧資金的使用效率在下降。Richard和Adams (2004) 利用來自60個(gè)發(fā)展中國家的126個(gè)時(shí)期的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)貧困率對(duì)政府投入的彈性下降[10]；張全紅(2010)利用向量自回歸模型發(fā)現(xiàn)農(nóng)村扶貧資金投入對(duì)農(nóng)村減貧的效果不顯著[11]；賴明和成天柱(2014)利用2001-2010年間的縣級(jí)面板數(shù)據(jù)證明財(cái)政扶貧資金存在效率損失[12]；李盛基等(2014)運(yùn)用脈沖響應(yīng)函數(shù)發(fā)現(xiàn)部分扶貧資金未能產(chǎn)生減貧效果，而且?guī)缀醺黜?xiàng)扶貧資金對(duì)降低貧困強(qiáng)度效果不顯著[13]。在尋求政府扶貧效率下降的原因時(shí)，除了傳統(tǒng)的政府功能不足、資金管理不嚴(yán)、官員貪污挪用等解釋以外[14-16]，還需深入到政府扶貧模式自身來查找。綜合現(xiàn)有文獻(xiàn)，政府扶貧模式的弊端或不足主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是造成貧困的原因多元化，運(yùn)動(dòng)式扶貧精確性差；二是行政偏好與市場(chǎng)需求不符，造成資源浪費(fèi)或增產(chǎn)不增收；三是扶貧資源掌握集中在政府官員手中，導(dǎo)致“尋租”或出于理性人抉擇導(dǎo)致“扶貧目標(biāo)偏離與轉(zhuǎn)換”；四是政府扶貧既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，難以建立起科學(xué)嚴(yán)格的考評(píng)體系[17-21]。

(二)市場(chǎng)扶貧

底瑜(2005)發(fā)現(xiàn)了四川巴中在扶貧中引入市場(chǎng)機(jī)制取得成功的案例[22]。徐志明(2008)提出“提高扶貧投資效率的關(guān)鍵是在反貧困中引入市場(chǎng)機(jī)制，包括在貧困地區(qū)培育市場(chǎng)主體、培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)生與成長(zhǎng)的條件、轉(zhuǎn)變政府在反貧困過程中的職能等”[23]。趙慧峰等(2012)分析了“扶貧+科技+市場(chǎng)”的“崗底模式”的成功經(jīng)驗(yàn)[24]。孫文中(2013) 基于新發(fā)展主義主張“建構(gòu)一種‘政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、主體參與’的扶貧機(jī)制：政府以強(qiáng)制性為行為制定依據(jù)、規(guī)劃方向，通過市場(chǎng)運(yùn)作提高效率，社會(huì)、組織和個(gè)人依靠互助與合作發(fā)揮其服務(wù)、籌資、監(jiān)督等功能，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)消除貧困”[25]。

(三)精準(zhǔn)扶貧

自2013年11月習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)提出“精準(zhǔn)扶貧”以來，極大推動(dòng)了相關(guān)理論研究，在2015年達(dá)到了一個(gè)高潮[26]。黃承偉和覃志敏(2015)闡述了精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵、外延和理論基礎(chǔ)，指出精準(zhǔn)扶貧是我國扶貧治理體系變遷的必然結(jié)果[27]。劉解龍(2015)探討了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)精準(zhǔn)扶貧的影響和機(jī)遇[28]。更難能可貴的是研究者并沒有盲目樂觀，而是對(duì)精準(zhǔn)扶貧所面臨的困境和挑戰(zhàn)進(jìn)行了深入探討。鄧維杰(2014)指出精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際執(zhí)行效果并不令人滿意，主要原因在于精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶過程中出現(xiàn)了對(duì)貧困戶的排斥現(xiàn)象[29]。李鹍和葉興建(2015)發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧面臨五大實(shí)施困境，即“層級(jí)式”縱向識(shí)別與“水平式”橫向識(shí)別的矛盾、政府管理與村民自治的矛盾、政府主導(dǎo)與社會(huì)參與的矛盾、脫貧退出與返貧再生的矛盾、“輸血式”短期扶貧與“造血式”常態(tài)效應(yīng)的矛盾[30]。汪三貴和郭子豪(2015)認(rèn)為記者分配的難點(diǎn)在于精準(zhǔn)識(shí)別難[31]。葛志軍和邢成舉(2015)基于地方實(shí)踐發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧面臨多方面的困境，包括貧困戶參與不足、幫扶政策缺乏差異性和靈活性、扶貧工作遭遇上訪困擾、扶貧資金有限和駐村扶貧工作隊(duì)效果較差；導(dǎo)致困境的主要原因有農(nóng)民的社會(huì)流動(dòng)、自利性和信息的缺乏、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在矛盾、維穩(wěn)工作的優(yōu)勢(shì)地位、結(jié)構(gòu)性貧困的挑戰(zhàn)、駐村扶貧干部的雙重身份和扶貧資金籌集渠道的單一等[32]。唐麗霞等(2015)從貧困農(nóng)戶識(shí)別的政策和技術(shù)困境、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀、貧困農(nóng)戶思想觀念的變化以及扶貧政策本身的制度缺陷四個(gè)方面分析了精準(zhǔn)扶貧機(jī)制面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[33]。左停等(2015)認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的推出是為了解決此前扶貧開發(fā)工作中存在的瞄準(zhǔn)目標(biāo)偏離和精英捕獲問題，但面臨著規(guī)?？刂扑鸬囊?guī)模排斥，鄉(xiāng)村內(nèi)平均主義思想、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和市場(chǎng)化背景下的扶貧開發(fā)有效手段不足，村莊間貧困戶實(shí)際識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)差異等挑戰(zhàn)[34]。王國勇和邢溦(2015)指出我國精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制存在貧困對(duì)象識(shí)別不精準(zhǔn)、干部駐村幫扶機(jī)制不健全、產(chǎn)業(yè)化扶貧內(nèi)生動(dòng)力不足、扶貧資金整合困難、扶貧資源配置不均衡等問題[35]。

