劉帥

2016年3月28日，國家發(fā)改委發(fā)布文件確定了玉米“價補分離”的方案，這實際上是確立了目標價格的方案。但是，補貼依據(jù)、補貼主體、補貼水平等問題，仍是懸念?；仡櫽衩桩a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，玉米加工業(yè)市場的低迷以及玉米的高庫存，將玉米價格問題推到了前沿。如何評價玉米臨時收儲價格？玉米臨時收儲價格是否應當取消或如何調(diào)？農(nóng)民利益應當如何保護？玉米加工業(yè)如何發(fā)展？目標價格改革如何實施？上述一系列問題均是當下亟需解決的重大現(xiàn)實問題。推進玉米市場化改革，有必要從現(xiàn)行的玉米價格形成機制入手剖析。

玉米臨時收儲價格：保一傷二

2008年以來，國家對玉米主產(chǎn)區(qū)實施了臨時收儲價格政策，類似于小麥和水稻的保護價收購。近幾年玉米臨時收儲價為2.24元/公斤，按臨時收儲價格收購的玉米實行順價銷售政策，致使產(chǎn)區(qū)玉米價格高于銷區(qū)，出現(xiàn)產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)價格倒掛現(xiàn)象。臨時收儲價格的初衷是保護種玉米農(nóng)民的積極性，這一目標已經(jīng)達到了。玉米價格水平在不同區(qū)域具有不同的意義，以吉林省為例，農(nóng)民收入的60%來自于玉米，保證了玉米的穩(wěn)定價格就保證了農(nóng)民收入的穩(wěn)定。吉林省近三年玉米產(chǎn)量已經(jīng)達到270億公斤，每公斤玉米比市場價格高0.20元，每年就可使農(nóng)民增收54億元。一個年產(chǎn)量15000公斤的農(nóng)戶就可增收3000元。高位的玉米價格使得玉米種植成為獲利產(chǎn)業(yè)，由此產(chǎn)生了一系列增加供給的行為：擴大耕地面積、擴大玉米種植面積、玉米種植區(qū)域北移、耕地流轉(zhuǎn)價格一路飆升。

但玉米與小麥、水稻不同，除不到10%的部分進入主食消費外，其余部分都要以原料形態(tài)進入畜牧業(yè)和加工業(yè)。因此，高位的玉米臨時收儲價格在保護種玉米農(nóng)民利益的同時，卻傷害了以玉米為原料的加工企業(yè)、養(yǎng)殖企業(yè)和養(yǎng)殖戶的利益。近兩年來，吉林省的畜牧業(yè)和玉米加工業(yè)因玉米高價，蒙受了巨大損失。目前全省22戶規(guī)模以上玉米加工企業(yè)在高成本的壓力下基本都處于虧損狀態(tài)，開工率不足10%。與此同時，畜牧業(yè)發(fā)展也面臨著沖擊，2014年吉林省農(nóng)戶養(yǎng)豬平均每頭豬賠200-300元，其中固然有生豬市場供求失衡的問題，但也包含作為精飼料主體的玉米價格過高問題。過去吉林省畜牧業(yè)發(fā)展一直占據(jù)著玉米大省玉米價格相對便宜的優(yōu)勢，現(xiàn)在這個優(yōu)勢已經(jīng)消失。玉米加工業(yè)和畜牧業(yè)是吉林省的重要產(chǎn)業(yè)，在增加農(nóng)民收入、轉(zhuǎn)移剩余勞動力方面發(fā)揮著重要作用。玉米臨時收儲價格政策旨在保護種玉米農(nóng)民的利益，就其出發(fā)點而言，無可爭議。事實上，玉米臨時收儲價格在保護農(nóng)民利益的同時，不僅傷害了加工企業(yè)和養(yǎng)殖企業(yè)，也在不同程度上傷害了從事養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)民和在玉米加工業(yè)從業(yè)的農(nóng)民的利益。即在客觀上已經(jīng)形成了“保一傷二”的雙重效應。

