○　榮兆梓

(1.三聯(lián)學(xué)院　經(jīng)濟管理學(xué)院， 安徽　合肥　230601；2.安徽大學(xué)　經(jīng)濟與社會高等研究院， 安徽　合肥　230039)

?

·學(xué)術(shù)探索·

國有經(jīng)濟需要新一輪產(chǎn)權(quán)制度改革

○榮兆梓1，2

(1.三聯(lián)學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院， 安徽合肥230601；2.安徽大學(xué)經(jīng)濟與社會高等研究院， 安徽合肥230039)

論文區(qū)分了企業(yè)經(jīng)營權(quán)與資本經(jīng)營權(quán)，認為國有經(jīng)濟改革需要新一輪產(chǎn)權(quán)制度改革，以實現(xiàn)國有資本所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。當前國有經(jīng)濟仍然是一個管企業(yè)為主的體制，它不能適應(yīng)推進混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的需要。要建立管資本為主的體制，就必須在國有資本管理體制的頂層，運用信托財產(chǎn)制度，建立公益性、一般商業(yè)性和重要關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域商業(yè)性三種類型國家信托基金，分別委托市場化的國有資本投資(運營)公司，通過資本市場運作實施分類管理，更好達成國有經(jīng)濟的多重功能目標。

國有經(jīng)濟；新一輪產(chǎn)權(quán)制度改革；信托制

黨的十八屆三中全會以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，推動各種所有制取長補短、相互促進、共同發(fā)展。公有制主體地位不能動搖，國有經(jīng)濟主導(dǎo)作用不能動搖。如何實現(xiàn)這一目標？當然，堅持市場經(jīng)濟的改革方向，進一步探索公有制經(jīng)濟與市場經(jīng)濟相結(jié)合的企業(yè)組織與產(chǎn)權(quán)形式是根本出路。國有經(jīng)濟改革已經(jīng)三十多年了，成績很大，但沒有解決的問題仍然很多。下一步國企改革的方向肯定不是沒有底線的國退民進，但是片面強調(diào)國有經(jīng)濟數(shù)量增加也不對，我們還要改善國有經(jīng)濟的效率，要使它更好地與市場經(jīng)濟接軌。

國有經(jīng)濟怎么進一步向這個改革目標靠攏？十八屆三中全會已經(jīng)有了很明確的認識，下一步的改革要使得國有經(jīng)濟從管企業(yè)為主轉(zhuǎn)到管資本為主。那么，管資本為主的體制怎么建？這個問題上仍然存在分歧。國有經(jīng)濟公司制改革僅僅實現(xiàn)了公司法人財產(chǎn)權(quán)的獨立，這顯然不夠，還必須解決一個問題，就是公司法人財產(chǎn)權(quán)與國有股份資本所有權(quán)分開后，國有股份資本的權(quán)益到底誰來行使？國有股的股東代表由誰來擔任？這個問題現(xiàn)在沒有解決好。以下觀點，我在很多年前就說過〔1〕，但是開始時贊成的人不多，這兩年贊成的人越來越多。既然要管資本為主，很多事情只能朝著這個方向走。

一、國有經(jīng)濟改革依次遞進的四個階段

圖1中，我把中國的國有經(jīng)濟改革分成四個階段。這里有兩個維度：第一個維度是從兩權(quán)分離到三權(quán)分離的維度。改革從前期兩權(quán)分離的改革，也就是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的改革，逐步過渡到三權(quán)分離的改革，不光是企業(yè)經(jīng)營權(quán)和國有資本所有權(quán)之間分離，而且國有資本的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)也應(yīng)當分離，這樣就變成三權(quán)分離。另一個維度是從行政分權(quán)向產(chǎn)權(quán)改革推進，改革一開始是行政分權(quán)，就是在政府機構(gòu)內(nèi)部放權(quán)讓利，當然改革發(fā)展到一定深度以后發(fā)現(xiàn)光靠行政分權(quán)不行，要有產(chǎn)權(quán)改革，比如說公司法人產(chǎn)權(quán)制度的改革。三十年國有經(jīng)濟改革可以依據(jù)這兩個維度，劃分為四個階段。

圖1國有經(jīng)濟改革發(fā)展的四個階段

1.行政性放權(quán)框架內(nèi)的“兩權(quán)分離”?！皟蓹?quán)分離”的理論可以追溯到上世紀70年代末蔣一葦先生的《企業(yè)本位論》〔2〕這篇突破性的文獻，文章強調(diào)國有企業(yè)應(yīng)當成為“自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體”，進而把企業(yè)經(jīng)營權(quán)與企業(yè)所有權(quán)相分離的問題提上改革日程，“政企分開”成為企業(yè)改革明確的目標取向。此后，“兩權(quán)分離”論引領(lǐng)學(xué)術(shù)發(fā)展，指導(dǎo)改革實踐，一直到本世紀初國有資產(chǎn)監(jiān)督與管理委員會的成立。期間，理論的發(fā)展與實踐相呼應(yīng)，又可區(qū)分為兩個相互銜接又有根本區(qū)別的子階段，它們是：行政性放權(quán)框架內(nèi)的“兩權(quán)分離”；產(chǎn)權(quán)改革基礎(chǔ)上的“兩權(quán)分離”。