(四)研究現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)

現(xiàn)有的研究表明，政府在扶貧中的主體地位不可動(dòng)搖，但也存在著體制弊端。關(guān)于市場(chǎng)化扶貧理論建設(shè)嚴(yán)重不足，對(duì)市場(chǎng)化扶貧的發(fā)展未能起到指導(dǎo)作用。同時(shí)現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)如何解決“精準(zhǔn)扶貧”所面臨的困境缺少新辦法、新思路。當(dāng)然，文獻(xiàn)所反映出來的現(xiàn)實(shí)問題和現(xiàn)有研究的不足也使得本文有了一定的研究空間。

三、精準(zhǔn)扶貧與政府主導(dǎo)下市場(chǎng)化扶貧機(jī)制的構(gòu)建

我國長(zhǎng)期堅(jiān)持政府扶貧取得了世界矚目的扶貧效果。隨著形勢(shì)的變化和精準(zhǔn)扶貧的提出，政府扶貧模式暴露出精準(zhǔn)程度不夠等問題。市場(chǎng)扶貧模式則在精準(zhǔn)性和效率方面具有優(yōu)勢(shì)，我國市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)比較成熟完善，市場(chǎng)力量在各地扶貧實(shí)踐中得到廣泛的應(yīng)用，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在今后的扶貧實(shí)踐中完全可以更多地引入市場(chǎng)機(jī)制。

(一)兩種扶貧模式的“精準(zhǔn)性”比較

從世界范圍來看，扶貧主要有兩種模式：一種是大多數(shù)發(fā)展中國家所采取的，以政府為主導(dǎo)，主要通過行政手段消除貧困；另一種則以歐美國家為代表，通過制訂法律或非政府組織(NGO)減少貧困，政府并不直接參與。政府扶貧對(duì)于解決大面積、集中性貧困問題卓有成效，市場(chǎng)扶貧則在專業(yè)性和效率方面更有優(yōu)勢(shì)。

精準(zhǔn)扶貧并沒有統(tǒng)一的定義，在國務(wù)院扶貧辦2014年6月發(fā)布的《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》中，精準(zhǔn)扶貧主要內(nèi)容包括“精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核”；而在《決定》中精準(zhǔn)扶貧進(jìn)一步明確為“扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”。根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)和實(shí)際調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)政府扶貧的“精準(zhǔn)性”是值得商榷的。(1)精準(zhǔn)識(shí)別難度較大，成本很高。精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)幫扶的前提，但根據(jù)我們?cè)趪壹?jí)貧困縣蘭考的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，國家要求的“精準(zhǔn)識(shí)別、建檔立卡”主要由村級(jí)組織并逐級(jí)上報(bào)。在這個(gè)過程當(dāng)中，盡管有規(guī)定和流程，但往往流于形式或由村干部決定，縣鄉(xiāng)級(jí)政府也難以全面核查，精準(zhǔn)識(shí)別大打折扣，更別說動(dòng)態(tài)管理了。唐麗霞等的研究表明建檔立卡的成本巨大[33]，寶貴的資源未能用到刀刃上。(2)精準(zhǔn)幫扶難度大。財(cái)政扶貧資金的使用有著嚴(yán)格限制，通常是以項(xiàng)目的形式下?lián)埽唧w項(xiàng)目又是由上級(jí)決定的，這與精準(zhǔn)扶貧一戶一策、因地制宜的政策要求是相違背的，造成供需脫節(jié)、資金浪費(fèi)。在調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)扶貧資金的管理也很成問題，往往在不知不覺中被消耗殆盡，沒有發(fā)揮“造血”功能。之所以在精準(zhǔn)扶貧中會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”問題，主要源于政府模式和精準(zhǔn)扶貧存在一定的悖論。(1)精細(xì)化不利于發(fā)揮政府集中優(yōu)勢(shì)兵力打殲滅戰(zhàn)的長(zhǎng)處。(2)政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，難免出現(xiàn)政績(jī)工程。(3)精準(zhǔn)扶貧到戶以后反而助長(zhǎng)了部分貧困人口的依賴思想，引起新的矛盾。

