孫欣　彭向平（陜西省引漢濟渭工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組辦公室陜西西安710004）

基于后續(xù)水源保障的引漢濟渭工程建設(shè)管理體制與機制初步研究

孫欣彭向平
（陜西省引漢濟渭工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組辦公室陜西西安710004）

本文通過對基于后續(xù)水源保障的引漢濟渭工程的特性及陜西社會發(fā)展的要求出發(fā)，通過借鑒國內(nèi)外相關(guān)跨流域調(diào)水工程的成功經(jīng)驗，研究探索科學、合理的引漢濟渭工程管理體制與運行機制，為實現(xiàn)工程順利建設(shè)及長期、規(guī)范和良性運行，發(fā)揮調(diào)水綜合效益提供科學依據(jù)。

引漢濟渭工程；后續(xù)水源；建設(shè)管理；體制機制

1　概況

基于后續(xù)水源保障的引漢濟渭工程主要由調(diào)水工程、輸配水工程和后續(xù)水源工程三大部分組成。目前已批準正在實施的調(diào)水工程包括漢江干流黃金峽水庫、三河口水庫和穿越秦嶺主脊段的輸水隧洞。輸配水工程正在加快籌劃建設(shè)。后續(xù)水源工程是指為保障2030年實現(xiàn)調(diào)水15億m3而實施的省內(nèi)引嘉（嘉陵江）入漢（漢江），該工程由低壩引水樞紐和引水隧洞組成，引水線路全長31.5km，年平均向漢江上游補水10億m3左右。

2　工程復雜性分析

2.1工程建設(shè)管理存在的復雜性

基于后續(xù)水源保障的引漢濟渭工程具有點多、線長、面廣，調(diào)（補）水工程控制性建筑物多、等級高的特點。調(diào)水工程要打通巍巍秦嶺山脈，隧洞從秦嶺底部穿越，存在超長距離通風和超埋深問題，復雜地質(zhì)條件下隨時可能出現(xiàn)的涌水、巖爆和高溫地熱等世界性技術(shù)難題。輸配水工程輸水干線與大量河、溝、渠、公路、鐵路相交，工程保護、安全管理及水事糾紛復雜。同時，工程建設(shè)與管理涉及水利、環(huán)保、國有資產(chǎn)管理等多個行政主管部門和領(lǐng)域，在長江與黃河流域的防洪調(diào)度、水資源配置，相關(guān)工程與河道管理、供水與工程沿線水環(huán)境、水生態(tài)保護與治理、水源涵養(yǎng)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展以及國有資產(chǎn)管理等方面存在多種的交叉關(guān)系，需要妥善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方關(guān)系，既要確保工程管理體制產(chǎn)權(quán)明晰、運轉(zhuǎn)順暢，又要兼顧各方的既得利益。任何因素或環(huán)節(jié)的處理失當，都可能影響到工程的建設(shè)及運行管理。

2.2水量調(diào)度和水價制定存在的復雜性

工程調(diào)水區(qū)與受水區(qū)分屬長江流域和黃河流域，調(diào)水區(qū)與受水區(qū)的豐枯組合以及受水區(qū)年度需水預測都存在很大的不確定性，會很大程度上影響工程水量調(diào)度與供給，給工程的運行管理和市場化運作帶來較大影響。

水價的制定也會因為受水區(qū)各市縣區(qū)具有不同的戰(zhàn)略位置、水資源稟賦、市場發(fā)育程度和市場化融資潛力以及水價承受能力等方面存在差異，并會引起工程管理主體與用水主體在水價測算的依據(jù)、原則、方法以及其他因素方面可能會存在大量的分歧，存在外調(diào)水被大量閑置或棄用的風險，需要較大力度的行政協(xié)調(diào)。

3　構(gòu)建基于后續(xù)水源保障的引漢濟渭工程建設(shè)管理框架體系的總體設(shè)計

3.1工程建設(shè)期管理框架體系總體設(shè)計

按照“統(tǒng)一指揮、責權(quán)相符、精簡效能”的原則，建立健全職責分明、協(xié)調(diào)高效的組織管理體系，是做好引漢濟渭工程建設(shè)管理工作的重要體制保障。