行政性放權(quán)框架內(nèi)的“兩權(quán)分離”是改革最初階段的理論。國企改革的最初十余年是在政府行政指揮鏈上展開的“放權(quán)讓利”，從企業(yè)擴權(quán)試點，到利改稅，再到普遍推行的企業(yè)經(jīng)營承包責任制，雖然改革形式經(jīng)歷了多次轉(zhuǎn)換，其實質(zhì)始終沒有脫離在政府行政體制內(nèi)部權(quán)責利調(diào)整的范圍。政企之間行政等級關(guān)系沒有改變，企業(yè)經(jīng)營者作為政府官員的身份沒有改變，企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)始終十分有限。十余年的改革實踐充分證明了這一理論思路的局限。

2.產(chǎn)權(quán)改革基礎(chǔ)上的“兩權(quán)分離”。以公司制為特征的企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革標志著“兩權(quán)分離”理論發(fā)展的第二個子階段。這一理論的發(fā)展，源頭上有馬克思關(guān)于股份公司是資本主義“消極揚棄”和向新社會過渡的理論〔3〕，也有諸如“企業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰”“企業(yè)合約性質(zhì)”〔4〕和剩余權(quán)分享理論〔5〕的因子。上世紀最后十年現(xiàn)代制度經(jīng)濟學(xué)在國內(nèi)的廣泛傳播，為這一理論發(fā)展階段添加了助推力。至遲到90年代中期，國有企業(yè)已經(jīng)確定了公司制的改革方向。通過“抓大放小”和“現(xiàn)代企業(yè)制度”等一系列舉措，國有企業(yè)逐步實施公司制改制，成為產(chǎn)權(quán)獨立的市場主體。與實踐的發(fā)展同步，理論的演進是明顯的。新的“兩權(quán)分離”理論認為，企業(yè)經(jīng)營權(quán)的獨立必須建立在企業(yè)產(chǎn)權(quán)獨立的基礎(chǔ)上。公司法人制度可以是通過公司法人財產(chǎn)權(quán)和國家股東財產(chǎn)權(quán)的分離，落實經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離的目標。

公司制改革在近十年的時間里繼續(xù)按慣性將擴大企業(yè)經(jīng)營權(quán)當作主要目標，而國家股份資本所有權(quán)如何落實的問題卻遲遲沒有妥善解決。原有的企業(yè)主管部門撤消了，新國有資產(chǎn)管理機構(gòu)沒有及時組建。在很長一段時間里，企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的具體方案往往是由企業(yè)經(jīng)營者推動，而不是由作為產(chǎn)權(quán)所有者的國家及其代表機構(gòu)(各級政府)來推動。這意味著改革在所有者弱勢(甚至缺位)的環(huán)境中進行，一系列本該由所有者統(tǒng)籌的事情事先沒有周密步驟，或者因各種既得利益者的阻撓而推進艱難。比如，國有股全流通改革(或稱解決股權(quán)分置問題)過程中表現(xiàn)出來的被動與盲目；又如，國有資本轉(zhuǎn)化為社保基金的困難。尤其在改革需要通過產(chǎn)權(quán)交易推進的場合，所有者弱勢甚至缺位的情況更加常見。比如，引起許多爭議的管理者收購，往往蛻變成為企業(yè)管理者自編自演的改革鬧劇，國有資產(chǎn)流失也就在所難免。

3.基于政府行政分權(quán)的“三權(quán)分離”。改革進程中的這些缺陷，都與國有資產(chǎn)管理體制改革的滯后相關(guān)。于是，“三權(quán)分離”的理論應(yīng)運而生。不僅企業(yè)經(jīng)營權(quán)與資本所有權(quán)必須分離，而且資本所有權(quán)與資本經(jīng)營權(quán)也應(yīng)當分離?！叭龣?quán)分離”理論的發(fā)展也可以區(qū)分為相互銜接又有根本區(qū)別的兩個子階段，它們是：基于政府行政分權(quán)的“三權(quán)分離”和基于產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的“三權(quán)分離”。

遲至2003年，一個國家層面上的專司出資人職能的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會才得以成立。其設(shè)計理念是：將國家所有權(quán)從政府諸多公共權(quán)能中獨立出來，建立“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的出資人代表機構(gòu)，以解決國有企業(yè)公司制改造后國有資產(chǎn)實質(zhì)上“無人負責狀態(tài)”〔6〕。我們把國資委實踐的改革理論稱作“按政府職能分工形成的‘三權(quán)分離’”，其特點是“政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分開”，靠建立專職的政府國有資產(chǎn)管理部門，實現(xiàn)資本所有權(quán)與資本管理權(quán)的分離。這一理論在當時有很強的現(xiàn)實針對性，但缺少理論的徹底性。國資委成立之初，有權(quán)威人士明確表示，國資委不是政府機構(gòu)，國資委的設(shè)立已經(jīng)解決了國有企業(yè)“政資不分”的問題(即政府直接管理國有資本的問題)。但此后的事實表明，國資委仍然是“國務(wù)院特設(shè)機構(gòu)”，它的組織機構(gòu)形式和運行管理方式與其他政府部委沒有實質(zhì)性區(qū)別。盡管國資委成立十多年來在規(guī)范國有企業(yè)管理，提高國有經(jīng)濟效率方面做出成績，表明國有資本有專門的管理機構(gòu)，與沒有專門機構(gòu)管理國有資本相比，結(jié)果大不相同。但是，國資委體制只是政府職能劃分的產(chǎn)物，與之前體制的區(qū)別是：以一個部門對國有資產(chǎn)的管理，取代了之前多個部門對國有資產(chǎn)的分頭管理。它成立之后十余年運作實績表明，這個體制不可能克服“政資不分”造成的一系列違背市場規(guī)律的后果。股份資本這種虛擬資本甚至比現(xiàn)實運營中的公司法人資本更不適于政府管理，它具有更為明確的盈利目的、高度的競爭性、流動性、甚至投機性，特別是隨著資本市場的發(fā)育完善，它越來越要求管理分工的專業(yè)化。