市場(chǎng)模式則更適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧的要求。(1)扶貧是一項(xiàng)專業(yè)化很強(qiáng)的工作，由專門的組織從事扶貧顯然效率更高。(2)市場(chǎng)機(jī)制是一種分散決策系統(tǒng)，通過市場(chǎng)能夠有效地將千家萬戶聯(lián)接在一起，可以充分調(diào)動(dòng)貧困人口的積極性，產(chǎn)生遠(yuǎn)高于政府驅(qū)動(dòng)脫貧的強(qiáng)大內(nèi)生動(dòng)力。(3)政府跳出具體事務(wù)，專門從事政策制訂、引導(dǎo)、監(jiān)管和考核等工作，即可保障精準(zhǔn)扶貧的政策效果，又符合建設(shè)服務(wù)型政府的總體要求。(4)多年來在各地的扶貧實(shí)踐中，積累了大量市場(chǎng)化扶貧經(jīng)驗(yàn)，為精準(zhǔn)扶貧奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

在《決定》和中央一系列關(guān)于扶貧工作的文件中，都有讓市場(chǎng)發(fā)揮作用的表述，表明市場(chǎng)模式不存在政策紅線。結(jié)合上述分析表明，隨著扶貧工作的深入，政府扶貧模式應(yīng)更多地轉(zhuǎn)向市場(chǎng)模式，讓市場(chǎng)在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮更大作用。

(二)我國市場(chǎng)化扶貧模式發(fā)展緩慢的原因

市場(chǎng)機(jī)制在各地扶貧實(shí)踐中早有應(yīng)用，但總體上處于分散、自發(fā)狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)深入的研究，更別說上升至中央頂層設(shè)計(jì)。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)。(1)對(duì)于早期大規(guī)模、集中性貧困，政府角色不可替代，舉凡整體搬遷、大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資等扶貧舉措離開政府是不可想象的，以致于人們習(xí)慣將政府作為扶貧的唯一來源。(2)我國市場(chǎng)體制從建立到完善有一個(gè)過程，市場(chǎng)機(jī)制不完善和市場(chǎng)力量的弱小限制了市場(chǎng)作用的發(fā)揮。(3)在市場(chǎng)化扶貧實(shí)踐中，由于缺乏監(jiān)管和法規(guī)的約束，市場(chǎng)力量被濫用、誤用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，市場(chǎng)模式被誤解甚至談市場(chǎng)色變。

近年來，我國市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的改變，市場(chǎng)機(jī)制不斷完善，各類市場(chǎng)組織數(shù)量龐大、蓬勃發(fā)展，在慈善、扶貧、救濟(jì)、養(yǎng)老等社會(huì)公益方面開始發(fā)揮作用。精準(zhǔn)扶貧的提出，是我國扶貧模式轉(zhuǎn)軌的一個(gè)契機(jī)。利用這個(gè)契機(jī)，對(duì)市場(chǎng)化扶貧機(jī)制進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，培育和引入市場(chǎng)力量參與扶貧，應(yīng)該是我國扶貧發(fā)展的方向之一。

(三)市場(chǎng)化扶貧的內(nèi)涵和路徑選擇

1.市場(chǎng)化扶貧的含義

政府扶貧模式是否可以讓位于純粹的市場(chǎng)化扶貧呢？答案同樣是不可行的。劉冬梅(2003)指出由于存在市場(chǎng)失靈，單純依靠市場(chǎng)并不能解決中國農(nóng)村的貧困問題[36]。多數(shù)研究都指出，政府和市場(chǎng)并不是相互對(duì)立的，可以合理地確定它們?cè)诜鲐毠ぷ髦械牟煌饔茫献鞣鲐殤?yīng)當(dāng)是最優(yōu)選擇。

反貧困是政府的一項(xiàng)基本職能，也是我們黨和國家的社會(huì)主義性質(zhì)所決定，也只有政府才能始終如一地將反貧困工作進(jìn)行到底。因此，政府作為扶貧責(zé)任主體只能強(qiáng)化和堅(jiān)持，而不能動(dòng)搖或放棄，這在《決定》和《綱要》中得到充分體現(xiàn)。但是在具體操作層面，可以更多地利用市場(chǎng)機(jī)制或市場(chǎng)主體，實(shí)現(xiàn)扶貧資源的市場(chǎng)化配置，這被稱為政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化扶貧新思路?！稕Q定》提出“廣泛地動(dòng)員全社會(huì)力量，合力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)”，《綱要》提出“鼓勵(lì)支持民營企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人參與扶貧開發(fā)，引導(dǎo)社會(huì)扶貧重心下移，實(shí)現(xiàn)社會(huì)幫扶資源和精準(zhǔn)扶貧有效對(duì)接”。在具體政策上，《決定》和《綱要》都提出“推廣政府和社會(huì)資本合作、政府購買服務(wù)”以及“探索資產(chǎn)收益扶貧”等市場(chǎng)化扶貧模式，這些都成為開展市場(chǎng)化扶貧的政策基礎(chǔ)。