玉米臨時收儲價格除了造成下游產(chǎn)業(yè)的巨大成本壓力外，還扭曲了我國玉米市場正常的供求關(guān)系和玉米的市場競爭力，形成供求市場的“背逆”現(xiàn)象。一方面玉米主產(chǎn)區(qū)競爭力喪失，造成巨額庫存積壓；另一方面又出現(xiàn)玉米大量進口。吉林省玉米價格曾比南方銷區(qū)低0.2元/公斤，現(xiàn)在則高0.2元/公斤。玉米臨儲價格2240元/噸，加上儲存和運輸費用，順價銷售到南方達2500元/噸。而美國二號黃玉米到岸價格為1300-1900元/噸。國內(nèi)外價格差達到600-1200元/噸。高價差是吸引糧食企業(yè)進口玉米的根本原因，2010年以來中國每年進口玉米為100萬噸以上。2015年作為玉米主產(chǎn)區(qū)的吉林省四平市進口15萬噸。這種價格機制已經(jīng)使本來競爭力不高的我國糧食生產(chǎn)進一步喪失了競爭力。

改革玉米價格形成機制

關(guān)于玉米價格形成機制的改革，近年國內(nèi)學術(shù)和政策研究領(lǐng)域的呼聲日高。從目前已經(jīng)釋放出的各種意見看，玉米目標價格改革似乎已經(jīng)形成共識，主要分歧在于以什么樣的路徑和方式實施目標價格改革。

1.補貼依據(jù)

關(guān)于補貼依據(jù)的確定，無外乎兩種思路，一是以種植面積為依據(jù)，二是以實際的玉米銷售量為依據(jù)。

以種植面積為依據(jù)。2015年黑龍江和吉林兩省大豆目標價格改革試點中出現(xiàn)的統(tǒng)計面積數(shù)倍于實際種植面積的問題，已經(jīng)宣布了這種極其原始辦法的流產(chǎn)。目標價格補貼（生產(chǎn)者補貼）的主要難點在于如何對眾多的種植戶實施量化到位的價格補貼。這樣的問題似乎又回到了2004年糧食直補政策時遇到的同樣問題，當時對農(nóng)民的種糧補貼難以核定準確的種糧數(shù)量，無奈采取了按地塊補貼的方式。這種粗放的補貼方式使糧食直補政策一直受到非議。主要原因在于，作為支持糧食生產(chǎn)積極性的政策未能在政策投入和政策目標之間建立有效的函數(shù)關(guān)系。在目前研究如何實施目標價格政策的調(diào)研中，試點單位仍提出按種植地塊的方式實施補貼，顯然這是不可繼續(xù)復制的政策模式。從目前實施目標價格所遇到的困難可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國至今尚未建立與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相適應的糧食市場流通體系，無法為實施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策提供有效的流通平臺及有效的政策實施路徑。從東北玉米主產(chǎn)區(qū)現(xiàn)狀看，糧食收購市場上的經(jīng)營主體仍然是經(jīng)紀人。在具體收購方式上，經(jīng)紀人直接到農(nóng)戶收購，一手交貨，一手付錢，然后經(jīng)紀人再轉(zhuǎn)售到國有糧庫，通常經(jīng)紀人與糧庫之間存在約定關(guān)系或委托關(guān)系。這種收購方式看起來簡便快捷、效率較高，但畢竟表現(xiàn)為一種原始、粗放、分散的特征，未能形成嚴密的現(xiàn)代市場流通體系，無法實現(xiàn)國家支持政策與農(nóng)戶之間的對接，至今國有糧食收儲企業(yè)仍然不能有效勝任調(diào)控國家糧食市場的職能。

另一條思路是以實際玉米銷售量為依據(jù)實施目標價格改革，這種思路往往被人們認為是“理想主義”的做法，在我國目前的條件下無法做。筆者曾經(jīng)對以玉米實際銷售量為依據(jù)實施目標價格改革的可能性進行過初步調(diào)研，得到的基本想法是：具備一定的可行性。在此方案的基本設計：（1）確定收購企業(yè)的資質(zhì)：國有糧食企業(yè)，加工企業(yè)，民營糧食流通企業(yè)；（2）收購企業(yè)在授權(quán)的金融機構(gòu)開戶，并預存收購資金；（3）種糧農(nóng)戶在授權(quán)的金融機構(gòu)開戶，以一卡通的方式，登錄農(nóng)戶的主要信息，包括經(jīng)營耕地數(shù)量，種植品種，常年產(chǎn)量等；（4）收購企業(yè)收糧后給賣糧農(nóng)戶出具結(jié)算手續(xù)，金融機構(gòu)根據(jù)結(jié)算手續(xù)提供的售糧信息進行結(jié)算，在市場價格低于目標價格時，差價由政府補貼，在來年3-5月期間一并在銀行支付，補貼依據(jù)的價格不是每個每戶的實際價格，而是不同等級的糧食在市場上的平均價格。