4.基于產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的“三權(quán)分離”。早在國有企業(yè)公司制改革之初，已經(jīng)有研究者提出運用信托基金制度改造國有資產(chǎn)管理體制的設(shè)想〔7〕。“政資分開”作為改革目標，語義上明確指向政府機構(gòu)與資本管理分開，單純地依靠政府職能部門的分工不可能實現(xiàn)目標。利用產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新實現(xiàn)“政資分開”是改革邏輯的必然取向。我們把這一改革思路稱作“基于產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的‘三權(quán)分離’”。最近二十年來，盡管實踐環(huán)節(jié)少有建樹，這一“非主流”的改革理論仍然在默默成長，頑強發(fā)聲。代表性的觀點包括：(1)建立國有資本投資公司作為國資委與國有企業(yè)之間的“隔離帶”或中間層，主張在國資委繼續(xù)充當出資人機構(gòu)的同時，通過層層控股淡化政府干預(yù)〔8〕；(2)信托基金制度是資本管理的世界潮流，中國的國有經(jīng)濟改革也要走“所有者替身化”和信托基金制度的改革之路，實現(xiàn)資本管理的“去政府化”〔9〕；(3)主張設(shè)立國有投資基金，以基金公司形式組織國有股權(quán)代表機構(gòu)〔10〕；(4)將國有資本投資公司視為國有股權(quán)代表與資本市場主體融合的新機構(gòu)，主張國資委改變職能，成為純粹的監(jiān)察機構(gòu)〔11〕；(5)有人進一步主張，應(yīng)當在國有資產(chǎn)管理體制的頂層采取分類原則，構(gòu)建多層次、多類型的出資人機構(gòu)〔12〕。十八屆三中全會以后，多數(shù)人已經(jīng)認識到：從管企業(yè)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變，是當前國有經(jīng)濟改革的關(guān)鍵；制度頂層上通過國有資本投資(運營)公司的市場運作，改善公司治理、提高企業(yè)效率是合理選擇。

二、當前的國有資產(chǎn)管理體制仍然是管企業(yè)為主的體制

當前的國有資產(chǎn)管理體制的問題在什么地方？當前的體制是管企業(yè)的體制，否則，十八屆三中全會就不需要提出“從管企業(yè)為主轉(zhuǎn)到管資本為主”的任務(wù)。怎么理解當前的體制是一個管企業(yè)為主的體制？

從90年代中期推行公司制改革一直到2003年，這段時間里國家沒有明確由哪個機構(gòu)來擔任國有資本的股東代表。當然有一些地方性的試點，比如上海模式、深圳模式。但這種探索一直沒有達成共識，在國家層面沒有落地。因此，在將近十年的時間里，公司制改革由于沒有解決好國有股權(quán)代表機構(gòu)的問題，而出現(xiàn)了國有股權(quán)的缺位。當前體制是2003年建立的。那一年，國家層面建立了國務(wù)院國資委。國資委的模式實際上就是上海模式和深圳模式的推廣，國資委被明確地規(guī)定為國有股權(quán)的代表機構(gòu)。我把它叫做“基于政府行政分權(quán)的‘三權(quán)分離’”改革。