3.1.1組織機構(gòu)方面，構(gòu)建三個層次

圖4-1　陜西省引漢濟渭工程建設(shè)期組織框架

根據(jù)工程建設(shè)管理主體的機構(gòu)設(shè)置，其結(jié)構(gòu)可分為監(jiān)管層、咨詢層和建管層三個層次。三個層次分工合作，共同構(gòu)建為建設(shè)管理的總體框架（圖4－1）。

3.1.1.1行政監(jiān)管層面

監(jiān)管層主要包括由省政府主要領(lǐng)導任組長、省級各相關(guān)部門及工程沿線市縣及受水區(qū)政府有關(guān)負責同志為成員的陜西省重大水利工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組作為工程建設(shè)高層次的決策機構(gòu)，決定工程建設(shè)的重大方針、政策、措施和其他重大問題。引漢濟渭工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組辦公室（或引漢濟渭工程建設(shè)管理局）作為省重大水利工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組的辦事機構(gòu)，對工程建設(shè)進行日常監(jiān)督管理。省水利廳和國資委分別負責干部管理和資產(chǎn)監(jiān)管。工程沿線各市縣成立工程建設(shè)領(lǐng)導小組，下設(shè)辦事機構(gòu)，貫徹落實陜西省重大水利工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組的決策、決定；負責組織征地搬遷、移民安置，負責協(xié)調(diào)施工環(huán)境保障及協(xié)調(diào)縣區(qū)內(nèi)因工程涉及事項的其他相關(guān)單位部門等。

3.1.1.2決策咨詢及技術(shù)支持層面

在引漢濟渭工程建設(shè)管理機構(gòu)中，成立多個咨詢、專家和專業(yè)委員會，對工程中遇到的重要、重大技術(shù)難題、問題以及資金籌措、水資源聯(lián)合調(diào)度、移民安置、人力資源、信息化等各專業(yè)技術(shù)問題進行決策咨詢和技術(shù)審查，同時負責指導并監(jiān)督工程進展情況。

3.1.1.3工程建設(shè)管理層面

引漢濟渭工程建設(shè)有限公司作為項目法人，貫徹落實省委省政府和陜西省重大水利工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組的決策、決定，執(zhí)行國家及陜西省地方有關(guān)工程建設(shè)管理的法律法規(guī)，負責工程的建設(shè)與管理以及籌融資和資產(chǎn)的保值增值等全過程負責，并承擔投資風險。

3.1.2行政監(jiān)管方面，建立九大體系

針對安全、質(zhì)量、進度、成本、環(huán)境保護和文明施工“六大控制”指標，建立完善引漢濟渭工程投資與建設(shè)進度（合同）管理體系、質(zhì)量控制體系、安全生產(chǎn)監(jiān)管體系、信用準入與招投標管理體系、工程技術(shù)支撐體系、環(huán)保監(jiān)管體系、決策支持體系、文化建設(shè)體系及內(nèi)控管理體系。

3.2工程運行期管理框架體系總體設(shè)計

由于公益性目標在一定程度上對經(jīng)營目標具有剛性約束，因此引漢濟渭工程運行期管理的基本思路是“政府宏觀調(diào)控、企業(yè)化管理，股份制運作、用水戶參與”。

3.2.1成立全省統(tǒng)一的水資源調(diào)度管理機構(gòu)

根據(jù)《中華人民共和國水法》有關(guān)內(nèi)容可知，引漢濟渭工程的水資源調(diào)度管理權(quán)屬于水行政主管部門或其授權(quán)的統(tǒng)一管理機構(gòu)。隨著工程建設(shè)期管理體制機制的逐步理順以及政府宏觀管理重心的轉(zhuǎn)移，考慮到引漢濟渭工程在全省水資源優(yōu)化配置格局中所具有的不可替代作用，宜按照陜西省編辦批復適時將引漢濟渭工程辦公室更名為引漢濟渭工程建設(shè)管理局（或陜西省調(diào)水工程管理局），并在原有職責基礎(chǔ)上由省水利廳授權(quán)負責引漢濟渭工程水資源統(tǒng)一調(diào)度管理。

