陳雷

中國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)從補(bǔ)缺型邁向民享型與發(fā)展轉(zhuǎn)變

陳雷

內(nèi)容提要：隨著我國(guó)人口老齡化的加劇以及家庭結(jié)構(gòu)微型化的影響，社會(huì)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展，它在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系中具有“支撐”地位而不僅僅是一種“補(bǔ)充”。目前，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)在宏觀與微觀層面存在諸多問(wèn)題，整體處于補(bǔ)缺型福利服務(wù)階段，亟需對(duì)其進(jìn)行綜合治理和頂層設(shè)計(jì)。未來(lái)應(yīng)以建設(shè)民享型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)為治理與發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)：秉持公平、正義、共享理念；注意“以人為本”、專業(yè)化提升服務(wù)品質(zhì)、注重托底性和公益性發(fā)展原則；分經(jīng)濟(jì)保障型、適度普惠型和民享型三個(gè)發(fā)展階段；在立法、體制、機(jī)制及模式四個(gè)方面進(jìn)行綜合治理和發(fā)展。

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)缺型民享型治理發(fā)展戰(zhàn)略

至2014年底，全國(guó)60歲以上老年人2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%；各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施94110個(gè)，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位27.2張，與發(fā)達(dá)國(guó)家50～70張的平均水平相差甚遠(yuǎn)。2015年，部分失能和完全失能老年人達(dá)4000萬(wàn)人，亟需他人照料和護(hù)理。傳統(tǒng)社會(huì)中的照護(hù)服務(wù)一般由家庭及其成員提供。然而，現(xiàn)代家庭結(jié)構(gòu)的微型化以及子女工作無(wú)暇使得家庭養(yǎng)老和照料變得十分困難，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老逐漸成為老年人不可或缺的一種選擇。所謂機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，是由國(guó)家與社會(huì)建立專門社會(huì)組織或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)為老年人提供滿足其身體、心理、精神慰藉等需求的集中式養(yǎng)老服務(wù)模式。中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五規(guī)劃”綱要提出“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的體系構(gòu)架，明確將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的補(bǔ)充性質(zhì)提升為支撐地位，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給中發(fā)揮著不可替代的作用。然而，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，服務(wù)效果仍不盡如人意，滯后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平，滯后于國(guó)家提出的促進(jìn)治理現(xiàn)代化和創(chuàng)新社會(huì)治理體制的總體要求，亟需對(duì)其進(jìn)行綜合治理和戰(zhàn)略性發(fā)展設(shè)計(jì)。這對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系完善以及社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)處境：補(bǔ)缺型福利服務(wù)

我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在制度、資金、管理、機(jī)構(gòu)軟硬件建設(shè)等宏觀與微觀層面存在諸多問(wèn)題，未能有效發(fā)揮其社會(huì)化養(yǎng)老的作用，難以滿足眾多老年人的養(yǎng)老需求，整體處于補(bǔ)缺型階段。

1.宏觀層面的問(wèn)題

（1）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老立法缺失、缺乏遠(yuǎn)景和戰(zhàn)略性規(guī)劃。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)包括與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)及與入住老人相關(guān)的法律法規(guī)。目前，我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老法律法規(guī)處于缺失狀態(tài)：一是缺乏專門針對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的法律法規(guī)。除了一部《老年人權(quán)益保障法》涉及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老之外，尚無(wú)專項(xiàng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老法律法規(guī)。二是已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)權(quán)威性不足，缺乏基本的約束力和執(zhí)行力。三是相關(guān)政策法規(guī)原則性、倡導(dǎo)性規(guī)定過(guò)多，實(shí)踐操作性不強(qiáng)，缺乏相應(yīng)實(shí)施機(jī)制。此外，我國(guó)雖頒布有《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》等發(fā)展規(guī)劃，但仍然缺乏機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)戰(zhàn)略性遠(yuǎn)景規(guī)劃。