為什么說是“基于政府行政分權(quán)”？核心是國資委依然是一個行政機構(gòu)，國資委的設(shè)立仍然是政府行政性分權(quán)的結(jié)果，國資委的管理職能從政府的眾多公共職能中單獨地分離出來，建立一個政府特設(shè)機構(gòu)——國有資產(chǎn)監(jiān)督和管理委員會。它是獨立出來了，但是，它仍然是一個政府特設(shè)機構(gòu)，它內(nèi)部的組織構(gòu)架與其他部委完全是一樣的。國務(wù)院靠什么去管理國有資產(chǎn)？它的管理權(quán)來源和依據(jù)是國務(wù)院授權(quán)，國資委并沒有自己的產(chǎn)權(quán)邊界。國資委擁有多少國有資產(chǎn)？它自己也不知道。國資委更不具有像公司法人那樣承擔財產(chǎn)責任的能力，它不是民事法人，不能承擔財產(chǎn)權(quán)利和責任，而且也不能夠調(diào)度企業(yè)的資產(chǎn)，企業(yè)的利潤要上繳到財政部，而國有企業(yè)的再投資還要由發(fā)改委來主張。國資委名義上是一個管錢、管事、管人的機構(gòu)，實際上從財產(chǎn)角度來說它的權(quán)利是有限的，只是行政授權(quán)。所以我們給出的基本結(jié)論是：國有企業(yè)的管理還是行政管理。還有人事管理權(quán)，國資委主要干部的任命和其他的政府機構(gòu)是一樣的，它的干部仍然有行政級別。這就導(dǎo)致管這些國有企業(yè)的時候，它用的也是行政性的管理方式。國有企業(yè)的管理者是有行政級別的官員，這種制度離市場還有很大距離。十八屆三中全會決定還保留了推進授權(quán)經(jīng)營改革的提法，改革思路在這點上還是不夠明確的。因為沒有別的辦法使企業(yè)的權(quán)利來源更加明確更加明晰，在國資委體制下面只能推進授權(quán)經(jīng)營的改革。所以我們說國資委體制，也就是當下國有資產(chǎn)的管理體制，是行政分權(quán)下的三權(quán)分離，它要實現(xiàn)三權(quán)分離的目標，它想要把國有資本的管理者和經(jīng)營者確定下來，但是實際上在行政分權(quán)的框架內(nèi)達不到這個目標。根據(jù)以往的經(jīng)驗，我們有理由設(shè)想，在行政分權(quán)框架下解決不了的問題可以嘗試在產(chǎn)權(quán)改革的框架內(nèi)進一步解決。

還需要強調(diào)一點，現(xiàn)在推行混合所有制改革，國有資產(chǎn)管理體制的問題更突出了。行政隸屬關(guān)系和資本隸屬關(guān)系之間是有根本性區(qū)別的，隸屬關(guān)系一個上級可以有許多下級，但是一個下級不允許有許多上級，是一個金字塔式的等級制，這是管理學(xué)的基本常識。所以行政權(quán)力是只能獨享不能分享的?，F(xiàn)在推進混合所有制改革，一個企業(yè)有很多老板，這種混合所有制的產(chǎn)權(quán)構(gòu)架和現(xiàn)在國有企業(yè)的管理方式——行政性分權(quán)的方式直接沖突?，F(xiàn)在的國資委可以管國有控股企業(yè)和全資的國有企業(yè)，完全可以把它當作一個行政下屬去管，但是如果它不是控股的，特別是相對控股都保不住的時候，它能不能平起平坐地和其他投資者、私人大老板在股東大會和董事會上討論問題？有沒有這樣一個機制，通過投票解決問題呢？實際上股權(quán)多元的公司治理是和行政分權(quán)框架沖突的。在這個前提下要推進混合所有制改革，國資委只能用行政手段，甚至把它當作一個政治目標來推進，而很難真正利用市場機制去發(fā)展。這是我們在明確通過混合所有制改革推進國企改革時，進一步看到的當前國有經(jīng)濟體制的缺陷。所以，新一輪產(chǎn)權(quán)改革是必然的選擇，而且是當務(wù)之急。

三、公司制之后還需要怎樣的產(chǎn)權(quán)制度改革

緊接著的問題是，什么樣的產(chǎn)權(quán)改革能解決問題？能不能靠公司制解決問題？在三權(quán)分離的改革中要利用產(chǎn)權(quán)改革的手段，并不是重復(fù)使用公司制。很多年前，在公司制改革剛剛提出的時候，就有人主張“層層公司制”的改革模式，讓政府和企業(yè)之間有許許多多的控股公司或者投資公司來隔斷它的行政指揮鏈，淡化行政指揮原則，這樣就可以達成國有企業(yè)的改革，達成國有企業(yè)的市場化。但是國外市場經(jīng)濟的一般情況不是這樣的，股權(quán)管理的世界潮流不是靠多層公司制解決問題的。股權(quán)管理的世界潮流是投資機構(gòu)作為股權(quán)代表參與資本市場的經(jīng)營成為常態(tài)，這樣才實現(xiàn)了企業(yè)經(jīng)營權(quán)、資本經(jīng)營權(quán)和資本所有權(quán)的三權(quán)分離。這些機構(gòu)投資者都是信托機構(gòu)。最近史正富教授寫了一本書叫做《看不見的所有者》〔13〕，他在書里提出了“所有者替身化”的概念。從資本市場的情況來看，現(xiàn)在大多數(shù)投資者并不直接去經(jīng)營自己的股份資本，而是把股份資本交給一些替身所有者，這些替身所有者其實就是各種各樣的機構(gòu)投資者。圖2是美國的數(shù)據(jù)，從1953年開始，當時機構(gòu)投資者在資本市場上占有的股份、持股的比重只有10%，到了2004、2005年，機構(gòu)投資者的比重已經(jīng)達到60%以上了。

圖2機構(gòu)投資者在美國公司持股比例(1953-2005年)〔14〕

大部分的股份資本是由這些機構(gòu)投資者作為替身所有者來經(jīng)營，這是世界潮流。由于這些投資機構(gòu)都采用信托制的產(chǎn)權(quán)模式，我們又把這種資本主義叫做信托資本主義。類似地，中國的社會主義市場經(jīng)濟也可以引進信托市場經(jīng)濟。

