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新政府時(shí)期中國(guó)企業(yè)在緬甸投資的機(jī)遇與挑戰(zhàn)研究

杜奇睿①陳麗陽(yáng)②

緬 甸是我國(guó)重要鄰邦，在經(jīng)濟(jì)、政治、邊境安全、能源安全等多個(gè)領(lǐng)域與我國(guó)核心利益密切相關(guān)。新政府時(shí)期緬甸內(nèi)政外交面臨調(diào)整，但中緬經(jīng)貿(mào)合作穩(wěn)定向好的大趨勢(shì)沒(méi)有發(fā)生變化。中國(guó)政府要在緬甸實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)和平、改善民生兩大核心問(wèn)題上積極發(fā)揮建設(shè)性作用，中國(guó)企業(yè)既要抓住當(dāng)前有利時(shí)機(jī)擴(kuò)大對(duì)緬投資合作，又要充分認(rèn)識(shí)到緬甸國(guó)內(nèi)局勢(shì)的復(fù)雜性，積極防范投資風(fēng)險(xiǎn)。

一、新政府時(shí)期中緬經(jīng)貿(mào)合作趨勢(shì)分析

(一)緬甸新政府秉承團(tuán)結(jié)、包容、務(wù)實(shí)的執(zhí)政理念

2015年3月30日，緬甸舉行政府權(quán)力交接儀式，由全國(guó)民主聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)的新政府宣誓就職。在就職演說(shuō)中，新任緬甸總統(tǒng)吳廷覺(jué)提出了本屆政府施政的四大目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)民族和解、實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)和平、推動(dòng)產(chǎn)生體現(xiàn)民主聯(lián)邦制的憲法、提高人民生活水平。新一屆政府的人事安排和施政綱領(lǐng)傳達(dá)了民族團(tuán)結(jié)、政治包容、勵(lì)精圖治的特點(diǎn)：議會(huì)兩院4名正副議長(zhǎng)有3人是少數(shù)民族，1名副總統(tǒng)為少數(shù)民族；在新政府18名部長(zhǎng)中，3個(gè)部長(zhǎng)職位依照憲法由軍人出任，2個(gè)部長(zhǎng)職位“讓賢”給前執(zhí)政黨鞏發(fā)黨，7個(gè)部長(zhǎng)職位由民盟以外的社會(huì)精英出任，民盟自身只有6人出任部長(zhǎng)；民盟還將前一屆政府設(shè)立的36個(gè)國(guó)家部委裁減、合并為21個(gè)部委、以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、節(jié)省財(cái)政開(kāi)支、提高政府部門(mén)工作效率。

(二)新政府時(shí)期緬甸將奉行“大國(guó)平衡”戰(zhàn)略

緬甸新政府外交重點(diǎn)將從“雙邊關(guān)系”轉(zhuǎn)到“區(qū)域一體化”和“多邊主義”。從新政府官方公告來(lái)看，其外交政策的優(yōu)先目標(biāo)是保護(hù)國(guó)家利益、安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、司法、穩(wěn)定和環(huán)境的可持續(xù)性，同時(shí)將注重自由、主權(quán)、文化、傳統(tǒng)和民族團(tuán)結(jié)等領(lǐng)域。緬甸新政府的外交總體上會(huì)延續(xù)“大國(guó)平衡”策略，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化為目標(biāo)，奉行獨(dú)立自主外交政策。新政府執(zhí)政首要目標(biāo)是維護(hù)緬甸國(guó)家利益，從大選期間的表現(xiàn)，尤其是應(yīng)對(duì)“羅興亞人”事件的態(tài)度來(lái)看，昂山素季及其所領(lǐng)導(dǎo)的民盟已經(jīng)變得理性和務(wù)實(shí)，其所領(lǐng)導(dǎo)的緬甸新政府會(huì)追求“大國(guó)平衡”，積極發(fā)展與西方的關(guān)系，但不會(huì)完全倒向西方，不會(huì)讓緬甸成為大國(guó)博弈的戰(zhàn)場(chǎng)。