（2）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老公共政策支持不均衡、重公辦輕民辦。目前，各級(jí)政府投入大多集中于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對(duì)民辦機(jī)構(gòu)僅限于行業(yè)開(kāi)放準(zhǔn)入，在政策上實(shí)行免征營(yíng)業(yè)稅、所得稅等支持。一方面公辦機(jī)構(gòu)獲得了大量的公共財(cái)政資金的支持，卻存在缺乏科學(xué)的管理、諸多老人排隊(duì)等號(hào)住不進(jìn)院等問(wèn)題，也失去了為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展提供榜樣、輻射示范的作用。另一方面，由于國(guó)家優(yōu)惠政策不具體或不明確，許多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得不到相應(yīng)優(yōu)惠待遇及資金支持，致使其維生艱難或難以發(fā)展。這種重公辦輕民辦的現(xiàn)實(shí)有悖于社會(huì)福利社會(huì)化的發(fā)展思路。

（3）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老供需矛盾突出，總量供給與供需結(jié)構(gòu)失衡。一是總量供給嚴(yán)重不足。目前，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在數(shù)量或質(zhì)量方面均難滿足老年人需求，至2014年底，全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)床位數(shù)共577.7萬(wàn)張，平均每千名老年人擁有養(yǎng)老床位約27張，這與西方發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平相差約一半。若按照國(guó)際平均每千名老人養(yǎng)老床位50張測(cè)算，我國(guó)老年人共需養(yǎng)老床位800萬(wàn)張，而目前約有500多萬(wàn)張，床位缺口近300萬(wàn)張。以每張床位政府每年補(bǔ)貼1萬(wàn)元為標(biāo)準(zhǔn)，每年應(yīng)新建50萬(wàn)張床位。同時(shí)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目偏少，服務(wù)設(shè)施功能不完善、利用率不高，與老人需求相比還有很大差距，服務(wù)能力仍有待增強(qiáng)。二是床位難求和閑置現(xiàn)象并存、結(jié)構(gòu)性矛盾突出。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在一床難求與入住率低并存的矛盾現(xiàn)象。由于國(guó)家政策多傾向于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，致使其具備優(yōu)厚的設(shè)施條件吸引眾多老年人。而在一些偏遠(yuǎn)郊縣，許多民辦養(yǎng)老院由于地理位置差、價(jià)格偏高而面臨經(jīng)營(yíng)困境。公辦的等不起，民辦的不愿住或住不起，床位難求和閑置情況并存。三是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。我國(guó)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分立，城市和農(nóng)村既相互獨(dú)立又緊密結(jié)合。一般而言，城市地區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)。同樣，城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展水平也高于農(nóng)村。一方面，政府政策、資金等資源支持多集中于城市地區(qū)，缺乏對(duì)農(nóng)村地區(qū)的支持和配套。另一方面，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利用市場(chǎng)機(jī)制程度較低，其性質(zhì)多為公辦或建設(shè)依賴于國(guó)家投資，收養(yǎng)對(duì)象主要是特困供養(yǎng)老人。一些機(jī)構(gòu)因財(cái)政投入不足而嚴(yán)重滯后、設(shè)施簡(jiǎn)陋、服務(wù)水平較低。農(nóng)村老人所享受的養(yǎng)老資源水平遠(yuǎn)低于城市老人。

2.微觀層面的問(wèn)題

（1）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老對(duì)象狹窄，失能老人難獲服務(wù)。由于需要擔(dān)負(fù)責(zé)任、護(hù)理成本高，許多養(yǎng)老院不收養(yǎng)不能自理的老人，有的養(yǎng)老院還需對(duì)入住老人進(jìn)行面試和試住，不合格將被勸退，這客觀上是對(duì)失能老人的不公平或歧視性待遇。據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，北京市第一社會(huì)福利院的老人中，不能自理的不足1/3；與之相鄰的第五社會(huì)福利院明確表示，“我們不接收不能自理的老人?！痹谌?15家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，除去遠(yuǎn)郊區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦敬老院，大多數(shù)公辦養(yǎng)老院、特別是市區(qū)內(nèi)街道所屬公辦養(yǎng)老院，都明確表示不接收失能老人。只有一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為生存才接收失能老人。

（2）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)費(fèi)用居高不下，老年人不堪重負(fù)。一般而言，養(yǎng)老院收費(fèi)主要包括床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、伙食費(fèi)三項(xiàng)，此外還有房間物品押金和醫(yī)療備用金等。其中，床位費(fèi)是屬固定費(fèi)用，根據(jù)房間大小、朝向而定，床位費(fèi)和護(hù)理費(fèi)占總收費(fèi)的比例較高，對(duì)于老人而言是一種負(fù)擔(dān)和壓力。目前，對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)費(fèi)用的定價(jià)，政府并沒(méi)有一個(gè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，基本都是按照市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行定價(jià)；許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)較高，超過(guò)了老年人購(gòu)買服務(wù)的能力。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)的一項(xiàng)調(diào)查顯示，83.1%的城鎮(zhèn)老人表示去機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的月承受額在3000元以下，7成多農(nóng)村老人的月承受額為1000元以下。然而，目前城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)月均收費(fèi)已超過(guò)了該價(jià)格；遠(yuǎn)郊區(qū)縣的月均收費(fèi)也在1800元以上，均超出了絕大多數(shù)老年人的承受范圍。