這里為什么不用公司制的產(chǎn)權(quán)模式，而要用信托制的產(chǎn)權(quán)模式？信托制是一種什么樣的產(chǎn)權(quán)制度呢？我們比較熟悉的信托制是各種各樣的基金公司，各種股票基金都是信托財產(chǎn)，但是，實際上信托制的概念、所包含的內(nèi)容要比中國當前市場實際所能看得到的各種信托制度、信托機構(gòu)要更加寬泛，也更加多樣化。

公司制和信托制有什么區(qū)別？公司制是為了出資人利益而構(gòu)建的獨立公司法人財產(chǎn)，一方面是由于產(chǎn)權(quán)獨立，對公司的經(jīng)營就比較靈活，可以自主經(jīng)營；另一方面，由于它建立了一個復(fù)雜的公司治理結(jié)構(gòu)，能夠讓股東代表在這個機構(gòu)里與公司的經(jīng)營層共享財產(chǎn)權(quán)利，參與公司各項事務(wù)的重大決策和監(jiān)督，它可以最大限度保障投資者的權(quán)益。公司制解決了這樣一個基本矛盾：一方面企業(yè)要靈活經(jīng)營，另一方面投資者權(quán)益要得到保障。為了達到這樣雙重目標，公司的治理結(jié)構(gòu)是比較復(fù)雜的，其交易成本也比較高。之所以要付出這么高的交易成本，目的是為了保障投資者權(quán)益，既要將公司經(jīng)營交給有能力的經(jīng)營者，又要管住他，不讓他的私心膨脹。這就是公司制的特點。

信托制是全球市場經(jīng)濟的普遍現(xiàn)象，它的重要性日益突出?，F(xiàn)實中，它表現(xiàn)出法律形式與金融模式的高度多樣性。我們知道，信托制度起源于英美法系，大陸法系各國的法律關(guān)系里原本沒有信托制，它用的是財團法人概念，比如說諾貝爾基金是財團法人，它實質(zhì)上就是一個信托，或者說非常類似于英美法系里面的信托。英美法系的信托一開始較多運用于遺產(chǎn)信托。現(xiàn)在資本市場出現(xiàn)了許許多多形式各異的信托，有自益信托、他益信托，所以說它的形式高度多樣化。信托制和公司制的共同點在什么地方呢？與公司制一樣，它是從財產(chǎn)所有者權(quán)利出發(fā)構(gòu)建獨立化運作的財產(chǎn)形式，并且這個獨立財產(chǎn)交由專業(yè)的經(jīng)營人員來管理；信托基金是一個獨立財產(chǎn)，也有明確的產(chǎn)權(quán)邊界，也可以交由專門人士管理，這一點和公司制是一樣的。因此，它有利于靈活經(jīng)營，有利于經(jīng)營者發(fā)揮自主權(quán)；但是另一方面，這個財產(chǎn)管理又不像公司制那樣依賴于復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)。信托受托人的經(jīng)營靈活性更大，而委托人和受益人對受托人的干預(yù)更小，這降低了信托制度的交易成本，有利于提高信托受益人的總體利益。這應(yīng)該是信托制和公司制一個非常重要的區(qū)別。

為什么股份資本可以采取這樣一種不同于公司制的產(chǎn)權(quán)制度來進行管理呢？這要從實體資本和金融資本循環(huán)運動的差異來分析。實體資本在循環(huán)的過程中，資本形態(tài)在不斷地發(fā)生變化。產(chǎn)業(yè)資本從貨幣資本到商品資本，再通過生產(chǎn)資本形成新的商品，然后這個商品再賣掉回到貨幣資本，它不斷地變換形態(tài)來完成資本循環(huán)，實現(xiàn)價值增值：G—W—P—W—G’，這是實體經(jīng)濟的特點。但是，金融資本非常不一樣，金融資本運動中資本的形態(tài)變化比較少，借貸資本的基本循環(huán)模式就是G—G’，它的循環(huán)過程相對簡單?，F(xiàn)代金融業(yè)創(chuàng)造了許多金融產(chǎn)品，因此其循環(huán)過程可以描述為G—F—G’。形式上似乎與商業(yè)資本循環(huán)類似，其實二者區(qū)別很大，金融產(chǎn)品在循環(huán)中沒有自然性狀和物理空間的變化，而商業(yè)資本循環(huán)無法避免這些變化，商業(yè)經(jīng)營必須花大力氣來處理這些變動，付出大量的包裝費用、保管費用和運輸費用。這些差別決定了，實體資本循環(huán)過程的監(jiān)督比較艱難，因為它資本形態(tài)的每一次轉(zhuǎn)變、商品自然形態(tài)的每一次變化都有可能出現(xiàn)漏洞，而金融資本發(fā)生此類監(jiān)管漏洞的幾率要小得多。這是我們對不同資本形式采取不同管理模式的依據(jù)。金融資本的管理更便于監(jiān)督，至少從技術(shù)手段的可能性看是這樣。因此我們說，信托制度對于虛擬資本，如股權(quán)資本這樣的東西更加適宜，而公司制則更加適用于實體資本。