(三)中緬經(jīng)貿(mào)合作空間廣闊，但也面臨調(diào)整壓力

中國(guó)是緬甸最大外資來(lái)源國(guó)、最大貿(mào)易伙伴國(guó)、最大順差來(lái)源國(guó)、最大工程承包商和重要外援國(guó)。緬甸發(fā)展整體仍較落后，未來(lái)發(fā)展需要擴(kuò)大對(duì)華合作，兩國(guó)在孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊、瀾滄江—湄公河合作機(jī)制、中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)、“一帶一路”、亞投行等多邊框架下有廣闊的合作空間。作為依靠民意當(dāng)選的政府，緬甸新政府面臨發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的巨大壓力，需要進(jìn)一步強(qiáng)化與中國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作以發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高人民生活水平。但也要看到，緬甸官方和民間要求公開(kāi)合同、重新審核上屆政府與中國(guó)合作項(xiàng)目的聲音不絕于耳，緬甸新政府以“民意”作為執(zhí)政基礎(chǔ)，對(duì)“民意”的敏感程度超過(guò)緬甸以前任何一屆政府，這些非理性民意是否會(huì)迫使緬甸新政府對(duì)中國(guó)企業(yè)采取相應(yīng)舉措，從而影響中緬經(jīng)濟(jì)合作，有待進(jìn)一步觀察。此外，隨著新一屆政府施政進(jìn)程的持續(xù)，西方國(guó)家可能繼續(xù)放松對(duì)緬甸的制裁，增加對(duì)緬甸的援助、合作和投資，可能會(huì)對(duì)中緬經(jīng)貿(mào)合作空間形成競(jìng)爭(zhēng)和擠壓。

二、新政府時(shí)期中國(guó)企業(yè)投資緬甸的機(jī)遇

(一)新政府時(shí)期中緬經(jīng)貿(mào)合作整體趨勢(shì)向好

中緬“胞波”情誼源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，兩國(guó)友好合作給中緬人民帶來(lái)了切實(shí)利益。緬甸新政府迫切需要解決國(guó)內(nèi)和平和改善民生兩大核心問(wèn)題，這兩大問(wèn)題的解決都離不開(kāi)中國(guó)的合作與幫助。緬甸面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的問(wèn)題，無(wú)論是互聯(lián)互通工程、水利建設(shè)和工業(yè)園區(qū)合作等問(wèn)題都需要與中國(guó)合作，中國(guó)的改革開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)也值得緬甸學(xué)習(xí)和借鑒。緬甸外長(zhǎng)昂山素季曾多次表示，“緬中是鄰居，這是無(wú)法改變的事實(shí)”。盡管新政府時(shí)期，緬甸經(jīng)貿(mào)政策可能會(huì)出現(xiàn)一定的調(diào)整，但中緬兩國(guó)經(jīng)貿(mào)合作整體向好、互利共贏的趨勢(shì)不會(huì)發(fā)生變化。

(二)新政府在多個(gè)領(lǐng)域需要增加利用外資

截至2016年2月底，全球共有43個(gè)國(guó)家在緬甸直接投資，油氣領(lǐng)域是緬甸吸收利用外資的主要領(lǐng)域，共吸引190億美元投資，涉及151個(gè)項(xiàng)目，但外資在緬甸油氣領(lǐng)域的投資并沒(méi)有對(duì)改善民生起到明顯的推動(dòng)作用。新政府執(zhí)政后，民眾對(duì)新政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生抱有較高的要求和期望，新政府勢(shì)必會(huì)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生方面有所作為。新政府執(zhí)政期間，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制造業(yè)、旅游及配套產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療服務(wù)、保健、醫(yī)療設(shè)備、制藥、服裝制造等與民生密切相關(guān)的行業(yè)將是緬甸重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。例如，據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行估算，為發(fā)展緬甸落后的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施，需要從現(xiàn)在起到2030年投入600億美元。由于緬甸自有資金、技術(shù)和管理等瓶頸問(wèn)題短期內(nèi)難以發(fā)生根本性的好轉(zhuǎn)，利用外資將成為緬甸新政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的重要選擇。

(三)中國(guó)是緬甸最大投資來(lái)源國(guó)，有較好的基礎(chǔ)

