劉春菊，丁延勇，周寶（杭州市城市規(guī)劃信息中心，浙江杭州 310012）

立足政務(wù)服務(wù)，推進(jìn)多規(guī)協(xié)同的杭州實(shí)踐

劉春菊?，丁延勇，周寶
（杭州市城市規(guī)劃信息中心，浙江杭州 310012）

首先從政府服務(wù)的角度指出了國(guó)內(nèi)多個(gè)政務(wù)管理部門(mén)規(guī)劃之間存在的矛盾，分析問(wèn)題的原因后，再?gòu)奶岣哒?wù)服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)多規(guī)協(xié)同辦公的方向出發(fā)，提出在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)過(guò)程中從數(shù)據(jù)來(lái)源和標(biāo)準(zhǔn)上重視地理空間資源目錄梳理、構(gòu)建空間規(guī)劃大數(shù)據(jù)庫(kù)和建設(shè)圖形展示平臺(tái)加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)同的解決方案，并在杭州政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)中進(jìn)行了實(shí)踐。

政務(wù)服務(wù)；多規(guī)協(xié)同；實(shí)踐；杭州

1 引 言

服務(wù)是政府的基本職能，也是政府的首要職能。政務(wù)服務(wù)工作就是指政府各行政部門(mén)，根據(jù)法律法規(guī)、審批期限對(duì)社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)和個(gè)人辦理相關(guān)業(yè)務(wù)工作。在現(xiàn)代的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政治條件下，政府能否為老百姓提供有效的公共服務(wù)已成為衡量其管理優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)。

“多規(guī)”指的是包括由各地政府發(fā)改部門(mén)負(fù)責(zé)編制的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃（即發(fā)改定目標(biāo)）、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門(mén)負(fù)責(zé)編制的城市總體規(guī)劃（規(guī)劃定坐標(biāo)）、國(guó)土資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)編制的土地利用總體規(guī)劃（國(guó)土定指標(biāo)）以及由環(huán)境保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)編制的環(huán)境與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃（環(huán)保定生態(tài)）、及其他相關(guān)的城市空間規(guī)劃。一個(gè)城市只有一個(gè)空間，一個(gè)空間應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃，在這多種規(guī)劃中，涉及與空間安排相關(guān)的工作內(nèi)容，在規(guī)劃上應(yīng)該是統(tǒng)一的［1］。

實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政、建設(shè)政府服務(wù)力指標(biāo)體系是我國(guó)一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而正在崛起的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在政府公共服務(wù)方面發(fā)揮著越來(lái)越大的作用［10］。將反映政府服務(wù)力的指標(biāo)體系落實(shí)在政務(wù)網(wǎng)上，可以讓我們跨越很多傳統(tǒng)做法，更快更好地服務(wù)于民?！岸嘁?guī)”屬于政務(wù)服務(wù)的一部分，在政府管理領(lǐng)域具有十分重要的角色。利用政府服務(wù)網(wǎng)的建設(shè)，梳理“多規(guī)”交叉紛雜的行政業(yè)務(wù)，減少?zèng)_突，提高行政運(yùn)行效率和公共服務(wù)水平，解決過(guò)去花費(fèi)多日才能解決的問(wèn)題，是立足政務(wù)服務(wù)，推進(jìn)多規(guī)協(xié)同，促進(jìn)智慧城市建設(shè)的契機(jī)。

本文從政府體制上、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上和服務(wù)行政的要求上分析了多規(guī)之間的矛盾以及對(duì)政務(wù)服務(wù)的影響，并從杭州實(shí)際情況出發(fā)，探討如何利用政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的建設(shè)契機(jī)，構(gòu)建空間規(guī)劃大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建設(shè)圖形展示平臺(tái)，推進(jìn)多規(guī)協(xié)同辦公。

2 從政務(wù)服務(wù)的角度審視多規(guī)協(xié)同存在的問(wèn)題

2.1 多規(guī)編制標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一影響了政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量