由于政府掌握著主要的扶貧資源，也負(fù)有動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧的職責(zé)，因此政府主導(dǎo)下市場(chǎng)化扶貧機(jī)制包含兩個(gè)層次的含義(見圖1)：一是政府所掌握的扶貧資源配置機(jī)制的市場(chǎng)化，二是政府主導(dǎo)下的扶貧機(jī)制的市場(chǎng)化。目的是吸引社會(huì)力量參與扶貧，形成扶貧的良性循環(huán)。

圖1　政府主導(dǎo)下扶貧資源配置示意圖

2.市場(chǎng)化扶貧的路徑選擇和機(jī)制設(shè)計(jì)

(1)市場(chǎng)化扶貧機(jī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)是法治化

在新時(shí)期開展市場(chǎng)化扶貧機(jī)制建設(shè)首要著眼于頂層設(shè)計(jì)。姚鵬宇(2016)認(rèn)為我國在扶貧方面立法不足是抑制市場(chǎng)力量參與扶貧的重要因素[37]。我們認(rèn)為，政府主導(dǎo)下市場(chǎng)化扶貧機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)首先通過立法劃清政府和市場(chǎng)的邊界，合理確定政府和市場(chǎng)主體的權(quán)力義務(wù)，因此建議制訂《扶貧法》將市場(chǎng)化扶貧納入法治軌道，作為頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，這也是落實(shí)依法治國的具體舉措?！斗鲐毞ā肥菍?duì)以政府為主體開展扶貧活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范的一部法律。它的立法對(duì)象是符合一定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村或城市貧困人口，主要內(nèi)容是明確扶貧對(duì)象以及參與扶貧的、包含政府在內(nèi)的各類主體的權(quán)利義務(wù)，立法的原則應(yīng)該是突出政府主體責(zé)任，保證扶貧過程的公開透明和保障各扶貧主體的合法權(quán)益。

《扶貧法》作為扶貧的基礎(chǔ)性法律，應(yīng)當(dāng)將政府主導(dǎo)和市場(chǎng)化運(yùn)行有機(jī)地結(jié)合起來，最重要的就是要?jiǎng)澐终褪袌?chǎng)的邊界。政府作為扶貧主體，政府主要負(fù)責(zé)依法籌集并配置扶貧資金，設(shè)計(jì)扶貧機(jī)制和監(jiān)督扶貧活動(dòng)的開展。其他類扶貧主體主要負(fù)責(zé)依法獲得扶貧資源，并在政府部門的監(jiān)督下開展扶貧活動(dòng)，對(duì)扶貧效果負(fù)責(zé)。政府不能直接干預(yù)扶貧主體的正?；顒?dòng)；對(duì)于扶貧活動(dòng)中產(chǎn)生的糾紛，政府不能采取強(qiáng)制措施或行政命令，只能通過法律途徑解決。

(2)構(gòu)建市場(chǎng)化扶貧機(jī)制的關(guān)鍵是動(dòng)力機(jī)制設(shè)計(jì)

除了政府和一些公益組織以外，大多數(shù)參與扶貧活動(dòng)的市場(chǎng)主體的目的是為了獲利，這似乎與扶貧的公益性相矛盾，但一個(gè)有效的市場(chǎng)機(jī)制就在于能夠使參與各方 “獲利”，因此基于利益導(dǎo)向的動(dòng)力機(jī)制設(shè)計(jì)就成為市場(chǎng)化扶貧機(jī)制的關(guān)鍵。一個(gè)完善的市場(chǎng)化扶貧機(jī)制至少應(yīng)包括以下幾個(gè)部分。一是扶貧資源的市場(chǎng)配置機(jī)制。要構(gòu)建開放、透明、高效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將那些有實(shí)力、熱心扶貧事業(yè)的企業(yè)或組織甄別出來。二是完善和落實(shí)對(duì)扶貧組織或企業(yè)的扶持和獎(jiǎng)勵(lì)政策。這包括簡(jiǎn)化扶貧組織和企業(yè)的注冊(cè)審批流程，給予產(chǎn)業(yè)扶持和稅收減免和優(yōu)惠等。比如對(duì)于吸納貧困農(nóng)戶達(dá)到一定比例和期限的企業(yè)，在稅收上給予一定的減免和優(yōu)惠。三是要建立扶貧績(jī)效考評(píng)和退出機(jī)制。扶貧機(jī)制的市場(chǎng)化，并不意味著政府撒手不管，大部分扶貧資源仍然是通過行政機(jī)制分配的，對(duì)于市場(chǎng)化配置的扶貧資源，政府要加強(qiáng)監(jiān)管，建立科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)機(jī)制和市場(chǎng)主體的退出機(jī)制。對(duì)于那些弄虛作假、騙取扶貧資金的企業(yè)和個(gè)人要依法懲處，直至追究其法律責(zé)任。最后，要大力弘揚(yáng)扶貧精神，傳遞正能量，在全社會(huì)形成扶貧光榮、人人參與的良好氛圍。《決定》指出，要“全面宣傳我國扶貧事業(yè)取得的重大成就，準(zhǔn)確解讀黨和政府扶貧開發(fā)的決策部署、政策舉措，生動(dòng)報(bào)道各地區(qū)各部門精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧豐富實(shí)踐和先進(jìn)典型。建立國家扶貧榮譽(yù)制度，表彰對(duì)扶貧開發(fā)作出杰出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人”。精神激勵(lì)也是市場(chǎng)化扶貧機(jī)制的重要組成部分。