（3）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)粗放式管理、缺乏專業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。目前，許多養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)軟硬件不過(guò)關(guān)，停留在粗放式管理水平上，較少關(guān)注提升機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率和質(zhì)量。已建立的機(jī)構(gòu)多是功能簡(jiǎn)單，重復(fù)建設(shè)，缺乏分級(jí)分類，更說(shuō)不上專業(yè)化的設(shè)施建設(shè)與科學(xué)管理服務(wù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多以地區(qū)行政網(wǎng)絡(luò)為聯(lián)絡(luò)紐帶，很少以功能定位形成跨越地區(qū)的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)。有些地方建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，缺乏養(yǎng)老對(duì)象的需求論證和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)管理，造成資源浪費(fèi)。一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于缺乏防火、防災(zāi)等安全設(shè)施，導(dǎo)致發(fā)生老人慘死的悲劇。

二、治理與發(fā)展戰(zhàn)略：邁向民享型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)

英國(guó)學(xué)者蒂特馬斯（Titmuss）曾將社會(huì)福利劃分為補(bǔ)缺型和制度型福利。前者強(qiáng)調(diào)依靠家庭和市場(chǎng)來(lái)提供個(gè)人的福利待遇，國(guó)家僅向公民提供數(shù)量有限的社會(huì)福利；后者是一種面向全民的社會(huì)政策，旨在提升全民福利水平。從目前我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀來(lái)看，整體呈現(xiàn)補(bǔ)缺型福利服務(wù)的態(tài)勢(shì)，亟需以構(gòu)建民享型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)為未來(lái)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，對(duì)其進(jìn)行綜合治理和前瞻性制度構(gòu)建。為此，需要明晰其治理理念、原則以及發(fā)展步驟。

1.治理理念與原則

（1）堅(jiān)持公平、正義、共享理念。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)屬于社會(huì)福利的一部分，既涉及經(jīng)濟(jì)保障，也涉及服務(wù)保障和精神保障，應(yīng)秉持公平、正義、共享的治理與發(fā)展理念。一方面，所有老年人都應(yīng)當(dāng)依照公平、正義的原則享受公平的、均等化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。對(duì)于有困難的、失能老年人，他們也應(yīng)當(dāng)獲得機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，不因?yàn)椴荒茏岳矶艿脚懦馀c剝奪。另一方面，在機(jī)構(gòu)建設(shè)與發(fā)展中，無(wú)論是公辦或民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在準(zhǔn)入、退出、補(bǔ)償?shù)确矫婢鶓?yīng)按公平、正義與共享的原則獲得相關(guān)國(guó)家政策支持與資助，讓更多社會(huì)力量參與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給，在相對(duì)平等的環(huán)境中各類機(jī)構(gòu)能獲得公平發(fā)展機(jī)會(huì)。在公平發(fā)展和公平競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則可通過(guò)專業(yè)化、人性化、多樣化服務(wù)讓有需要的老年人能夠公平、持續(xù)地分享國(guó)家社會(huì)福利、獲得福利服務(wù)，而機(jī)構(gòu)本身最終可以獲得經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

