岳宇君，胡漢輝

（1.南京郵電大學(xué)管理學(xué)院，江蘇南京210023；2.東南大學(xué)集團(tuán)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)組織研究中心，江蘇南京210096）

郵政普遍服務(wù)基金：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)選擇

岳宇君1，胡漢輝2

（1.南京郵電大學(xué)管理學(xué)院，江蘇南京210023；2.東南大學(xué)集團(tuán)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)組織研究中心，江蘇南京210096）

摘要：征收郵政普遍服務(wù)基金，可通過公開招標(biāo)的程序，對(duì)承擔(dān)郵政普遍服務(wù)企業(yè)的補(bǔ)貼由“暗補(bǔ)”變成“明補(bǔ)”，是一種公開、透明和獨(dú)立的補(bǔ)貼機(jī)制，在發(fā)達(dá)國(guó)家已有比較成熟的運(yùn)作機(jī)制供我們借鑒。我國(guó)應(yīng)在綜合考慮郵政普遍服務(wù)基金的可持續(xù)性、正當(dāng)性、公平性和有效性基礎(chǔ)上，對(duì)郵政業(yè)進(jìn)行規(guī)制治理改革，設(shè)立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，明確其職責(zé)，提高規(guī)制效率；將郵政普遍服務(wù)基金納入法制軌道，實(shí)現(xiàn)規(guī)制政策的統(tǒng)一、完整，保證決策的公正、透明；嚴(yán)格進(jìn)行郵政業(yè)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)改革，創(chuàng)建公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；明確郵政專營(yíng)范圍，提高行業(yè)效率；實(shí)現(xiàn)郵政網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，提升郵政網(wǎng)絡(luò)使用效率。

關(guān)鍵詞：郵政普遍服務(wù)基金；合意性；快遞企業(yè)；專營(yíng)

作為“最樸實(shí)”的信息媒介，郵政業(yè)承載的實(shí)物和信息傳遞一直是現(xiàn)代社會(huì)主要的運(yùn)轉(zhuǎn)內(nèi)容?！耙院侠淼膬r(jià)格在領(lǐng)土的每一角落提供經(jīng)常、優(yōu)質(zhì)的基本郵政服務(wù)”，①體現(xiàn)了郵政服務(wù)的普遍性、價(jià)格的可接受性及服務(wù)的基礎(chǔ)性。我國(guó)2009年修訂的新《中華人民共和國(guó)郵政法》（以下簡(jiǎn)稱“新《郵政法》”）開篇即將“保障郵政普遍服務(wù)”作為立法目的，涉及“普遍服務(wù)”的條文多達(dá)17條；2015年12月1日起實(shí)施《郵政普遍服務(wù)監(jiān)督管理辦法》，加強(qiáng)了對(duì)郵政普遍服務(wù)的監(jiān)督管理，保護(hù)用戶和郵政企業(yè)的合法權(quán)益。在保障普遍服務(wù)的同時(shí)，提高服務(wù)效率、減少虧損并爭(zhēng)取盈利一直是各國(guó)郵政努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。我國(guó)郵政規(guī)制改革是近幾年產(chǎn)業(yè)改革的熱點(diǎn)之一，政府直補(bǔ)、交叉補(bǔ)貼等傳統(tǒng)補(bǔ)貼方式的弊端愈加顯現(xiàn)，普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制改革已成為亟需解決的問題。新《郵政法》第17條規(guī)定“郵政普遍服務(wù)基金征收、使用和監(jiān)督管理的具體辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行”，這為郵政普遍服務(wù)基金征收埋下了伏筆。郵政“十二五”規(guī)劃（2011）將“加快建立郵政普遍服務(wù)基金，制定郵政普遍服務(wù)基金征收、使用和監(jiān)督管理辦法”作為普遍服務(wù)保障機(jī)制的政策措施之一。2011年7月，國(guó)家郵政局?jǐn)M向快遞企業(yè)征收郵政普遍服務(wù)基金的信息引起行業(yè)軒然大波。2012年底，《郵政普遍服務(wù)基金征收使用管理暫行辦法》草案出臺(tái)，規(guī)定以“平均單價(jià)的1%～1.5%、平均利潤(rùn)的25%～40%”的標(biāo)準(zhǔn)向快遞企業(yè)征收郵政普遍服務(wù)基金，更是成為各界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