現(xiàn)代信托制分為兩個大類，一類叫自益信托，一個叫他益信托。政府可以利用自益信托的形式來進行國有資本的管理，設(shè)立國家信托基金，由國有資本的投資公司來管理，它的委托人和受益人都是政府自己，你為我管理這部分財產(chǎn)，盈利最終要上繳國庫。此類信托就是一個自益信托，委托人是我，最終受益人還是我。但是實際上信托在管理國有資本的時候也可以采取他益信托的方式。比如說，政府把競爭性領(lǐng)域的國有資本設(shè)立為一個社會投資信托基金，這個基金的所有者是全國人民，是為全體人民的利益設(shè)立的信托基金，把它經(jīng)營好了，保值增值了，就業(yè)增加了，利于全體人民。政府不再把自己設(shè)定為最終受益人，基金的資本增值部分一般情況下也不用再回收到國庫，而在資本市場中運轉(zhuǎn)。當然，可以在基金設(shè)立時規(guī)定：經(jīng)濟過熱時，人民代表大會可以通過特殊立法把投資信托基金的一部分抽出來上繳國庫。這個抽取類似于中央銀行的公開市場操作，可以減緩資本過剩，達到宏觀調(diào)控的目的。但這是特殊情況。信托形式多樣，用在資本管理上它是有很多辦法的。所以我們主張用信托制來管理國有股份資本，作為“管資本為主”的國有資本管理體制的基礎(chǔ)性制度安排。

四、國有資產(chǎn)管理頂層的組織結(jié)構(gòu)與激勵機制

如果在國有經(jīng)濟新一輪產(chǎn)權(quán)改革中，逐步利用信托制度作為基本形式，那么國有資產(chǎn)的管理體制頂層設(shè)計應(yīng)該是什么樣的？首先要分類管理，因為我們國有資本的規(guī)模太大了，涉及的面太寬了，從純粹公益性的企業(yè)一直管到純粹商業(yè)性的企業(yè)，管理的范圍非常寬。顯然，這些企業(yè)具有不同的功能、不同的目標，用同樣的機制、同樣的管理模式去管理是會出問題的。國資委管的一部分國企是公益性的，實際上可能對它們管得太松了，因為用與競爭領(lǐng)域同樣的辦法去管理，它的公益性目標難以達成；另一方面，用兼顧公益性企業(yè)的辦法去管理競爭性領(lǐng)域的企業(yè)，又會管得太嚴，以至于它們不能很好滿足國有資本保值增值的目標。分類改革應(yīng)該是有針對性、有可操作性的。

然而，既然我們的管理要從管企業(yè)為主轉(zhuǎn)變到管資本為主，那為什么我們的分類管理卻要以企業(yè)為主來進行分類呢？我們在頂層設(shè)計上應(yīng)該按資本功能來分類，而不是按企業(yè)功能來分類，改革在邏輯上才更自洽。當然企業(yè)是要分類的，我們可以說這個企業(yè)是公益性的，那個企業(yè)是商業(yè)性的，同時有些企業(yè)是介于公益性和商業(yè)性之間的所謂混合型企業(yè)。但是很顯然，國有經(jīng)濟的頂層不能按照企業(yè)來劃分管理范圍：這個企業(yè)歸你管，那個企業(yè)是歸我管。這不符合管資本為主的改革目標。國有經(jīng)濟在資本層面上是高度流動的，我們把管理的重心從管企業(yè)層面移到管資本層面，就應(yīng)該在頂層設(shè)計上將管理分類的標準從企業(yè)層面轉(zhuǎn)移到資本層面。企業(yè)層面的分類操作起來有很多弊端，它很難擺脫行政等級制管理的窩臼。管公益性資本的頂層機構(gòu)和管商業(yè)性資本的頂層機構(gòu)首先應(yīng)該分開，組織方式、管理目標上都應(yīng)該嚴格區(qū)分。這一點首先必須明確?，F(xiàn)在的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)還是按企業(yè)分類的，這一點需要進一步研究。

其次是分兩類還是三類的問題，這個問題看起來好像沒結(jié)論，其實已經(jīng)有結(jié)論了?！吨笇?dǎo)意見》將國有企業(yè)分作兩類：一類叫公益類企業(yè)；一類叫商業(yè)類企業(yè)。同時又將商業(yè)類企業(yè)劃分為兩小類：主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，和主業(yè)處于國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)。我們理解，商業(yè)類國企中的第二類實際上是介乎于完全競爭和公益領(lǐng)域之間的企業(yè)，包括能源、交通、通訊、金融等。這類企業(yè)你說它是商業(yè)性的，的確是在市場上競爭，不是獨家經(jīng)營，不是自然壟斷；是商業(yè)性而不是純粹的公益性企業(yè)，說它是公益性企業(yè)也不合適；但這類企業(yè)又承擔著國家的產(chǎn)業(yè)目標和其他國家目標，涉及到國家的經(jīng)濟安全，它在宏觀調(diào)控當中是重要手段，把它當做是純粹的商業(yè)類企業(yè)去管理顯然不合適。所以我們主張在商業(yè)類和公益類之間還要插入這第三類，它是關(guān)乎國家安全的關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)。這一領(lǐng)域內(nèi)的大企業(yè)往往是寡頭壟斷企業(yè)，你不能說它完全是競爭性的，這類企業(yè)跟一般商業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)不能用一個標準去衡量。