（2）原則。一是“以人為本”發(fā)展?！耙匀藶楸尽?，就是要尊重人、理解人、關(guān)心人，不斷滿足人的多層次、多樣化需求，要讓每一個(gè)人都能平等地分享經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成果。滿足和保障老人多元化和個(gè)性化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求，正是“以人為本”發(fā)展理念的應(yīng)有之義。在發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的時(shí)候，應(yīng)不斷關(guān)注和滿足老年人的經(jīng)濟(jì)保障和服務(wù)保障需求，把滿足老年人需要作為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)治理與發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)。既要尊重老年人的共性需求，也要尊重其個(gè)性化、特殊化需求，開(kāi)展多樣化服務(wù)。二是提升專業(yè)化服務(wù)品質(zhì)。專業(yè)化服務(wù)核心內(nèi)容包括：根據(jù)老年人具體需求提供適時(shí)、適當(dāng)?shù)膶ｉT服務(wù)，體現(xiàn)服務(wù)針對(duì)性和舒適性；各種專業(yè)化成果可應(yīng)用于機(jī)構(gòu)照料服務(wù)中，以提升老年人生活質(zhì)量。如提供更加專業(yè)化、人性化設(shè)計(jì)的床位、康復(fù)保健設(shè)施設(shè)備、人文生態(tài)環(huán)境等；科技性甚至高智能產(chǎn)品和設(shè)施的應(yīng)用，增強(qiáng)入住老年人的便利性和舒適感。三是注重托底性和公益性。在發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的時(shí)候，應(yīng)以社會(huì)公益事業(yè)為主要追求目標(biāo)，注重關(guān)心老年人的社會(huì)福祉和利益。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要成為困難或困境老年人的托底性保障平臺(tái)，為其提供各類補(bǔ)貼和福利服務(wù)；引導(dǎo)民辦和混合性質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在獲得經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，應(yīng)注重社會(huì)效應(yīng)，包括提供公益性服務(wù)項(xiàng)目滿足老年人中低端服務(wù)需求、界定合理的服務(wù)價(jià)格、提升服務(wù)質(zhì)量等。

2.發(fā)展目標(biāo)：構(gòu)建民享型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)

所謂民享型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，是以公平、正義、共享為理念，通過(guò)政府主導(dǎo)、社會(huì)合作的方式，在組織機(jī)構(gòu)中為所有有需要的老年人提供生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉等綜合性養(yǎng)老服務(wù)的一種養(yǎng)老服務(wù)方式。其意涵：首先，民享型指的是全民共享福利服務(wù)事業(yè)，所有有需要的老年人都能公平享有機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。必須在立法層面明確老年人獲得機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)利、在制度層面保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)良性發(fā)展、通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境為老年人提供優(yōu)質(zhì)、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)等等。其次，民享型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)意味著對(duì)來(lái)自民間力量辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的寬容，鼓勵(lì)更多社會(huì)資本如民間組織、民營(yíng)資本、個(gè)體等對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、護(hù)理院、臨終關(guān)懷院等組織機(jī)構(gòu)的投入與建設(shè)，甚至包括允許宗教團(tuán)體如佛教、道教等團(tuán)體開(kāi)辦公益性、福利性、非營(yíng)利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。再次，民享型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)蘊(yùn)含著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的合理處理。倡導(dǎo)與鼓勵(lì)政府、市場(chǎng)與社會(huì)等福利服務(wù)主體的合作，結(jié)成伙伴關(guān)系，通過(guò)公辦民營(yíng)、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購(gòu)買服務(wù)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式推動(dòng)中國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

3.發(fā)展步驟

民享型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)不可能一蹴而就，應(yīng)分階段推進(jìn)其發(fā)展，并明確各階段發(fā)展重點(diǎn)。在此過(guò)程中，有的應(yīng)先治理后發(fā)展，有的應(yīng)治理和發(fā)展同步，而有的應(yīng)注重建設(shè)和發(fā)展。

第一步（2016-2020年）：建設(shè)經(jīng)濟(jì)保障型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。初步形成機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系框架；改革社會(huì)保障制度，將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)納入老年社會(huì)福利體系范圍內(nèi)，推動(dòng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度建設(shè)，為機(jī)構(gòu)護(hù)理及照料服務(wù)提供經(jīng)濟(jì)保障；同時(shí)，政府通過(guò)制度建設(shè)為各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供財(cái)政預(yù)算、政策支持，包括建設(shè)資金補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)資金補(bǔ)貼、為老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提供資金補(bǔ)償（既補(bǔ)供方也補(bǔ)需方）；優(yōu)先保障困難老年人的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求，筑牢養(yǎng)老服務(wù)兜底保障工程。