郵政普遍服務(wù)基金是基于市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式，通過公開招標(biāo)的程序，由專門企業(yè)承擔(dān)郵政普遍服務(wù)，將“暗補(bǔ)”變成“明補(bǔ)”、將“間接補(bǔ)貼”變?yōu)椤爸苯友a(bǔ)貼”。［1］普遍服務(wù)基金是一種公開、透明、相對(duì)獨(dú)立的補(bǔ)貼機(jī)制，可以促進(jìn)郵政企業(yè)內(nèi)部加強(qiáng)績(jī)效管理，相對(duì)穩(wěn)定的資金渠道能夠更加有效地彌補(bǔ)履行普遍服務(wù)企業(yè)的虧損，而且大大降低了規(guī)制成本。從效率上看，郵政普遍服務(wù)基金能夠發(fā)揮正向激勵(lì)作用，讓最有效率的公司在區(qū)域普遍服務(wù)中獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。［2］現(xiàn)有研究主要集中在探討如何保證普遍服務(wù)的持續(xù)供給、［3］論證向快遞企業(yè)征收時(shí)機(jī)成熟與否、［4-5］設(shè)立普遍服務(wù)基金需要處理的關(guān)系［6］等方面提出一些具有建設(shè)意義的對(duì)策，但這些研究偏重于簡(jiǎn)單闡述、宏觀論證，缺乏對(duì)郵政普遍服務(wù)基金的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)、征收合意性及規(guī)制改革等系統(tǒng)深入的分析。本文旨在對(duì)國(guó)外郵政普遍服務(wù)基金的做法進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)我國(guó)征收郵政普遍服務(wù)基金的合意性進(jìn)行解析，進(jìn)而提出設(shè)立郵政普遍服務(wù)基金的規(guī)制改革措施，以期實(shí)現(xiàn)我國(guó)郵政普遍服務(wù)基金理想與現(xiàn)實(shí)的對(duì)接。

一、國(guó)外郵政普遍服務(wù)基金的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）主要做法分析

在世界范圍內(nèi)，郵政業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制經(jīng)歷了不斷變革，雖然各有不同，但基本趨勢(shì)是從交叉補(bǔ)貼的專營(yíng)、減免稅費(fèi)的優(yōu)惠等轉(zhuǎn)向設(shè)立郵政普遍服務(wù)基金的模式。［7］美國(guó)早在1983年就試圖建立郵政普遍服務(wù)基金，在其《郵政法》中規(guī)定“財(cái)政部為郵政業(yè)設(shè)立普遍服務(wù)基金”，用于支付普遍服務(wù)費(fèi)用，并明確基金是沒有年度限制的滾動(dòng)基金，超出補(bǔ)貼所需部分可以投資于合適的債券。加拿大郵政部門引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從2001年通過普遍服務(wù)基金模式進(jìn)行融資。20世紀(jì)90年代，歐盟各國(guó)對(duì)郵政部門進(jìn)行了系列改革，逐步取消郵政專營(yíng)。在1997年歐盟《郵政指令》第9條第4款中規(guī)定，若歐盟成員認(rèn)為郵政普遍服務(wù)及其業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)存在不公平時(shí)，可以本著透明、非歧視及比例原則，設(shè)立郵政普遍服務(wù)基金實(shí)現(xiàn)對(duì)普遍服務(wù)的補(bǔ)償，并由獨(dú)立部門負(fù)責(zé)基金的管理運(yùn)作。截至2011年1月，除瑞士外的歐盟成員已經(jīng)取消郵政專營(yíng)權(quán)，各成員依據(jù)本國(guó)國(guó)情，建立了適合本國(guó)郵政業(yè)發(fā)展的補(bǔ)償基金。在亞洲，日本郵政民營(yíng)化始于2004年，通過規(guī)制改革，補(bǔ)償機(jī)制由內(nèi)部補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立核算，政府設(shè)置1萬(wàn)億日元以上的郵政普遍服務(wù)基金，資金來(lái)源包括郵儲(chǔ)銀行、郵政報(bào)銷公司股權(quán)出售及基金投資收益等；印度則要求年收入在250萬(wàn)盧比以上的經(jīng)營(yíng)郵政業(yè)務(wù)的私營(yíng)企業(yè)上繳其收入的10%作為郵政普遍服務(wù)基金。