(3)構(gòu)建市場(chǎng)化扶貧機(jī)制要特別重視對(duì)困難群體的保障

政府扶貧由于資源無償分配往往會(huì)導(dǎo)致貧困地區(qū)和貧困人口的依賴性和“等靠要”的不思進(jìn)取思想。市場(chǎng)化扶貧有利于調(diào)動(dòng)扶貧對(duì)象的積極性，扶貧主體不是施舍者，而扶貧受體也不是被施舍者，雙方在這一社會(huì)活動(dòng)中按照市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)律進(jìn)行等價(jià)交換，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)利益的雙贏。但貧困群體特別是農(nóng)村的貧困人口屬于社會(huì)“弱勢(shì)群體”，在市場(chǎng)博弈中處于弱勢(shì)，因此市場(chǎng)化扶貧要特別重視對(duì)困難群體特別是農(nóng)村困難人員的保護(hù)。一是切實(shí)保障貧困人口特別是農(nóng)村貧困人員的權(quán)益，例如享有基本公共服務(wù)的權(quán)力、資產(chǎn)處置和收益權(quán)等。二是加強(qiáng)農(nóng)村組織建設(shè)增強(qiáng)貧困人口在市場(chǎng)中的博弈能力。一方面通過加強(qiáng)村民自治建設(shè)來增強(qiáng)村集體與企業(yè)合作的能力，另一方面通過促進(jìn)農(nóng)民合作組織的成長(zhǎng)來增強(qiáng)貧困農(nóng)民在交易中的談判和對(duì)話能力。三是對(duì)于無力參與扶貧項(xiàng)目的特困群體，財(cái)政應(yīng)承擔(dān)“兜底”職責(zé)。

四、精準(zhǔn)扶貧與市場(chǎng)化扶貧模式創(chuàng)新

(一)不同市場(chǎng)化扶貧模式“精準(zhǔn)性”比較

政府主導(dǎo)下市場(chǎng)化扶貧形式是多種多樣的，既有傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)輸出扶貧、金融扶貧等模式，也有近年來出現(xiàn)的政府與社會(huì)資本合作、政府購買服務(wù)、資產(chǎn)收益扶貧、科技扶貧等新形式?？傮w上，傳統(tǒng)模式的精準(zhǔn)度在下降，需要進(jìn)行改革和完善以提高其精準(zhǔn)性；新模式也必須以“精準(zhǔn)”作為硬標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高針對(duì)性和效率。

可以說勞務(wù)扶貧精準(zhǔn)度最高，但這種扶貧模式只適應(yīng)于有富裕勞動(dòng)能力的家庭，現(xiàn)在的貧困家庭一般都是老弱病殘或者勞動(dòng)技能低下，難以通過外出打工脫貧。產(chǎn)業(yè)扶貧是最重要的傳統(tǒng)扶貧模式，近年來也面臨著扶貧效果欠佳的窘境。其主要原因在于一是市場(chǎng)波動(dòng)較大，農(nóng)民難以把握；二是對(duì)貧困戶的覆蓋面逐年降低，一項(xiàng)研究顯示產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)貧困群體的覆蓋率僅有16%；三是重視前期投入，缺乏后續(xù)保障，產(chǎn)業(yè)扶貧持續(xù)性差。金融扶貧也是廣受詬病的一種扶貧模式，金融機(jī)構(gòu)年年投入大量信貸扶貧資金只見開花不見結(jié)果。這主要是因?yàn)榻鹑诮Y(jié)構(gòu)作為市場(chǎng)主體，最關(guān)心的資金的回收與效益，真正的貧困戶根本無力償還，因此信貸資金主要以扶持貧困地區(qū)的龍頭企業(yè)為主，難以起到帶動(dòng)脫貧作用。針對(duì)傳統(tǒng)模式精準(zhǔn)度下降，應(yīng)當(dāng)采取有效措施進(jìn)行完善。例如在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，主要避開競(jìng)爭(zhēng)激烈而圍繞市場(chǎng)波動(dòng)較小的項(xiàng)目開展，如生態(tài)農(nóng)業(yè)或特色養(yǎng)殖業(yè)、民族手工業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)等。對(duì)于金融扶貧，可以嘗試將扶貧貸款轉(zhuǎn)化為貧困戶的股金投入到當(dāng)?shù)匦б孑^好的企業(yè)當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)企業(yè)、農(nóng)戶、銀行三受益。