3.2.2建管一體、市場化運作

為確保引漢濟渭工程的良性運行和公益性任務的實現(xiàn)，隨著工程建設(shè)推進和建成運行，應適時將省引漢濟渭工程建設(shè)有限公司轉(zhuǎn)型為陜西省引漢濟渭工程總公司?？偣鞠略O(shè)省引漢濟渭工程水源公司、省引漢濟渭工程管網(wǎng)有限公司和引漢濟渭工程供水股份公司。水源公司為國有獨資企業(yè)，負責引漢濟渭工程的兩個水源工程和秦嶺輸水隧洞工程的調(diào)度及建筑物運行管理、配水運營管理。由省財政、受水區(qū)地方政府按投資分攤組建管網(wǎng)有限公司，負責輸水管網(wǎng)干線管理斷面及重要口門的運營管理。供水股份公司的股權(quán)由省、受水區(qū)地方、用水戶及其它法人按出資額及水權(quán)份額分配；供水股份公司負責配水管網(wǎng)地方配套工程的建設(shè)與管理，負責與分區(qū)供水企業(yè)（中間用戶）簽訂供、用水協(xié)議，進行供水交易。

4　主要結(jié)論和幾點建議

4.1主要結(jié)論

（1）為解決關(guān)中地區(qū)嚴重的資源性缺水問題和有效確保引漢濟渭工程15億m3調(diào)水規(guī)模，實施引漢濟渭的后續(xù)水源工程是非常必要和緊迫的。

（2）健全的組織機構(gòu)是工程建設(shè)管理的核心，可以有效提高工程建設(shè)管理效率，確保工程順利建設(shè)和良性運行。

（3）引漢濟渭工程建設(shè)管理體制機制的設(shè)計，應遵循：構(gòu)建以政府專管機構(gòu)為主導，對工程建設(shè)管理以項目法人全過程負責，包括水源區(qū)和受水區(qū)及多部門協(xié)調(diào)合作的綜合管理模式；堅持政府宏觀調(diào)控與市場機制配置相結(jié)合，并以資源管理和資產(chǎn)管理為主線，加強水資源統(tǒng)一調(diào)度與分配和國有資產(chǎn)保值增值工作；通過廣泛吸引公眾參與和信息溝通，不斷完善引漢濟渭水資源的社會管理職能。

4.2建議

（1）在已有工作機制的基礎(chǔ)上，依托引陜西省重大水利工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，進一步完善與強化跨部門、跨地區(qū)協(xié)商協(xié)作機制。

（2）統(tǒng)籌工程建設(shè)期和運行管理期兩個階段，明確各部門管理職責，抓緊研究建立引漢濟渭工程投資與建設(shè)進度（合同）管理體系、質(zhì)量控制體系、安全生產(chǎn)監(jiān)管體系等九大體系。

（3）抓緊研究建立長期穩(wěn)定的工程建設(shè)專項資金渠道，構(gòu)建引漢濟渭籌融資體系。

（4）抓緊開展引漢濟渭工程后續(xù)水源的前期工作，以及引漢濟渭水資源統(tǒng)一調(diào)度、水價形成機制、調(diào)水工程補償機制等方面研究工作。

（5）啟動工程建設(shè)立法工作，開展相關(guān)保障措施的研究。

（6）關(guān)注野生生物資源的保護。鑒于引漢濟渭工程涉及國家一類保護動物朱、金絲猴、大熊貓，二類羚牛、大鯢等多種野生保護物種，需要開展相關(guān)工作將野生生物的保護納入重點保護的范圍，采取不同的保護措施。陜西水利

（責任編輯：王劍）

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