因此在資本層面上要分三類進行管理。第一類就是公益性國有資本，公益類資本管理模式不應(yīng)該追求過度的市場化，而應(yīng)該把這類公益資本的管理更多地歸屬于政府的相關(guān)部門，比如國家電網(wǎng)。當然，現(xiàn)在國家電網(wǎng)里面包括了很大一部分輸變電的功能，是可以競爭的，將來應(yīng)當把它劃分出來。其他的還有骨干鐵路網(wǎng)等這類東西，應(yīng)該是屬于公益性資本管理的范圍。這類企業(yè)的控股者、主要的股東代表應(yīng)該是一個管理公益性資本的管理機構(gòu)。

第二類我把它叫做產(chǎn)業(yè)類國有資本，要建立國家產(chǎn)業(yè)資本、國家產(chǎn)業(yè)基金，由行業(yè)性的國家產(chǎn)業(yè)投資公司來管理。除了一般的投資目標之外，它還要滿足在一定的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域里面的產(chǎn)業(yè)政策，要為這個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展和大、中、小企業(yè)的協(xié)調(diào)等等負責。到目前為止，最接近這個模式的是匯金公司。當然匯金公司沒有按照這樣一個構(gòu)想去建，但是一開始的時候它確實是專注于某一個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國家投資公司，是一個主權(quán)基金。改革要朝這個方向發(fā)展，就得使每一個重要的關(guān)鍵的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域里面有一個國家產(chǎn)業(yè)基金，有一個管這個產(chǎn)業(yè)基金的國家產(chǎn)業(yè)投資公司，擁有該領(lǐng)域主要企業(yè)的股權(quán)甚至控股權(quán)，完成盈利性目標、實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，同時承擔國家產(chǎn)業(yè)政策的職能，包括國家經(jīng)濟安全職能。

第三類就是競爭性領(lǐng)域的國有資本，我一慣主張在這一領(lǐng)域設(shè)立社會信托投資基金。這類基金設(shè)立以后，它不再作為政府資本，政府不再是基金受益人，可以讓它直接成為原本意義的全民所有制基金，在競爭性領(lǐng)域里運營，不劃定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，哪里賺錢就投到哪里，只要能實現(xiàn)保值增值的目標就行。國有資本在競爭性領(lǐng)域可以更加靈活地運作。

將國有資本分為這三類，是我關(guān)于信托基金管理體制頂層設(shè)計的基本想法。

最后一個問題。此類基金的運作模式、激勵機制到底是什么樣的？大家可能會有各種各樣的疑慮：這個東西靠譜嘛？能實現(xiàn)嗎？是不是一個烏托邦？我們認為，這個模式是可以實現(xiàn)的，因為從全世界情況來看，替身所有者是世界潮流。我們有什么不同之處？不同點是：我們管理的是公有資本、國家資本，信托資本在這里還要滿足政資分開的目標。在他益信托的下面，政資分開的目標完全是可以實現(xiàn)的。政府從最終所有者的身份退出，它只是一個委托人，信托設(shè)立之初它發(fā)揮重要作用，信托設(shè)立之后，它就成為信托的監(jiān)管人、監(jiān)察機構(gòu)。比如，政府可以設(shè)立一個小的國資委，專門承擔對國有信托投資基金及基金管理公司的監(jiān)察職能。這種他益信托就形成政府作為委托人，國有資本的運營公司、基金管理公司作為受托人，而全體人民作為受益人，這樣一個信托基金的三主體構(gòu)架，它可以滿足政資分開的需要，使政府機構(gòu)逐步地從國有資本的管理體制當中淡出。即使是在自益信托的情況下，這種產(chǎn)業(yè)構(gòu)架也一定會比層層公司制更加接近政資分開的目標。這是第一個點。

第二是有關(guān)信任的問題。信托制發(fā)生在遺產(chǎn)管理中，一個老人要把自己的遺產(chǎn)信托給某一位律師、某一位受托人，那是有高度信任在里面的。把你孩子們的未來都交給了這個人，信任是非常重要的。之后的發(fā)展才逐步形成了更完備的社會監(jiān)督機制。我們現(xiàn)在面對的是如此巨大的國有資本，現(xiàn)在的管理狀況也不是十分令人理想，你還提出來搞一個信托基金，信任從哪來？！如此巨大的資本規(guī)模，加上無孔不入的資本利益，會不會使得這種東西完全變成烏托邦？我們選擇信托制度來管理國有資本是有根據(jù)的，這里要滿足兩個重要的條件：第一個條件是，信托基金在設(shè)立的時候必須明確地限定經(jīng)營范圍，它只能是在虛擬資本的層面上運作，在資本市場上運作，而不允許直接辦實體經(jīng)濟。信托之所以能夠在資本市場上活躍，是因為這種金融資本的運動過程，很少在資本形式上頻繁變化。所以它易于監(jiān)督，如果你允許它向?qū)嶓w經(jīng)濟滲透，去辦工廠，去辦商業(yè)，信托基金的管理就會出現(xiàn)巨大漏洞，甚至比現(xiàn)在的國有資本管理問題更多。為了減少漏洞，就必須從法律的源頭上限制信托基金的經(jīng)營范圍，使管理這些信托基金的國有資本運營公司、投資公司嚴格受到這方面的限制，不允許投資實業(yè)另搞“一畝三分田”，而只能專心致志地經(jīng)營虛擬資本，實現(xiàn)信托基金的效率。從經(jīng)營范圍上來講，我們主張國有資本投資(運營)公司一定是純粹的投資公司，而不是混業(yè)公司。