該階段戰(zhàn)略重點(diǎn)及主要措施：（1）完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)梯度補(bǔ)貼制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)立法及優(yōu)惠扶持政策建設(shè)，為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提供制度配套和保障。（2）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)布局合理，公辦、民辦建設(shè)比例適度，用地規(guī)劃與建設(shè)有序，服務(wù)設(shè)施建設(shè)完善。（3）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)床位建設(shè)數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)（目標(biāo)可設(shè)置為每千名老人40-50張）、建立機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)制度、人護(hù)比適度。（4）建設(shè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估體系（包括需求評(píng)估和質(zhì)量服務(wù)評(píng)估等）。（5）確立機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，包括基本養(yǎng)老服務(wù)（指養(yǎng)老服務(wù)與基本公共服務(wù)重合部分，主要包括機(jī)構(gòu)護(hù)理服務(wù)、基本醫(yī)療服務(wù)、生活照料類服務(wù)等，為老年人提供滿足基本健康和養(yǎng)老需要、保障生存權(quán)和發(fā)展權(quán)、維護(hù)基本尊嚴(yán)而設(shè)立的服務(wù)內(nèi)容）和非基本服務(wù)（指提升老年人生活質(zhì)量的系列服務(wù)）。這一時(shí)期應(yīng)重點(diǎn)解決好低收入、失能等特殊困難老年人群體的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。

圖1　　機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)治理與發(fā)展戰(zhàn)略圖示

第二步（2021-2030年）：構(gòu)建適度普惠型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)（即公平、適度普惠、服務(wù)方式多樣化）。在建設(shè)老年津貼、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)等制度基礎(chǔ)上，重點(diǎn)建設(shè)機(jī)構(gòu)護(hù)理、心理、情感關(guān)懷及精神慰藉等服務(wù)體系，滿足老年人生活照料、護(hù)理服務(wù)等多層次需求。通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)置類型多樣化，服務(wù)供給專業(yè)化、人性化和精細(xì)化，適度普惠有需要者的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求。

此階段為深度老齡化加速期，人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)在這一時(shí)期達(dá)到高峰；老年人口持續(xù)增長(zhǎng)與少子化問(wèn)題并存，老年人生活及身體照料問(wèn)題嚴(yán)峻。該階段戰(zhàn)略重點(diǎn)及主要措施：（1）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)、區(qū)域、類型布局合理、比例適度、服務(wù)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步完善，形成專業(yè)化、服務(wù)質(zhì)量高、體系較為完善的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。（2）建設(shè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、完善機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度及相關(guān)立法政策。（3）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)床位建設(shè)數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng) （目標(biāo)可設(shè)置為每千名老人50-60張）、完善機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)制度、人護(hù)比合理。（4）建立比較完善的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估體系。（5）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)融資、財(cái)稅等優(yōu)惠扶持政策進(jìn)一步完善，信息化與科技化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老進(jìn)一步推廣。（6）機(jī)構(gòu)基本養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)擴(kuò)面。凡涉及老年人基本生存、健康和尊嚴(yán)需求的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)一納入基本公共服務(wù)范疇，面向全體老年人廣泛提供。

第三步（2031-2050年）：建設(shè)民享型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)制度。全面建設(shè)多層次、多種類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，分類分層滿足所有老年人的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求；利用高科技滿足老年人生活照料、醫(yī)療護(hù)理、心理關(guān)懷、精神慰藉、臨終關(guān)懷等需求；提升機(jī)構(gòu)服務(wù)硬件與人文環(huán)境等軟件建設(shè)，滿足有需求者的中高端服務(wù)需要。通過(guò)國(guó)家政策支持、社會(huì)福利服務(wù)支撐讓全民享有機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，讓所有老年人能有質(zhì)量地享有機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，真正分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的成果。

此時(shí)為高齡人口急劇增長(zhǎng)階段，屬于超老齡時(shí)期，亟需為高齡老年人提供優(yōu)質(zhì)照料護(hù)理和臨終關(guān)懷，預(yù)防和應(yīng)對(duì)老年癡呆將成為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域。該階段戰(zhàn)略重點(diǎn)及主要措施：（1）全面建成門類齊全、人人可及的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系。（2）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)床位建設(shè)數(shù)量極大增長(zhǎng) （目標(biāo)可設(shè)置為每千名老人60-70張）；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)人力資源豐富、專業(yè)化強(qiáng)，服務(wù)質(zhì)量高，能夠極大滿足老年人的服務(wù)需求。（3）中高端機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品、用品及用具豐富；高智能機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)備獲系統(tǒng)研發(fā)與應(yīng)用，生活照料、護(hù)理等服務(wù)實(shí)現(xiàn)高度科技化與信息化，能夠全方位滿足所有老年人多元化、多層次的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求。（4）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)高度繁榮，社會(huì)力量強(qiáng)大，養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化程度高，實(shí)現(xiàn)全民享有機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。