在政策實施的過程中，關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)是道德風險的評估與防范。根據(jù)農(nóng)戶種植信息確定收購量，例如，一公頃耕地的常年產(chǎn)量為8000公斤，可將其產(chǎn)量的80%或90%作為享受補貼的產(chǎn)量，其余不作為補貼產(chǎn)量，以防止企業(yè)與農(nóng)戶聯(lián)合作弊。制定懲罰性管制措施：農(nóng)戶有作弊行為，五年內(nèi)取消補貼資格；企業(yè)作弊永遠取消收購資格并處以罰金。在玉米、水稻、大豆均實行目標價格的情況下，無法區(qū)別品種，從而無法促進種植結(jié)構(gòu)調(diào)整；可能只是另一種形態(tài)的糧食直補。如果區(qū)別品種，農(nóng)民會選擇補貼額度最高的品種。以銷售量為依據(jù)的情況下，并不存在無法區(qū)別品種的問題。因為有各方的制約，有較高的作弊成本，可能只有極少農(nóng)戶會發(fā)生作弊行為。

有人擔心，在價格由市場決定的條件下，如果價格很低，農(nóng)民糧食賣不出去怎么辦？事實上，既然是市場形成價格，那么就意味著市場要發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，價格低本身就是競爭優(yōu)勢，可以促進玉米向更大的市場流動，減少進口或增加出口（值得注意的是，玉米不同于棉花，棉花缺乏市場競爭力，其流通半徑主要限于國內(nèi)，而玉米歷史上就是一個重要的出口產(chǎn)品，只要把價格降下來，就有市場競爭力，而且與東北主產(chǎn)區(qū)相鄰的國家都是玉米進口大國。）而糧食本身是市場供給彈性不大的產(chǎn)品，通常情況下不會形成超常供求差額。同時，作為目標價格也不是一成不變的，國家可以根據(jù)市場供求關(guān)系適時調(diào)整目標價格水平，以調(diào)整供給的導向和數(shù)量。也有人擔心在目標價格政策下，如果市場價格長期或較大幅度地低于目標價格，國家財政背負不起怎么辦？如果從我國糧食供求關(guān)系的走勢看，這種擔心很難出現(xiàn)。近十年來，我國糧食市場自給率一直處于下降的趨勢，未來15年內(nèi)，我國的人口和耕地的變化繼續(xù)呈逆向運動，糧食供給不足是基本趨勢。不但發(fā)生這種狀況的概率很低，而且從長期過程看，在目標價格政策下，發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，國家可能比目前的臨時收儲價格政策節(jié)省財政開支。

2.目標價格水平的確定

目標價格不直接進入市場，但并不等于不影響市場，它對農(nóng)民的引導作用，就是對供給行為的影響，即對市場的影響。目標價格不進入直接交易的市場，因此，在一定范圍內(nèi)可以發(fā)揮供求關(guān)系對市場價格形成的影響作用。

目標價格測算的對象是租地經(jīng)營成本利潤。在確保租地經(jīng)營每公頃利潤不低于3000元的條件下，玉米的目標價格可以確定在1.60元/公斤左右。當目標價格確定在1.60元/公斤時，地租必然出現(xiàn)繼續(xù)下降趨勢，如果每公頃地租5000元，租地經(jīng)營的每公頃生產(chǎn)成本會下降到11000元/公頃，每公頃產(chǎn)量設定在10000公斤，銷售收入為16000元，利潤可達到5000元。這是以優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)來計算，不具備優(yōu)勢的產(chǎn)區(qū)肯定面臨虧本，這恰恰是要減少玉米供給所要達到的效果。

3.補貼主體的確定

當市場價格低于目標價格時，補貼主體如何確定：土地承包者還是土地經(jīng)營者？如果補貼給土地承包者，將形成利益均沾的局面：不從事玉米生產(chǎn)也可以得到價格補貼，這有悖于目標價格的存在價值。如果補貼土地經(jīng)營者，符合目標價格的初衷，支持了規(guī)模經(jīng)營主體，有利于維持玉米生產(chǎn)的較高利潤，可能會影響結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

由于補貼主體的不同會導致租金的變化，當補貼土地經(jīng)營者時，將會出現(xiàn)租金上浮的可能性，否則將會出現(xiàn)租金下浮的可能性。補誰更合理，還取決于目標價格的實施方式，如果事先確定目標價格，可以補貼給土地經(jīng)營者，否則應補給土地承包者。