各國(guó)基本上都采取立法的形式確立郵政普遍服務(wù)基金制度，在運(yùn)作機(jī)制上具有相似性，在基金來(lái)源、運(yùn)作模式上又各有特色。在基金來(lái)源方面，英國(guó)采取“行政許可”模式，允許私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)郵政業(yè)務(wù)，向其收取行政許可費(fèi)，而后經(jīng)由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼給郵政部門；與英國(guó)相似，意大利郵政普遍服務(wù)基金是按比例（1%～10%）向郵政業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者收取，而后通過國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼給郵政企業(yè)；西班牙郵政普遍服務(wù)基金主要由郵政業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者上繳的費(fèi)用、國(guó)家對(duì)郵政業(yè)的預(yù)算撥款及來(lái)自社會(huì)的捐贈(zèng)等構(gòu)成；比利時(shí)郵政普遍服務(wù)基金依照政府規(guī)定，來(lái)源僅限于國(guó)家補(bǔ)貼，不向任何其他郵政業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)征收。在運(yùn)作模式方面，現(xiàn)有郵政普遍服務(wù)基金征收模式可以分為兩類：一類是依照郵政業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)總收入的百分比征收，以美國(guó)、巴西、澳大利亞等國(guó)為代表；另一類是以法國(guó)等為代表的以郵政業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)業(yè)務(wù)量為基準(zhǔn)的征收模式。郵政普遍服務(wù)基金在一定程度上給相關(guān)企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，針對(duì)這個(gè)問題，許多國(guó)家或地區(qū)以法律形式對(duì)郵政業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)“減免稅賦”，如車輛有優(yōu)先通行權(quán)、郵件在海關(guān)優(yōu)先辦理結(jié)關(guān)手續(xù)及在停車費(fèi)、過橋費(fèi)等方面給予一定的減免。

（二）實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

總結(jié)國(guó)外郵政普遍服務(wù)基金的做法，梳理其組成及各要素之間的關(guān)系，可獲得郵政普遍服務(wù)基金運(yùn)作流程［8］（如圖1所示）。在圖1中，實(shí)線箭頭表示郵政普遍服務(wù)基金的征收、管理及使用，政府撥款、向相關(guān)企業(yè)征收及公眾捐贈(zèng)等是郵政普遍服務(wù)基金的主要來(lái)源；虛線箭頭分別表示獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)承擔(dān)郵政普遍服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管以及公平競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)通過“普遍服務(wù)”招投標(biāo)獲得承擔(dān)普遍服務(wù)資格。政府對(duì)郵政普遍服務(wù)基金的注資依照財(cái)政預(yù)算進(jìn)行，相關(guān)企業(yè)按照一定的指標(biāo)（如利潤(rùn)、業(yè)務(wù)量等）繳納郵政普遍服務(wù)基金，公眾通過捐助或其他方式向郵政普遍服務(wù)基金提供支持。郵政普遍服務(wù)基金由獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌征收、組織管理，以“統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付”的模式轉(zhuǎn)移給承擔(dān)郵政普遍服務(wù)的企業(yè)，有效地用于高成本區(qū)域、低收入用戶的用郵補(bǔ)貼，具有很強(qiáng)的目標(biāo)性和公平性。政府依法對(duì)承擔(dān)郵政普遍服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量驗(yàn)收。當(dāng)然，郵政普遍服務(wù)基金的運(yùn)行需要有效的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、普遍服務(wù)核算體系及法律制度等為前提和支撐。

圖1　郵政普遍服務(wù)基金運(yùn)作流程

二、征收普遍服務(wù)基金的合意性分析

在我國(guó)，向快遞企業(yè)征收郵政普遍服務(wù)基金之所以引起業(yè)界較大的反響，主要是公眾對(duì)郵政普遍服務(wù)基金征收的合意性理解不一，具體集中在向快遞企業(yè)征收郵政普遍服務(wù)基金的可持續(xù)性、正當(dāng)性、公平性及有效性等方面。

（一）可持續(xù)性分析

我國(guó)1986年的《郵政法》未提及“郵政普遍服務(wù)”，在2009年的新《郵政法》中開篇即闡述了“郵政立法旨在保障普遍服務(wù)”，說(shuō)明我國(guó)更加重視郵政普遍服務(wù)，將其作為基本公共服務(wù)進(jìn)行均等化推進(jìn)。截至2013年底，我國(guó)共有郵政支局所4.7萬(wàn)處，郵政報(bào)刊圖書銷售點(diǎn)3.4萬(wàn)處，平均服務(wù)面積203平方公里，平均服務(wù)人口2.9萬(wàn)人，其中，70%支局所分布在農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)60萬(wàn)個(gè)行政村通郵。我國(guó)郵政普遍服務(wù)已經(jīng)具有較高的水平，體現(xiàn)在業(yè)務(wù)種類較為全面、服務(wù)資費(fèi)相對(duì)均一低廉、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)分布到位及投遞網(wǎng)絡(luò)深入到戶等，2013年，全國(guó)郵政共投遞函件服務(wù)63.4億件、義務(wù)兵函件497萬(wàn)件、盲人讀物6萬(wàn)件、包裹服務(wù)6 924.9萬(wàn)件、機(jī)要郵件1 911.3萬(wàn)件、訂銷報(bào)紙194.3億件、訂銷雜志11.4億件及匯票數(shù)1.9億筆。［9］有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)郵政業(yè)務(wù)量相對(duì)穩(wěn)定，成本居高不下，其中，機(jī)要通信、黨刊黨報(bào)發(fā)行、盲人讀物及義務(wù)兵通信等政策類業(yè)務(wù)帶來(lái)的普遍服務(wù)虧損約占總虧損的一半。