三、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)治理與發(fā)展政策建議

1.立法治理：頒布機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)法

我國(guó)亟需出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的 《機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)法》或《養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)促進(jìn)法》，為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老提供一個(gè)完備的法律框架，明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和入住老人的權(quán)利和義務(wù)，明晰機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的基本目標(biāo)和管理監(jiān)督辦法，把機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)納入規(guī)范化、制度化軌道，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。建議出臺(tái)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》等規(guī)章制度，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和服務(wù)的具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，包括財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠扶持等法規(guī)，使機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)能夠發(fā)展有立法、規(guī)劃有統(tǒng)籌、資金有來(lái)源、管理有歸口、監(jiān)督有問(wèn)責(zé)、執(zhí)行有力度。

2.模式治理：政府主導(dǎo)、社會(huì)合作

加強(qiáng)政府主導(dǎo)下的公私合作機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。采用公建民營(yíng)、民建公助、特許經(jīng)營(yíng)等多種模式。一是政府部門直接舉辦少量基本服務(wù)型、示范性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，采取資助、發(fā)放補(bǔ)助、購(gòu)買服務(wù)等方式為困難老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。二是充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，支持各類市場(chǎng)及社會(huì)主體參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展。三是對(duì)于公辦民營(yíng)項(xiàng)目，應(yīng)考慮所收取的委托管理費(fèi)反哺養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)與發(fā)展，政府應(yīng)設(shè)立第三方基金或賬戶，將公辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)交納費(fèi)用存入第三方賬戶，用于日后機(jī)構(gòu)大修基金或建設(shè)。

3.體制治理：政治與公共政策支持

一是構(gòu)建相對(duì)寬容的政治環(huán)境培育第三部門。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府應(yīng)構(gòu)建相對(duì)寬容的政治環(huán)境，培育市民社會(huì)、鼓勵(lì)和支持第三部門的發(fā)展，多渠道籌集資金，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、護(hù)理院、臨終關(guān)懷院等機(jī)構(gòu)的投入與建設(shè)。二是加大公共政策支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。（1）優(yōu)惠扶持政策。包括完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、稅收及水電氣暖冷等優(yōu)惠政策。（2）引導(dǎo)資本投入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股等形式興建、擴(kuò)改建適宜老年人的居養(yǎng)護(hù)型機(jī)構(gòu)。（3）加大對(duì)老年人的政策與保障。完善養(yǎng)老金、低保等社會(huì)保障制度，為入住老人提供經(jīng)濟(jì)支撐。通過(guò)養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估，向不同類型老年人按月發(fā)放高齡補(bǔ)（津）貼、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、殘障補(bǔ)貼等，真正讓有需求的老年人能夠進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，愿意進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。（4）實(shí)行價(jià)格區(qū)間指導(dǎo)。政府根據(jù)服務(wù)成本提供服務(wù)價(jià)格區(qū)間指導(dǎo)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老指導(dǎo)價(jià)不是一個(gè)指定價(jià)位，而是一個(gè)價(jià)格區(qū)間，它是由市場(chǎng)起決定性作用、用市場(chǎng)方式來(lái)制定，以動(dòng)態(tài)成本核算來(lái)進(jìn)行。

4.機(jī)制治理：加強(qiáng)人財(cái)物建設(shè)

（1）人力資源建設(shè)：注重多樣性與復(fù)合性。一是通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)及補(bǔ)貼等方式培養(yǎng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老管理、醫(yī)護(hù)、護(hù)工、康復(fù)等多種專才，注重多技能復(fù)合型人才的培養(yǎng)。二是完善人才職業(yè)資格認(rèn)證、專業(yè)技術(shù)等級(jí)培訓(xùn)制度，通過(guò)持證考核上崗為老年人提供專業(yè)服務(wù)。三是著重培養(yǎng)專業(yè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老社會(huì)工作者。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)將老年社會(huì)工作者資格認(rèn)證引入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社工的專業(yè)化、職業(yè)化、社會(huì)化水平。四是為老年臨終關(guān)懷機(jī)構(gòu)培訓(xùn)臨終關(guān)懷師，為臨終老年人提供身、心、靈關(guān)懷、死亡輔導(dǎo)與咨詢服務(wù)。