截至2016年2月底，中國(guó)以126個(gè)項(xiàng)目、190億美元繼續(xù)成為緬甸最大外資來(lái)源國(guó)，超過(guò)第二大來(lái)源國(guó)新加坡70億美元。中國(guó)企業(yè)在緬甸的投資涵蓋科技產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、通信、衛(wèi)生、交通、農(nóng)業(yè)、物流和文化等多個(gè)領(lǐng)域。中國(guó)企業(yè)在緬甸投資既有中緬油氣管道這樣的互利共贏工程，也有農(nóng)場(chǎng)、基礎(chǔ)工業(yè)這樣貼近民眾日常生活的項(xiàng)目，中國(guó)企業(yè)在改善緬甸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加稅收和就業(yè)、提升民眾生活水平等方面發(fā)揮了重要作用，為新政府時(shí)期中緬兩國(guó)繼續(xù)增強(qiáng)在投資領(lǐng)域的合作打下了良好的基礎(chǔ)。

(四)新政府對(duì)緬甸利用外資政策進(jìn)一步清晰

緬甸政府歡迎外國(guó)企業(yè)投資，大力支持以資源為基礎(chǔ)的外國(guó)投資項(xiàng)目、出口項(xiàng)目，以及以出口為導(dǎo)向的勞動(dòng)密集型項(xiàng)目，允許投資行業(yè)包括農(nóng)業(yè)、畜牧水產(chǎn)業(yè)、林業(yè)、礦業(yè)、能源、制造業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)和貿(mào)易等。根據(jù)緬甸新《外國(guó)投資法》，緬甸利用外資的宗旨在于開(kāi)發(fā)資源保障內(nèi)需，擴(kuò)大出口；增加就業(yè)機(jī)會(huì)；發(fā)展人力資源；發(fā)展銀行金融業(yè)、高級(jí)公路、跨國(guó)公路、國(guó)家電力及能源和現(xiàn)代信息技術(shù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；建設(shè)有利于國(guó)家整體發(fā)展的高等級(jí)鐵路、航運(yùn)及航空事業(yè)；增強(qiáng)國(guó)民的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；打造具有國(guó)際水準(zhǔn)的企業(yè)。2016年3月，緬甸新政府對(duì)吸引外資的政策做出了調(diào)整，明確規(guī)定了禁止和限制外國(guó)企業(yè)在緬甸投資的目錄(如表1所示)。

三、中國(guó)企業(yè)投資緬甸面臨的挑戰(zhàn)

(一)利益格局錯(cuò)綜復(fù)雜，投資企業(yè)需要兼顧各方利益

緬甸尚未實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)和平，各派勢(shì)力利益格局錯(cuò)綜復(fù)雜，既有掌握“槍桿子”的軍方，也有具備合法地位的中央政府，還有政治上不具備合法地位但同樣手握“槍桿子”的各類(lèi)大大小小的民間地方勢(shì)力，以及背景復(fù)雜、動(dòng)機(jī)各異的各類(lèi)社會(huì)群團(tuán)組織。緬甸國(guó)內(nèi)各派政治力量之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，既有民族矛盾也有歷史糾葛，既有政治立場(chǎng)分歧也有經(jīng)濟(jì)利益沖突。無(wú)論是軍方、中央政府還是民間地方勢(shì)力都可能對(duì)中國(guó)企業(yè)投資項(xiàng)目產(chǎn)生影響，尤其是能源、資源類(lèi)投資項(xiàng)目常常遠(yuǎn)離中央政府控制區(qū)域，局面更加復(fù)雜。中國(guó)企業(yè)在緬甸投資需要了解各方意愿，兼顧各方利益，尋求各方共同利益的最大公約數(shù)，協(xié)調(diào)難度和協(xié)調(diào)成本較大。

表1　緬甸禁止和限制外國(guó)企業(yè)在緬投資目錄

(二)民意躁動(dòng)不安，社會(huì)理想主義泛濫

在經(jīng)歷了軍政府長(zhǎng)期獨(dú)裁統(tǒng)治后，緬甸民眾對(duì)政府信任度普遍較低，加之受教育程度不高，很容易被各類(lèi)偏激、狹隘的論調(diào)煽動(dòng)和利用；媒體自由化和抗議示威游行合法化為煽動(dòng)和利用民意提供了空間。緬甸經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平不高，飲水、道路、環(huán)保、衛(wèi)生、教育等各個(gè)領(lǐng)域都需要國(guó)際社會(huì)援助，各類(lèi)魚(yú)龍混雜的NGO大批涌現(xiàn)，既有政治色彩濃厚的西方NGO，也有西方勢(shì)力背后支持、緬甸人出面運(yùn)作的本地NGO。NGO對(duì)民意的煽動(dòng)和利用與轉(zhuǎn)型社會(huì)常見(jiàn)的政治腐敗、低效率、收入差距拉大等因素疊加，使緬甸民意躁動(dòng)不安，理想主義泛濫，社會(huì)處于“碎片化”的分裂狀態(tài)。例如，盡管緬甸社會(huì)發(fā)展急需電力，但無(wú)論是我國(guó)還是泰國(guó)、印度等其他國(guó)家在緬甸投資的電力項(xiàng)目都因?yàn)槊癖姺磳?duì)而進(jìn)展緩慢。