根據(jù)我們的調(diào)研，近年來新出現(xiàn)的市場(chǎng)化扶貧模式精準(zhǔn)度好于傳統(tǒng)模式，這主要是因?yàn)橹醒敕磸?fù)強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧，在新模式設(shè)計(jì)和運(yùn)行中得到體現(xiàn)；同時(shí)新模式往往采取公私合營的形式，一般經(jīng)過反復(fù)論證和博弈，項(xiàng)目比較科學(xué)。但是在各地也出現(xiàn)了市場(chǎng)力量被濫用和誤用的現(xiàn)象，反而損害了貧困農(nóng)戶的利益，因此對(duì)于新模式要加強(qiáng)規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)管，在提高精準(zhǔn)度的同時(shí)防止出現(xiàn)逆向選擇。

(二)政府主導(dǎo)下市場(chǎng)化扶貧新模式的構(gòu)建和運(yùn)營

市場(chǎng)化扶貧新模式并未引起廣泛的重視，在理論上也缺乏深入的研究，這不利于新模式的規(guī)范發(fā)展。本文對(duì)新模式的構(gòu)建和運(yùn)行進(jìn)行了初步分析，為后來者提供進(jìn)一步研究的基礎(chǔ)。

1.政府與社會(huì)資本合作模式

政府與社會(huì)資本合作又稱為PPP(public-private-partnership)，即公私合作模式，指的是在基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程與公共服務(wù)領(lǐng)域由政府與非政府主體合作共贏式的供給機(jī)制。扶貧項(xiàng)目PPP模式的運(yùn)作流程大致可以劃分為以下幾個(gè)部分：扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)與可行性研究→選擇民間參與者→訂立合同→項(xiàng)目開工建設(shè)→工程管理運(yùn)營→項(xiàng)目移交。目前關(guān)于在農(nóng)村扶貧工作應(yīng)用PPP模式的文獻(xiàn)尚不多見。丁銳等(2014)分析了青海省都蘭縣溝里鄉(xiāng)牧區(qū)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展PPP模式的成功案例[38]，莊序瑩和鄢璐(2015)以四川省滬州市納溪區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)小流域治理項(xiàng)目為例分析了純公益項(xiàng)目PPP模式的構(gòu)建[39], 王君(2016)以湘西州為例分析了民族貧困地區(qū)應(yīng)用PPP模式的可行性[40],這些案例為可以為扶貧項(xiàng)目PPP模式的設(shè)計(jì)和運(yùn)營提供參考。當(dāng)然，PPP模式還存在一些不成熟的地方，周正祥等(2015)、任春玲(2016)的研究可以幫助我們?cè)诜鲐氈懈玫剡\(yùn)用PPP模式[41-42]。

2.政府購買服務(wù)