在此前提下，如果我們按照一般基金管理的方式，就是基金管理公司不直接接觸貨幣，把基金存放在另一金融機構(gòu)，如銀行系統(tǒng)，然后由基金管理公司來發(fā)布指令。用這種方式，基金的邊界清晰、信息透明就可以得到保障。如果我們再規(guī)定一個類似于上市公司的信息披露制度，甚至比上市公司的信息披露制度更加嚴格的信息披露制度，將這些基金的運作情況，向政府監(jiān)察機構(gòu)、向公眾、向輿論機構(gòu)公開，那么，可以相信，自上而下與自下而上多層次的監(jiān)督，就可能是有效的。因為監(jiān)督是可行可信的，信任二字就有了根據(jù)。我們就是按照這樣的理解去設(shè)計未來國資委功能的。

最后，還有激勵和運營問題。如何使替身所有者成為有效的資本經(jīng)營者呢？起碼你還要解決兩個問題：一個是動力問題，一個是壓力問題。關(guān)鍵是要設(shè)立一種激勵機制，按照某一種事先約定的規(guī)則，讓信托管理公司的合伙人能夠分享資本增值的利益。當然，這里的基金公司就像其他的基金管理公司一樣，日常收入來源是基金管理費。但對于公司上層的管理者、信托合伙人來說，這種激勵是不夠的，這些高層經(jīng)理人員必須和資本增值利益掛鉤。至于激勵制度怎么設(shè)計，這是一個很具體的問題，卻不是一個很困難的問題。因為全世界的基金公司太多了，已經(jīng)有一整套的現(xiàn)成經(jīng)驗可供我們借鑒。壓力對于這些在資本市場上運作的替身所有者來說是天生就存在的。這個不用多說。

我們關(guān)于如何展開國有經(jīng)濟新一輪產(chǎn)權(quán)改革、建立管資本為主的國有經(jīng)濟管理體制的基本構(gòu)想，大致就是這些內(nèi)容。當然，這是一家之言，盡管在目前階段有越來越多的人感覺到這個改革方向可能是符合市場經(jīng)濟要求的。下一步是否還需要像以往重大改革步驟出臺那樣，先通過試驗、試點，然后再逐步推進？這完全有可能。希望與大家更多的討論、溝通。

注釋：

〔1〕榮兆梓等：《公有制實現(xiàn)形式多樣化通論》，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2001年。

〔2〕蔣一葦：《企業(yè)本位論》，《中國社會科學(xué)》1980年第1期。

〔3〕馬克思：《資本論》第3卷，北京：人民出版社，1975年。

〔4〕科斯：《論生產(chǎn)的制度結(jié)構(gòu)》，盛洪、陳郁譯校,上海:上海三聯(lián)書店,1994年。

〔5〕格羅斯曼、哈特：《所有權(quán)的成本和收益：縱向一體化和橫向一體化的理論》，載《企業(yè)制度與市場組織——交易費用經(jīng)濟學(xué)文選》，陳郁編,上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社,1996年。

〔6〕陳清泰：《深化國有資產(chǎn)管理體制改革的幾個問題》，《管理世界》2003年第6期。

〔7〕周小明：《信托:國有資產(chǎn)經(jīng)營機制的另一種選擇》，《經(jīng)濟導(dǎo)刊》1997年第3期。

〔8〕金碚：《論國有資產(chǎn)管理體制改革》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2000年第3期；鄭海航、戚聿東、吳冬梅：《國有資產(chǎn)管理體制與國有控股公司研究》，北京:經(jīng)濟管理出版社,2010年。

〔9〕榮兆梓、楊積勇：《公司制改革面臨的深層次問題與解決方案》，《改革》2001年第2期；史正富、劉昶：《看不見的所有者：現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)革命》，上海:格致出版社、上海人民出版社，2012年。

〔10〕張春霖：《國有企業(yè)改革的新階段:調(diào)整改革思路和政策的若干建議》，《比較》第8輯,北京：中信出版社，2003年；厲以寧：《中國經(jīng)濟雙重轉(zhuǎn)型之路》，北京:中國人民大學(xué)出版社,2013年。

〔11〕劉紀鵬：《論國有資產(chǎn)管理體系的建立與完善》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2003年第4期；邵寧：《國有企業(yè)將實施分類改革》，《中國證券報》2014年3月3日。

〔12〕陳小洪：《建立國有資本管理新體制》，《管理世界》1998年第1期；寧向東：《國有資產(chǎn)管理與公司治理》，北京:企業(yè)管理出版社，2003年。

〔13〕〔14〕史正富、劉昶：《看不見的所有者：現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)革命》，上海:格致出版社、上海人民出版社，2012年。

〔責任編輯：文誼〕

榮兆梓，三聯(lián)學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院院長，安徽大學(xué)經(jīng)濟與社會高等研究院執(zhí)行院長。