(三)綜合商務(wù)成本較高

緬甸經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體水平不高，交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，我國(guó)企業(yè)在緬甸投資的綜合商務(wù)成本居高不下。緬甸在水、電、油、氣等行業(yè)對(duì)本國(guó)人和外國(guó)人實(shí)行不同的收費(fèi)政策。緬甸全國(guó)電力缺乏，在旱季尤為突出，企業(yè)和家庭都需要自備發(fā)電機(jī)，電力公司對(duì)外資企業(yè)還要收取變電器損耗費(fèi)、電表保護(hù)費(fèi)、功率費(fèi)等多項(xiàng)雜費(fèi)。緬甸通信基礎(chǔ)設(shè)施落后，覆蓋面窄，通信效果差，電信企業(yè)收取高昂的電話(huà)初裝費(fèi)以及手機(jī)入網(wǎng)費(fèi)。緬甸主要依靠陸路進(jìn)行貨物運(yùn)輸，道路條件差，運(yùn)輸成本高，缺乏統(tǒng)一的運(yùn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。世界銀行統(tǒng)計(jì)顯示，緬甸中等教育入學(xué)率為49%，高等教育入學(xué)率為12%，在全世界處于較低水平，緬甸勞動(dòng)力豐富，但受教育水平較低，職業(yè)教育也不發(fā)達(dá)，高級(jí)管理人才和技術(shù)人才缺口較大，熟練工人更是嚴(yán)重缺乏。

四、建議

(一)我國(guó)需要在緬甸國(guó)內(nèi)和平問(wèn)題上積極發(fā)揮建設(shè)性作用

無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)角度還是從安全角度考慮，緬甸國(guó)內(nèi)和平進(jìn)程與我國(guó)核心利益密切相關(guān)，我國(guó)需要在尊重緬甸政府立場(chǎng)的基礎(chǔ)上，積極在緬甸國(guó)內(nèi)和平問(wèn)題上發(fā)揮建設(shè)性作用。無(wú)論是在緬甸政府控制區(qū)域還是在民族武裝控制區(qū)，我國(guó)都有大量投資項(xiàng)目，面對(duì)兩者沖突長(zhǎng)期處于兩難境地，如果支持民族武裝就會(huì)影響中緬關(guān)系；如果支持緬甸政府對(duì)民族武裝進(jìn)行軍事打擊，會(huì)使民族武裝對(duì)我國(guó)產(chǎn)生不滿(mǎn)，影響我國(guó)邊境安全和投資項(xiàng)目安全。在新政府執(zhí)政期間，緬甸國(guó)內(nèi)和平統(tǒng)一將面臨新的機(jī)遇，我國(guó)應(yīng)該采取“柔性介入”方式，對(duì)緬甸國(guó)內(nèi)民族沖突以“剛?cè)岵?jì)”“前期介入”的方式發(fā)揮建設(shè)性作用，對(duì)各方曉以利害，積極開(kāi)展斡旋工作，對(duì)緬甸政府與少數(shù)民族武裝“勸談促和”，促成緬甸政府軍和民間地方武裝簽署?；饏f(xié)議，使緬甸國(guó)內(nèi)形勢(shì)朝著和平穩(wěn)定與有利于我國(guó)的方向發(fā)展。

(二)以改善民生為突破口，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)緬甸新政府的經(jīng)貿(mào)交流合作

在民盟贏得2015年大選后，昂山素季表示緬甸將更加重視與鄰國(guó)的關(guān)系，繼續(xù)奉行對(duì)華友好政策，對(duì)中方“一帶一路”倡議表示贊賞，并希望“一帶一路”倡議能夠取得對(duì)各方有利的結(jié)果。在經(jīng)歷了一系列政治考驗(yàn)后，以昂山素季為代表的民主派在政治上更加成熟和務(wù)實(shí)，對(duì)中緬關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展是有利因素。緬甸新政府成立后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生將很快提上議事日程，中緬兩國(guó)有良好的合作基礎(chǔ)，中方在資金、技術(shù)、資源等方面有明顯優(yōu)勢(shì)，可以在緬甸新政府組建后，通過(guò)“一帶一路”建設(shè)、“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”等機(jī)制，積極強(qiáng)化與新政府的務(wù)實(shí)合作與交流，積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生。