在1998年郵電分營(yíng)之前，體制模式是“郵電混營(yíng)，政企合一”，補(bǔ)償機(jī)制是“以電養(yǎng)郵”。1998年，郵政與電信分營(yíng)；1999年，郵政獨(dú)立運(yùn)營(yíng)之初，中國(guó)郵政虧損高達(dá)179億元。1999年至2002年，國(guó)家財(cái)政對(duì)郵政普遍服務(wù)實(shí)行“8531”補(bǔ)貼政策（從1999年到2002年，每年補(bǔ)貼郵政80億元、50億元、30億元和10億元）。2003年，中國(guó)郵政開始自負(fù)盈虧，補(bǔ)償機(jī)制亦進(jìn)入“以儲(chǔ)養(yǎng)郵”階段——收入比達(dá)60%以上的郵政儲(chǔ)蓄交叉補(bǔ)貼郵政普遍服務(wù)，其間國(guó)家對(duì)郵政還給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。2007年，郵政儲(chǔ)蓄銀行成立，“以儲(chǔ)養(yǎng)郵”機(jī)制被打破，中國(guó)郵政僅代理匯兌等低端金融業(yè)務(wù)。2008年，速遞物流業(yè)務(wù)分離，進(jìn)一步影響了郵政補(bǔ)貼機(jī)制。目前，郵政普遍服務(wù)補(bǔ)貼主要通過中國(guó)郵政集團(tuán)公司內(nèi)部統(tǒng)籌解決；國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼具有較大的隨意性，與郵政部門的申請(qǐng)力度相關(guān)。目前我國(guó)已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到建立穩(wěn)定普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制的重要性，在新《郵政法》關(guān)于設(shè)立普遍服務(wù)基金的規(guī)定說(shuō)明我國(guó)郵政普遍服務(wù)急需一個(gè)新機(jī)制保障其可持續(xù)性發(fā)展。

（二）正當(dāng)性分析

快遞企業(yè)和郵政部門在信件、包裹等業(yè)務(wù)上存在交叉，具有較強(qiáng)的替代性。從運(yùn)營(yíng)區(qū)域看，郵政通過“網(wǎng)絡(luò)全覆蓋”與“統(tǒng)一定價(jià)”完成通政、通民與通商的普遍服務(wù)責(zé)任，“點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)”，通郵成本高，“老少邊窮”區(qū)域業(yè)務(wù)更是長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)；快遞企業(yè)的運(yùn)營(yíng)區(qū)域基本集中在盈利水平較高的城市，服務(wù)內(nèi)容基本是高利潤(rùn)業(yè)務(wù)，雖然部分快遞企業(yè)有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的趨勢(shì)，但也多是分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、交通便利的區(qū)域。雖然還沒有非常有力的證據(jù)可以證明郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)虧損與快遞企業(yè)存在必然的關(guān)聯(lián)，不能簡(jiǎn)單指責(zé)快遞企業(yè)棄“高成本、低利潤(rùn)”區(qū)域而不顧，但是，快遞企業(yè)對(duì)郵政部門形成一定的“撇脂”效應(yīng)、獲得了額外競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)也是事實(shí)。國(guó)外有先例可循，新《郵政法》提供了法律依據(jù)，這些都是向快遞企業(yè)分?jǐn)傕]政普遍服務(wù)成本正當(dāng)性的體現(xiàn)。

向快遞企業(yè)征收郵政普遍服務(wù)基金正當(dāng)性的爭(zhēng)議主要表現(xiàn)在快遞與郵政的同質(zhì)性認(rèn)定上。世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》將郵政服務(wù)CPC7511和快遞服務(wù)CPC7512并列，在歐盟《郵政指令》第9條第2款中規(guī)定基金僅向提供普遍服務(wù)的企業(yè)征收；而在我國(guó)，始于1979年的快遞業(yè)一直由原外經(jīng)貿(mào)部（即現(xiàn)在的商務(wù)部）主管，國(guó)家郵政局委托管理安全。2005年7月出臺(tái)的《郵政體制改革方案》中提到“快遞等郵政業(yè)務(wù)”則是將快遞與郵政混同。鑒于此，當(dāng)郵政部門認(rèn)為快遞公司在以“撇脂”的方式經(jīng)營(yíng)郵政的專營(yíng)業(yè)務(wù)時(shí)，快遞公司則認(rèn)為郵政借助“普遍服務(wù)”與快遞公司搶市場(chǎng)。顯然，不能在缺乏對(duì)成本核算、繳納比例等進(jìn)行充分論證下簡(jiǎn)單向快遞企業(yè)征收基金，這樣的單方面簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)嫁虧損容易將費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。郵政普遍服務(wù)基金的征收需要以不影響快遞企業(yè)發(fā)展為前提，相關(guān)郵政管理機(jī)構(gòu)的調(diào)研表明，鑒于快遞企業(yè)的實(shí)際承受能力，征收總收入的3%以上很難被“坦然”接受。國(guó)外針對(duì)于此的一些做法值得參考，如多數(shù)國(guó)家針對(duì)征收普遍服務(wù)基金的企業(yè)采取了減免營(yíng)業(yè)稅、增值稅及消費(fèi)稅等優(yōu)惠政策。