政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)，通過直接撥款或公開招標(biāo)等方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來完成，最后根據(jù)擇定者或中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來支付相應(yīng)服務(wù)費(fèi)用，也就是通常而言的“百姓點(diǎn)菜、政府買單、社會(huì)力量干活”?！稕Q定》首次明確將政府購買服務(wù)納入扶貧模式，對(duì)于貧困地區(qū)的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、科技等服務(wù)完全可以通過政府購買的形式予以解決，甚至可以直接購買扶貧服務(wù)。我們引用朱俊立(2013)提供的政府向慈善組織購買村級(jí)扶貧服務(wù)案例來具體分析這一模式的運(yùn)營[43]。朱俊立發(fā)現(xiàn)扶貧專業(yè)組織(如慈善組織)相對(duì)于政府在扶貧方面更專業(yè)也更細(xì)致，更符合精準(zhǔn)扶貧的要求，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。首先，針對(duì)扶貧項(xiàng)目偏離貧困群體的難題，慈善組織扶貧的做法首先是以“需求為本”設(shè)計(jì)村級(jí)扶貧項(xiàng)目。他們?cè)诋?dāng)?shù)卣扑]的基礎(chǔ)上，參考統(tǒng)計(jì)資料，并輔之以“實(shí)地調(diào)研”，按照“最貧困”、“最脆弱”和“少關(guān)注”的原則來選擇參與項(xiàng)目的貧困村。在項(xiàng)目村內(nèi)部，慈善組織一般首先對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行抽樣調(diào)查或者普查，建立農(nóng)戶檔案，然后應(yīng)用“參與式扶貧分級(jí)”等方法和工具，進(jìn)一步識(shí)別貧困人口，優(yōu)先選擇最貧困、最需要幫助的人群參與項(xiàng)目。其次，在項(xiàng)目的具體目標(biāo)和內(nèi)容的制訂環(huán)節(jié)，“慈善組織能事先進(jìn)行長(zhǎng)期而深入的需求評(píng)估，通過入戶調(diào)查、村社關(guān)鍵人物訪談、小組訪談、社區(qū)會(huì)議等多種方式收集信息，與貧困人口共同分析和討論他們所面臨的問題和困難，尋求相應(yīng)的解決策略。在此基礎(chǔ)上，綜合考慮貧困村自身的資源動(dòng)員能力、慈善組織的專業(yè)領(lǐng)域以及能夠提供的具體資源和支持等因素，優(yōu)先回應(yīng)和滿足最迫切的需求，確定扶貧項(xiàng)目的具體目標(biāo)和內(nèi)容”。通過上述安排，慈善組織能有效解決扶貧資源偏離貧困群體的問題。實(shí)踐中，“慈善組織投資的扶貧項(xiàng)目直接將扶貧資源投放到貧困農(nóng)戶的成功率和資金回收率均在90%以上”。當(dāng)然，欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)組織發(fā)育不完善，難以提供高質(zhì)量的服務(wù)，因此培育合格的市場(chǎng)服務(wù)主體是采用政府購買模式的前提。

3.資產(chǎn)收益扶貧

在《決定》和《綱要》中都提出要“探索資產(chǎn)收益扶貧”，這是中央提出的扶貧模式的重大突破，主要針對(duì)自主創(chuàng)收能力受限制的農(nóng)村貧困人口，比如喪失勞動(dòng)力而無法勞作的農(nóng)民,目的在于把細(xì)碎、分散、沉睡的各種資源要素轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，整合到優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)上，擴(kuò)展貧困人口增收路徑，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。資產(chǎn)收益扶持制度目前已有四川、湖南、湖北、貴州等省先行開展探索。各地做法大體類似，即利用財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金或部分支農(nóng)資金作為貧困人口的股份，參與專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體和龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)基地的生產(chǎn)經(jīng)營和收益分紅，以增加貧困人口的財(cái)產(chǎn)性收入。例如，四川省出臺(tái)《創(chuàng)新投資收益扶貧新模式試點(diǎn)方案》，提出“貧困戶優(yōu)先股”和“貧困戶股份”概念，以增加貧困戶在財(cái)政支農(nóng)資金形成資產(chǎn)中所占股份，切實(shí)為貧困戶增收。 “貧困戶優(yōu)先股”針對(duì)的是財(cái)政支農(nóng)資金投入到農(nóng)民專業(yè)合作社形成的資產(chǎn)，在股權(quán)量化時(shí)，劃出一部分設(shè)立貧困戶優(yōu)先股，剩余部分再量化給社員。假設(shè)某村100戶人，其中10戶為貧困戶，財(cái)政資金形成資產(chǎn)，平均股權(quán)量化后每戶占股1%。根據(jù)新的試點(diǎn)方案，協(xié)商后，若將10%的股份劃為貧困戶優(yōu)先股，分給10戶貧困戶，每戶可占1%，剩余90%股份再量化給全體社員，每戶可占0.9%，因此，貧困戶每戶股份為1.9%?！柏毨艄煞荨笔轻槍?duì)財(cái)政支農(nóng)資金投入到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成的資產(chǎn)，可先設(shè)立貧困戶股份，僅貧困戶享受，剩余部分再按一人一股量化給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。對(duì)于貧困股份，遵循“誰貧困誰享受”的原則，脫貧后即自動(dòng)退出，股份將分配給新增貧困戶或者均分給其他貧困戶，繼續(xù)履行其扶貧功效。“貧困戶優(yōu)先股”突出“優(yōu)先”，在財(cái)政支農(nóng)資金使用過程中適度向貧困戶傾斜，為其增加長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來源。“貧困戶股份”突出“特惠”，作為一項(xiàng)貧困保障機(jī)制，為貧困戶兜底?！斗桨浮愤€明確，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與農(nóng)民專業(yè)合作社或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同利用財(cái)政支農(nóng)資金成立實(shí)體，農(nóng)民通過合作社或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持有實(shí)體的股份，可設(shè)立貧困戶優(yōu)先股，剩余股份再按規(guī)定量化。對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入形成的資產(chǎn)，將全部以優(yōu)先股的形式量化給貧困戶，并參照商業(yè)銀行一年期定期存款利率，確保貧困戶分紅底線。目前，關(guān)于資產(chǎn)收益制度的理論探討尚不多見。余佶(2016)以貴州省六盤水市以“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的案例總結(jié)了資產(chǎn)收益扶貧的經(jīng)驗(yàn)和關(guān)鍵問題[44]。