(三)投資企業(yè)既要走“上層路線”，也要走“群眾路線”

中國(guó)企業(yè)在投資緬甸過(guò)程中，既要與緬甸政府打交道，走“上層路線”，也要做好緬甸民眾的工作，走“群眾路線”。目前中國(guó)企業(yè)與緬甸政府的溝通渠道相對(duì)完善，但在“群眾路線”方面存在一定欠缺。中國(guó)企業(yè)在緬甸投資要避免過(guò)分依賴(lài)“上層路線”的做法，在與緬甸政府交往的同時(shí)，也要強(qiáng)化民間交流，積極取得當(dāng)?shù)孛癖姷闹С郑駝t一旦當(dāng)?shù)厣鐣?huì)局勢(shì)發(fā)生變化，政府對(duì)社會(huì)局面失去控制，中國(guó)企業(yè)投資項(xiàng)目很容易成為民眾宣泄不滿(mǎn)的突破口，成為各類(lèi)媒體、NGO攻擊的目標(biāo)，給項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)作帶來(lái)較大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

(四)投資企業(yè)要妥善處理媒體和NGO的關(guān)系

緬甸早期軍政府高度集權(quán)，對(duì)媒體高度管控。在吳登盛政府時(shí)期，政府放松了對(duì)媒體和NGO的控制，緬甸民眾對(duì)政府的各種質(zhì)疑和不滿(mǎn)全面爆發(fā)，媒體和NGO的影響力在短期內(nèi)出現(xiàn)了爆炸式增長(zhǎng)。NGO通常以獨(dú)立身份活動(dòng)，具有較強(qiáng)的話(huà)語(yǔ)權(quán)和較高的聲譽(yù)，能深入社會(huì)基層，起到“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的效果，是緬甸社會(huì)不可忽視的力量。在以民意為基礎(chǔ)的新政府執(zhí)政時(shí)期，媒體和NGO的話(huà)語(yǔ)權(quán)將繼續(xù)增長(zhǎng)。中國(guó)企業(yè)在緬甸投資的過(guò)程中，要盡快學(xué)會(huì)并善于同媒體和NGO打交道，要全面加強(qiáng)同緬甸媒體、NGO的交流溝通，充分利用媒體和NGO的渠道來(lái)表達(dá)、宣傳自身主張，及時(shí)準(zhǔn)確傳達(dá)信息，消除各種誤解和謠言，爭(zhēng)取社會(huì)輿論的理解和支持，為企業(yè)在緬甸運(yùn)作創(chuàng)造良好的環(huán)境。

(五)中國(guó)投資企業(yè)需要正確地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任

中國(guó)赴緬甸投資企業(yè)在社區(qū)建設(shè)、扶貧助困、改善民生等企業(yè)社會(huì)責(zé)任領(lǐng)域做了大量工作，但普遍存在宣傳不多、不夠的問(wèn)題。中國(guó)企業(yè)常常奉行“少說(shuō)多做”或者“只做不說(shuō)”，緬甸民眾難以充分了解中國(guó)企業(yè)對(duì)緬甸社會(huì)做出的貢獻(xiàn)。中國(guó)企業(yè)在投資緬甸的過(guò)程中，要“做得好”，更要學(xué)會(huì)“說(shuō)得好”。緬甸民眾常常對(duì)項(xiàng)目本身的是非曲直并不清楚，為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益而被各類(lèi)社會(huì)組織鼓動(dòng)，抗議和阻撓中國(guó)企業(yè)投資項(xiàng)目。中國(guó)企業(yè)在給予當(dāng)?shù)孛癖娊?jīng)濟(jì)幫助的同時(shí)，還要幫助其就業(yè)謀生，不僅要輸血，更要造血，避免緬甸民眾發(fā)起抗議，中方就給予經(jīng)濟(jì)安撫，滋長(zhǎng)不良風(fēng)氣，陷入“抗議—安撫—再抗議”的惡性循環(huán)。

①中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，②浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院;責(zé)任編輯：白宇)