（三）公平性分析

征收郵政普遍服務(wù)基金的公平性涉及到競(jìng)爭(zhēng)是否中立、是否有助于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。單純從快遞企業(yè)角度看，征收郵政普遍服務(wù)基金在一定程度上會(huì)影響快遞企業(yè)的利潤(rùn)及其市場(chǎng)的發(fā)展，明顯不具有競(jìng)爭(zhēng)中立特征；而從社會(huì)公平角度看，鑒于快遞企業(yè)服務(wù)區(qū)域的特殊性，向快遞企業(yè)征收郵政普遍服務(wù)基金會(huì)降低相關(guān)消費(fèi)者剩余，但與面向所有納稅人征收的財(cái)政融資機(jī)制相比，更具有社會(huì)公平性。從企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)角度看，中國(guó)郵政集團(tuán)公司實(shí)際上是在“混業(yè)經(jīng)營(yíng)”，向快遞企業(yè)征收普遍服務(wù)基金會(huì)降低EMS經(jīng)營(yíng)成本，使其獲得額外競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；從規(guī)制機(jī)構(gòu)角度看，國(guó)家郵政局是“政監(jiān)合一”的機(jī)構(gòu)，既是行業(yè)規(guī)制部門，又承擔(dān)著促進(jìn)郵政產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職能，這樣的規(guī)制機(jī)構(gòu)難以保持中立。因此，從企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)制機(jī)構(gòu)角度看，向快遞企業(yè)征收普遍服務(wù)基金有失“公平性”，需要改變郵政集團(tuán)公司“混業(yè)經(jīng)營(yíng)”、規(guī)制機(jī)構(gòu)“政監(jiān)合一”的狀況。

向快遞企業(yè)征收郵政普遍服務(wù)基金的公平性也與“郵政專營(yíng)”密切相關(guān)。在《郵政法》修訂過程中，對(duì)“郵政專營(yíng)”范圍的規(guī)定爭(zhēng)議較大，［10］我國(guó)的“郵政專營(yíng)”存在著以下的變遷：2003年《郵政法》第五稿規(guī)定的500克以下信件、2004年《郵政法》第六稿規(guī)定的350克以下信件且包含商務(wù)信函、2006年《郵政法》第七稿規(guī)定的信件和國(guó)內(nèi)350克及以下速遞業(yè)務(wù)、2006年《郵政法》第八稿規(guī)定的150克以下信件且包含商務(wù)信函等。2009年新《郵政法》明確規(guī)定“郵政企業(yè)擁有郵政專營(yíng)權(quán)”，但郵政專營(yíng)權(quán)范圍的劃定被擱置；2011年《郵政業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出推動(dòng)郵政專營(yíng)業(yè)務(wù)范圍劃定。郵政業(yè)是自然壟斷行業(yè)，以市場(chǎng)為前提的快遞企業(yè)服務(wù)不具有公共產(chǎn)品性質(zhì)。一旦如之前傳出的“同城50克、異地100克”專營(yíng)范圍設(shè)置出臺(tái)，快遞企業(yè)業(yè)務(wù)與郵政業(yè)務(wù)重合范圍減少，公平性相應(yīng)降低。同時(shí)，企業(yè)承擔(dān)郵政普遍服務(wù)，除了可以獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，還有企業(yè)聲譽(yù)提高、規(guī)模經(jīng)濟(jì)形成等收益，簡(jiǎn)單向快遞企業(yè)征收郵政普遍服務(wù)基金也會(huì)導(dǎo)致不公平。因此，雖然不能簡(jiǎn)單粗暴地取消郵政專營(yíng)，但是引入競(jìng)爭(zhēng)、開放市場(chǎng)、政企分開及完善監(jiān)管機(jī)制等以市場(chǎng)化、法制化為導(dǎo)向的深化改革日趨必要。