推進玉米市場化改革的綜合性保障措施

推進玉米市場化改革，實施目標價格補貼制度是一項系統(tǒng)工程，對政府管理能力和基層組織能力、農(nóng)民合作能力都提出了新的要求和挑戰(zhàn)。國家已經(jīng)推出大豆、棉花目標價格試點，全面推行農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度勢在必行。實行玉米目標價格補貼制度的主要風險集中在信息采集和出現(xiàn)新賣糧難兩個方面，為防范操作過程中的風險，保證實現(xiàn)政策目標，重點做好以下幾個方面工作：

一是建立糧食現(xiàn)代流通體系和完善市場監(jiān)管體系。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維，在保障國家儲備的基礎上，加快改革步伐，破除長期形成的計劃體制下的糧食流通體系，促進國儲、地方儲備、加工企業(yè)、流通企業(yè)多元化收購主體在市場中壯大發(fā)展，建立符合市場規(guī)律的糧食流通體系。防止由利益當事者、既得利益集團組織改革，不然還會像以前一樣很難找到出路，形成不了真正適應市場化的改革思路。合理規(guī)劃收購網(wǎng)點的空間布局，既保證多元化的收購主體格局，方便農(nóng)民玉米銷售，又要求收儲主體具備一定物質(zhì)基礎和信譽條件。對收儲單位進行資質(zhì)認定，只有認定通過的企業(yè)才可以開展面向公眾的玉米收購業(yè)務，并接入前述信息支持系統(tǒng)。

二是完善現(xiàn)代管理體系。成立結(jié)算中心，建成收儲企業(yè)、結(jié)算銀行、基層農(nóng)經(jīng)部門共享的信息支持系統(tǒng)?？梢栽诂F(xiàn)有直補信息系統(tǒng)上進行升級開發(fā)，實現(xiàn)收購企業(yè)、政府部門、結(jié)算單位三方的土地信息、種植面積、銷售數(shù)量等基本信息共享與聯(lián)動，便于對交易真實性的核查，也便于目標價格公布后補貼資金的發(fā)放。信息支持系統(tǒng)可以對整個產(chǎn)銷過程進行數(shù)據(jù)歸集和分析，杜絕虛構(gòu)銷售、偽造票據(jù)等行為，并可根據(jù)監(jiān)管需要，設置各種預警功能。通過電視、廣播、村級組織等途徑，將“目標價格補貼制度”向農(nóng)民、社會深入宣傳告知。鼓勵農(nóng)戶自己賣糧，鼓勵收糧經(jīng)紀人適應新制度轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式。

三是發(fā)揮村集體組織功能。村集體承擔農(nóng)戶土地信息、種植面積等基本信息的采集工作，提高基礎管理精度。當前，部分村集體組織已經(jīng)承擔了良種補貼發(fā)放的基礎數(shù)據(jù)采集工作。同樣，由村集體組織對每年每戶玉米播種面積、預期產(chǎn)量的數(shù)據(jù)進行采集、上報的工作是可行的，完全可以實現(xiàn)以種核產(chǎn)、以產(chǎn)核銷的監(jiān)管措施。同時，更為重要的是通過促進村集體經(jīng)濟組織向農(nóng)民合作社轉(zhuǎn)變，不僅可以使村級組織在生產(chǎn)、服務、銷售環(huán)節(jié)發(fā)揮更大作用和承擔更多責任，還會進而提高黨的基層組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

四是鼓勵農(nóng)業(yè)創(chuàng)新。完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持政策，鼓勵新型生產(chǎn)組織方式和合作方式的創(chuàng)新。通過合作社的紐帶作用，實現(xiàn)龍頭企業(yè)、農(nóng)戶相結(jié)合的新型訂單農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。擴大“糧食銀行”試點范圍和方式，探索多種形式的代購代銷服務。促進農(nóng)業(yè)科研體制改革，做好農(nóng)業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化和新技術(shù)推廣應用。

五是完善綜合保障措施。一要綜合考慮氣候變化、自然災害、市場風險因素對價格的影響，制定應急反應機制。二要在市場價格過度下跌、普遍出現(xiàn)賣難時，啟動應急機制進行“托底收儲”，拉動市場回暖，確保穩(wěn)定和促進農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。三要在收儲政策性貸款上，實行統(tǒng)一政策，確保農(nóng)發(fā)行的貸款額度。四要加大政策性農(nóng)業(yè)保險的扶持力度，探索目標價格保險實現(xiàn)形式，規(guī)避市場風險。五要鼓勵以合作社為單位參與期貨市場。六要保障測土配方施肥、農(nóng)田防鼠、赤眼蜂防螟、人工防雹、人工降雨等準公共服務的覆蓋范圍。