（2）融資治理：資金來(lái)源多元化與創(chuàng)新政策補(bǔ)貼。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展及服務(wù)補(bǔ)償所需資金不僅應(yīng)來(lái)源于財(cái)政投入、經(jīng)營(yíng)性服務(wù)收費(fèi)，還應(yīng)來(lái)源于社會(huì)捐獻(xiàn)及福利彩票收益等，這種機(jī)構(gòu)養(yǎng)老資金來(lái)源的多元化、多渠道真正體現(xiàn)了老年人福利服務(wù)的社會(huì)化。一是加大財(cái)政投入。加大財(cái)政預(yù)算投入，提高對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼；設(shè)立機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)專項(xiàng)資金，并以項(xiàng)目資助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式支持機(jī)構(gòu)軟硬件建設(shè)；加大福利彩票公益金對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的資助力度。今后，福彩公益金應(yīng)根據(jù)激勵(lì)機(jī)制改革資助方式，如“按項(xiàng)目資助”結(jié)合“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新建和改擴(kuò)建。二是鼓勵(lì)社會(huì)資本投入。首先，支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在資金、場(chǎng)地、人員等方面，進(jìn)一步降低社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的門檻，簡(jiǎn)化手續(xù)、規(guī)范程序、公開(kāi)信息，提供便捷服務(wù)；鼓勵(lì)境外資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；鼓勵(lì)民間資本對(duì)企業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施及其他社會(huì)資源進(jìn)行整改用于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。第二，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)繼續(xù)在水、電、氣方面執(zhí)行優(yōu)惠用價(jià)，在供暖、網(wǎng)絡(luò)等方面也應(yīng)受到價(jià)格優(yōu)惠。三是創(chuàng)新政策補(bǔ)貼機(jī)制。長(zhǎng)期來(lái)看，補(bǔ)貼方向逐步從供方向需方轉(zhuǎn)變。完善供方補(bǔ)貼政策。包括加大對(duì)護(hù)理型床位的建設(shè)補(bǔ)貼力度，滿足大量通過(guò)租賃方式獲取經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的需求；推廣并適度提高機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。

（3）設(shè)施治理：加強(qiáng)機(jī)構(gòu)軟硬件建設(shè)。一是加強(qiáng)硬件環(huán)境建設(shè)，包括機(jī)構(gòu)內(nèi)部居住環(huán)境、功能區(qū)間合理布局和規(guī)劃、基本醫(yī)療設(shè)備和無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)等；優(yōu)先發(fā)展供養(yǎng)型和養(yǎng)護(hù)型及醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，多方滿足老年人多樣化需求。二是推進(jìn)軟件環(huán)境建設(shè)，包括提升機(jī)構(gòu)飲食、醫(yī)療護(hù)理等服務(wù)質(zhì)量，培育尊老、敬老、愛(ài)老人文氛圍等，消除老人被隔離和孤立的感覺(jué)；社區(qū)老年活動(dòng)可與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共建，將一些活動(dòng)、節(jié)目引進(jìn)機(jī)構(gòu)，豐富老年人的日常生活；社區(qū)志愿者可以定期探望，與老年人聊天、互動(dòng)等。三是主管部門應(yīng)建立一個(gè)評(píng)估體系，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估打分，根據(jù)評(píng)估結(jié)果要求其整改或退出服務(wù)市場(chǎng)。

1.《2015年中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2015年版。

2.秦瑤：《對(duì)目前我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老現(xiàn)狀的思考》，《中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)》2011年第19期。

3.黃耀明等著：《人口老齡化與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式研究》，吉林大學(xué)出版社2012年版。

4.張秀蘭、王振耀著：《2011中國(guó)社會(huì)福利發(fā)展報(bào)告》，北京師范大學(xué)出版社2012年版。

5.王方刃等：《福州市社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀及提供衛(wèi)生服務(wù)能力的調(diào)查分析》，《中國(guó)衛(wèi)生資源》2003年第5期。

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12.趙映誠(chéng)等著：《社會(huì)福利與社會(huì)救助》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2010年版。

［責(zé)任編輯：吳群］

F120

A

1009-2382（2016）01-0017-06

陳雷，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系與民政部政策研究中心聯(lián)合博士后、副研究員，華北電力大學(xué)法政系教師 （北京100007）。