（四）有效性分析

新《郵政法》第15條對(duì)郵政普遍服務(wù)是這樣規(guī)定的：“郵政企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)信件、單件重量不超過5千克的印刷品、單件重量不超過10千克的包裹的寄遞以及郵政匯兌提供郵政普遍服務(wù)?！蔽覈?guó)幅員遼闊，存在大量欠發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)落后的區(qū)域，經(jīng)過20世紀(jì)90年代以來(lái)的4次資費(fèi)調(diào)整，郵資已屬偏高。鑒于國(guó)情與企業(yè)現(xiàn)狀，郵政部門面臨一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)的問題：如何做到“既完成政府委托提供普遍服務(wù)，又追求商業(yè)利益力爭(zhēng)盈利”？歐美一些國(guó)家的郵政實(shí)踐表明，普遍服務(wù)對(duì)郵政并不一定意味著虧損，有別于傳統(tǒng)“無(wú)區(qū)別”的補(bǔ)償機(jī)制，郵政普遍服務(wù)基金補(bǔ)償機(jī)制改為“明補(bǔ)”“外補(bǔ)”，要求在提供普遍服務(wù)公司的選擇上不存在歧視，只要提供普遍服務(wù)的公司就有資格接受補(bǔ)貼；補(bǔ)貼對(duì)象定位明確，“誰(shuí)服務(wù)，誰(shuí)使用”，遵循公開、公平、公正的原則，提高補(bǔ)貼效率的同時(shí)維護(hù)承擔(dān)郵政普遍服務(wù)企業(yè)的權(quán)益。因此，郵政普遍服務(wù)基金設(shè)立的有效性需要普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)的清晰劃分、郵政產(chǎn)業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的進(jìn)一步被打破給予保障。

郵政普遍服務(wù)基金的設(shè)立目標(biāo)與當(dāng)前郵政的壟斷經(jīng)營(yíng)存在矛盾，如何促進(jìn)不同性質(zhì)企業(yè)的生產(chǎn)要素在郵政各業(yè)務(wù)間流動(dòng)、實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的雙重最大化成為我國(guó)郵政普遍服務(wù)基金實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)制定適合郵政業(yè)發(fā)展的收取范圍和相應(yīng)費(fèi)用，但是，由于郵政規(guī)制機(jī)構(gòu)“政監(jiān)合一”，設(shè)立郵政普遍服務(wù)基金會(huì)面臨以下問題：（1）由于規(guī)制專業(yè)技術(shù)人員有限、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)缺乏等問題，導(dǎo)致監(jiān)管能力不足；（2）承擔(dān)普遍服務(wù)的企業(yè)在成本虛報(bào)上的沖動(dòng)更強(qiáng)，其“信息租”的增多將削弱快遞企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力。前者不能確保郵政普遍服務(wù)基金的運(yùn)作效率，后者必然降低郵政普遍服務(wù)基金的有效性。需要注意的是，隨著經(jīng)濟(jì)條件改善、人們生活水平提高，郵政的基本需求也會(huì)拓展，普遍業(yè)務(wù)范圍也會(huì)有所拓展，這在國(guó)際上已有明顯體現(xiàn)。郵政普遍服務(wù)基金需要?jiǎng)討B(tài)反映郵政市場(chǎng)的發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)效率最高的方式保證郵政普遍服務(wù)的高質(zhì)量完成。

三、設(shè)立普遍服務(wù)基金的規(guī)制治理改革

從世界郵政普遍服務(wù)實(shí)施狀況看，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、開放市場(chǎng)、政企分開、規(guī)制完善等已成為郵政業(yè)發(fā)展的共識(shí)與改革方向。通過征收郵政普遍服務(wù)基金的合意性分析，設(shè)立普遍服務(wù)基金具有一定的可持續(xù)性、正當(dāng)性、公平性及有效性，但亟需規(guī)制治理改革給予保障。

（一）設(shè)立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)