4.電商扶貧

電子商務(wù)有效打通了貧困地區(qū)資源與域外大市場(chǎng)對(duì)接“最后一公里”的難題，擴(kuò)大了農(nóng)產(chǎn)品的銷售渠道，對(duì)于提高農(nóng)民收入有重要作用。根據(jù)媒體報(bào)道，國內(nèi)知名電商如阿里巴巴、京東、蘇寧等紛紛在農(nóng)村布局。阿里巴巴計(jì)劃在三至五年內(nèi)投資100億元，建立1000個(gè)縣級(jí)服務(wù)中心和10萬個(gè)村級(jí)服務(wù)站，京東集團(tuán)與國務(wù)院扶貧辦簽署電商精準(zhǔn)扶貧協(xié)議。但目前電商扶貧也存在接受程度低、配套設(shè)施和人才儲(chǔ)備不足等問題[45]。

五、結(jié)論和政策建議

我們的研究表明，引入市場(chǎng)機(jī)制更符合精準(zhǔn)扶貧的要求，但市場(chǎng)化扶貧機(jī)制發(fā)展路徑選擇卻會(huì)影響扶貧效果，因此應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化扶貧機(jī)制進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化扶貧機(jī)制。通過對(duì)近年來各地出現(xiàn)的一些新型市場(chǎng)化扶貧模式的研究發(fā)現(xiàn)，新模式不僅拓寬了扶貧空間，而且較傳統(tǒng)市場(chǎng)扶貧模式更加符合“精準(zhǔn)扶貧”的要求。

基于以上判斷，我們提出以下政策建議。一是要加快扶貧立法，通過法治化劃分政府和市場(chǎng)在扶貧工作中的邊界，推進(jìn)市場(chǎng)化扶貧機(jī)制頂層設(shè)計(jì)。二是政府要推動(dòng)市場(chǎng)化扶貧機(jī)制建設(shè)。在這方面，政府要做好以下工作：(1)培育和引導(dǎo)市場(chǎng)主體參與扶貧工作；(2)對(duì)市場(chǎng)化扶貧機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)；(3)打破政府對(duì)扶貧資源的壟斷，對(duì)于那些可以由市場(chǎng)完成的工作交還給市場(chǎng)；(4)加強(qiáng)對(duì)扶貧市場(chǎng)的監(jiān)管。三是完善傳統(tǒng)市場(chǎng)化扶貧模式，提高傳統(tǒng)模式的精準(zhǔn)性和效率。四是加強(qiáng)對(duì)新型市場(chǎng)化扶貧模式的理論研究和推廣。目前《決定》和《綱要》雖然對(duì)新型市場(chǎng)化扶貧模式有所論述，但缺乏實(shí)施細(xì)則和頂層設(shè)計(jì)，各地往往是各自為戰(zhàn)，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。本文的研究初步說明了新模式的優(yōu)點(diǎn)和大體思路，但尚未對(duì)其運(yùn)行機(jī)制和實(shí)踐效果進(jìn)行詳細(xì)分析和考察。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)通過深入調(diào)查研究，及時(shí)將各地新型市場(chǎng)化扶貧經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理論總結(jié)，并進(jìn)一步指導(dǎo)和規(guī)范新型市場(chǎng)化扶貧模式的建設(shè)、推廣工作。五是某些行政扶貧模式也可以更多地借鑒市場(chǎng)機(jī)制，例如科技扶貧，有利于調(diào)動(dòng)科技人員的積極性，提高扶貧效果。

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(本文責(zé)編：辛城)

Research on Marketized Poverty Alleviation Mechanism in a Context Dominated by Government :Perspective of Precise Proverty Alleviation

GONG Liu-ji

(SchoolofMarxism,HenanUniversity,Kaifeng475001,China)

Introducing market mechanism into the poverty alleviation work can improve precision and efficiency of poverty alleviation. However, market forces may be abused and misused due to the lack of theoretical research and top-level design. From the view of precision, this paper puts forward a new idea of constructing marketization poverty alleviation mechanism dominated by government: dividing the boundary between government and market and top-level design for marketization poverty alleviation by making “Poverty-alleviation Act”. In addition, it distinguishes new from old marketization poverty-alleviation model, and finds that the new marketization model is more in line with the requirement of “precision poverty alleviation”. In the end, some policy suggests was brought forward.

precise poverty-alleviation; government dominat; legalization; marketization mechanism

2015-10-15

2016-04-24

國家社科基金項(xiàng)目“扶貧開發(fā)過程中的貧困農(nóng)戶行為研究”(14CSH046)。

宮留記(1965-)，男，河南開封人，河南大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，博士，研究方向：中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論。

F323.8

A

1002-9753(2016)05-0154-09