有效競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)環(huán)境是設(shè)立郵政普遍服務(wù)基金的基礎(chǔ)和前提，規(guī)制機(jī)構(gòu)改革可以促進(jìn)資源的高效率配置。就我國(guó)郵政業(yè)的現(xiàn)狀看，國(guó)家郵政局的“政監(jiān)合一”不符合設(shè)立郵政普遍服務(wù)基金的要求，應(yīng)將其監(jiān)管職能與促進(jìn)郵政業(yè)發(fā)展職能分開，設(shè)立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，以便獨(dú)立、公平地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)主體的影響。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，預(yù)算獨(dú)立、人員專業(yè)化、引入公眾監(jiān)督、明確對(duì)公眾的責(zé)任目標(biāo)等有助于增加決策的透明度。應(yīng)建設(shè)職業(yè)化、專業(yè)化的監(jiān)管隊(duì)伍，通過人才引進(jìn)或在職培訓(xùn)，提高規(guī)制機(jī)構(gòu)人員的經(jīng)濟(jì)、法律及執(zhí)法素養(yǎng)；對(duì)承擔(dān)郵政普遍服務(wù)的企業(yè)及其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督檢查，減少中國(guó)郵政集團(tuán)公司的“信息租”；賦予獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)較大的自主權(quán)，使其能夠真正代表和維護(hù)郵政普遍服務(wù)；清晰界定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)、監(jiān)管任務(wù)，優(yōu)化規(guī)制政策，提高規(guī)制效果。

（二）構(gòu)建符合普遍服務(wù)基金的規(guī)制

縱觀國(guó)外設(shè)立郵政普遍服務(wù)基金的經(jīng)驗(yàn)，立法是郵政改革的先導(dǎo)，先定“規(guī)矩”再“實(shí)踐”。新《郵政法》第51條、第55條及第72條關(guān)于快遞經(jīng)營(yíng)許可、經(jīng)營(yíng)范圍及違法后處理措施等的規(guī)定，表明新《郵政法》仍具有明顯的行政色彩，傾向于保護(hù)郵政企業(yè)。因此，需要通過立法，將郵政普遍服務(wù)基金納入法制軌道，明確郵政普遍服務(wù)基金的地位、征收對(duì)象、補(bǔ)貼去向、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其地位；確定普遍服務(wù)基金融資政策的合理稅基與稅率，配套更為細(xì)致的成本核算方法；充分考慮快遞企業(yè)的發(fā)展水平、納稅負(fù)擔(dān)，確定征收額以營(yíng)業(yè)額或是以企業(yè)規(guī)模等為依據(jù)；規(guī)范郵政、快遞市場(chǎng)，促進(jìn)相關(guān)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。

（三）嚴(yán)格進(jìn)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)改革

郵政業(yè)具有“全程全網(wǎng)、聯(lián)合作業(yè)”“范圍經(jīng)濟(jì)性”等特征，只有透明、可靠的郵政成本核算，才能保障普遍服務(wù)基金的設(shè)置與運(yùn)作。負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)普遍服務(wù)的企業(yè)有成本虛報(bào)的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)，因此中國(guó)郵政集團(tuán)公司需要進(jìn)一步改革，實(shí)行嚴(yán)格的“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”，不再交叉補(bǔ)貼，將郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)單獨(dú)分離出來(lái)進(jìn)行成本核算，明確郵政普遍服務(wù)虧損狀況，細(xì)化承擔(dān)普遍服務(wù)企業(yè)的補(bǔ)貼項(xiàng)目，提高基金使用的針對(duì)性。速遞物流業(yè)務(wù)雖然已于2008年分離，但是各地郵政營(yíng)業(yè)廳多是“綜合業(yè)務(wù)窗口”模式，以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的費(fèi)用代收快遞郵件；郵政國(guó)內(nèi)小包具有通達(dá)全國(guó)任一區(qū)域的優(yōu)勢(shì)，但存在著“越位、打價(jià)格戰(zhàn)”的質(zhì)疑。這些問題產(chǎn)生的原因是郵政體制扭曲了快遞市場(chǎng)，尤其小包業(yè)務(wù)有“拿普遍服務(wù)補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)”之嫌，損害了民營(yíng)快遞企業(yè)的利益。設(shè)立郵政普遍服務(wù)基金需要對(duì)郵政部門進(jìn)行嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)改革，組織、人員徹底分開，業(yè)務(wù)相互不能有任何交叉；EMS公司不享有郵政業(yè)務(wù)的優(yōu)惠政策，公平參與快遞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

（四）改革郵政專營(yíng)范圍

郵政專營(yíng)實(shí)質(zhì)上是一種政策性壟斷，郵政部門多年來(lái)形成一種普遍思維——普遍服務(wù)與專營(yíng)權(quán)相關(guān)聯(lián)，沒有專營(yíng)權(quán)就不能實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)。但從世界范圍看，專營(yíng)權(quán)與普遍服務(wù)之間并不存在必然聯(lián)系，雖然大多數(shù)國(guó)家未把函件列為競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)，但一些國(guó)家采取了“營(yíng)業(yè)許可”制度，瑞典、芬蘭及新西蘭等國(guó)更是完全取消專營(yíng)權(quán)。一直以來(lái)，我國(guó)郵政專營(yíng)權(quán)的存在主要有三個(gè)原因：（1）保障通信安全、偏遠(yuǎn)區(qū)域服務(wù)質(zhì)量是法律責(zé)任，機(jī)要信件寄遞更是具有明顯的政治色彩；（2）在普遍服務(wù)保障上，“全程全網(wǎng)”的郵政業(yè)具有普通企業(yè)短期內(nèi)無(wú)法企及的優(yōu)勢(shì)；（3）不對(duì)服務(wù)區(qū)域進(jìn)行區(qū)分，統(tǒng)一收取較低的資費(fèi)?？s小甚至取消郵政專營(yíng)權(quán)范圍，可以維護(hù)征收普遍服務(wù)基金的正當(dāng)性。由于郵政政策類業(yè)務(wù)的存在，完全取消郵政專營(yíng)權(quán)短期內(nèi)不現(xiàn)實(shí)，可以在根據(jù)重量、資費(fèi)盡可能縮小專營(yíng)權(quán)范圍的基礎(chǔ)上適當(dāng)保留郵政專營(yíng)權(quán)，提高行業(yè)效率。

（五）郵政網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)開放共享

實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋是普遍服務(wù)的重要條件，“全程全網(wǎng)”的郵政業(yè)具有民營(yíng)快遞企業(yè)短期內(nèi)無(wú)法企及的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，郵政普遍服務(wù)基金的使用應(yīng)側(cè)重于服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以合理的價(jià)格保障偏遠(yuǎn)地區(qū)貧困人口的用郵權(quán)利?！多]政普遍服務(wù)監(jiān)督管理辦法》明確提出支持郵政企業(yè)發(fā)揮郵政網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)作用，提升郵政網(wǎng)絡(luò)資源使用效率。我國(guó)郵政網(wǎng)絡(luò)末端投遞網(wǎng)絡(luò)開放共享已有實(shí)踐，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。鑒于2014年我國(guó)函件業(yè)務(wù)量同比下降11.5%、包裹業(yè)務(wù)同比下降13%、報(bào)刊業(yè)務(wù)小幅下降1.6%、匯兌業(yè)務(wù)大幅下降32.4%，［11］應(yīng)加大郵政集團(tuán)公司改革力度，推動(dòng)郵政企業(yè)遍布城鄉(xiāng)的網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)全面開放，提高郵政基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)利用率，合理接入定價(jià)，提高社會(huì)福利，彌補(bǔ)普遍服務(wù)的虧損；郵政集團(tuán)公司公平接入所有快遞企業(yè)業(yè)務(wù)，解決接入歧視問題，并將交叉補(bǔ)貼相應(yīng)轉(zhuǎn)為郵政普遍服務(wù)基金模式。

注釋：

①參見1964年的《萬(wàn)國(guó)郵政公約》。

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責(zé)任編輯：方程

中圖分類號(hào)：F614

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-8266（2016）03-0049-06

收稿日期：2015-12-14

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“平臺(tái)質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)及平臺(tái)升級(jí)的理論與實(shí)證研究”（71103079）；國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“三網(wǎng)融合與有線電視業(yè)的發(fā)展與規(guī)劃：以數(shù)字化內(nèi)容為媒介的分析”（71173036）

作者簡(jiǎn)介：岳宇君（1980—），男，河南省太康縣人，南京郵電大學(xué)管理學(xué)院教師，東南大學(xué)集團(tuán)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)組織研究中心博士后，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、政府管制與政策、博弈論；胡漢輝（1956—），男，江蘇省南通市人，東南大學(xué)集團(tuán)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)組織研究中心教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

Postal Universal Service Fund：International Experience and China’s Choice

YUE Yu-jun1and HU Han-hui2
（1.Nanjing University of Posts and Telecommunications，Nanjing，Jiangsu210023，China；2.Southeast University，Nanjing，Jiangsu210096，China）

Abstract：The collection of Postal Universal Service Fund can be completed through public tender；subsidy to postal universal service enterprises can be changed from being implicit to being explicit；it is an open，transparent and independent subsidy mechanism with abundant experiences and lessons that can be learned from.With comprehensive consideration on the sustainability，justification，fairness and effectiveness of Postal Universal Service Fund，first，China should carry out reform in the post industry in terms of regulation and governance system，establish the independent regulatory organization，clarify its responsibilities，and improve the efficiency of regulation；second，China should lead this fund into the legal governance channel，implement the unified and comprehensive regulation and policy，and guarantee the fairness and transparency of the decision；third，China should strictly make reform in this industry and create a fairly competitive environment；fourth，China should clarify the business scale of this industry and improve the industrial efficiency；and fifth，China should realize full coverage of post network and improve the efficiency of this network.

Key words：postal universal service fund；desirability；express company；franchise