（1）不同的空間規(guī)劃采用不同的用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和空間管制標(biāo)準(zhǔn)（這里主要指的是對(duì)國(guó)土部門(mén)的土地利用總體規(guī)劃和規(guī)劃部門(mén)的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃）。標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一影響了多種規(guī)劃之間的不一致性，進(jìn)而也影響著政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量。例如土地利用總體規(guī)劃采用《市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，土地性質(zhì)包含3大類(lèi)、10中類(lèi)和29小類(lèi)；而大城市的城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)采用《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011），建設(shè)用地性質(zhì)包含8大類(lèi)、35中類(lèi)和42小類(lèi)。土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的差異導(dǎo)致相同區(qū)域的用地指標(biāo)統(tǒng)計(jì)存在差異，對(duì)相同的地類(lèi)無(wú)法進(jìn)行比較計(jì)算。另外，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的四區(qū)（已經(jīng)建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)）和土地利用總體規(guī)劃的四區(qū)（允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)）概念也存在差異［2］。

（2）不同的規(guī)劃圖形采用不同的比例尺。土地規(guī)劃根據(jù)行政區(qū)范圍內(nèi)以 1∶10 000比例尺地圖為底圖進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，城鄉(xiāng)規(guī)劃在城市建成區(qū)范圍內(nèi)根據(jù)自身規(guī)劃類(lèi)型的不同采用不同比例尺的地形圖，例如總體規(guī)劃一般采用 1∶10 000或者 1∶5 000的小比例尺地形圖，控制性詳細(xì)規(guī)劃采用 1∶1 000或 1∶500大比例尺地形圖。比例尺的差異導(dǎo)致規(guī)劃成果的精度不同，也會(huì)導(dǎo)致對(duì)同一地塊的規(guī)劃指導(dǎo)的差異性，從而會(huì)造成政務(wù)服務(wù)的自我矛盾。

（3）不同行政部門(mén)主管的規(guī)劃使用的坐標(biāo)系也不同。國(guó)土部門(mén)采用西安80坐標(biāo)系統(tǒng)，城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)一般采用地方坐標(biāo)系統(tǒng)，坐標(biāo)系統(tǒng)的不同導(dǎo)致規(guī)劃成果信息的整合缺少統(tǒng)一的平臺(tái)和管制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)同一空間要素產(chǎn)生的多種數(shù)據(jù)表達(dá)形式和控制要求，各種規(guī)劃難以協(xié)同管理，影響了政務(wù)服務(wù)水平［3］。

? 收稿日期:2015—10—22

作者簡(jiǎn)介:劉春菊（1977—），女，碩士，注冊(cè)規(guī)劃師，高級(jí)工程師，主要從事城市規(guī)劃信息化建設(shè)等工作。

2.2 政務(wù)體制下的職能交叉造就多規(guī)之間的協(xié)調(diào)障礙

目前，我國(guó)發(fā)改部門(mén)主導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃與主體功能區(qū)劃等的編制，國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)土地利用總體規(guī)劃的編制，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)各層級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制，此外還有各個(gè)部門(mén)主導(dǎo)的部門(mén)規(guī)劃等。不同規(guī)劃間行政主管單位的不同和信息協(xié)調(diào)的不充分，導(dǎo)致規(guī)劃之間銜接性不強(qiáng)、有時(shí)存在矛盾沖突、投資項(xiàng)目管理混亂和審批周期長(zhǎng)、行政資源集約程度不高。多種規(guī)劃很難真正得到有力的執(zhí)行和實(shí)施，使的公共政策效力大打折扣［4］。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制“應(yīng)以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，與土地利用總體規(guī)劃相銜接”［5］。但實(shí)際上國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的編制周期是5年，重點(diǎn)在于對(duì)目標(biāo)和指標(biāo)的描述、項(xiàng)目的安排等，與空間的聯(lián)系相對(duì)粗略，無(wú)法達(dá)到規(guī)劃落地的深度；城鄉(xiāng)規(guī)劃中城市總體規(guī)劃的編制周期一般為20年，重點(diǎn)考慮人口和用地規(guī)模，立足空間地域，安排用地布局和建設(shè)時(shí)序；而國(guó)土部門(mén)編制的土地利用規(guī)劃重視耕地保護(hù)范圍、用地總量和年度指標(biāo)，規(guī)劃期限為10年～15年［5］。從時(shí)間周期上看，5年規(guī)劃期限的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃很難指導(dǎo)20年規(guī)劃周期的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃；從編制重點(diǎn)上看，以空間配置為核心的城鄉(xiāng)規(guī)劃與以側(cè)重用地總量控制的土地利用規(guī)劃之間難以在內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)完全一致［6］。

2.3 行政服務(wù)的要求多規(guī)協(xié)同需立足一個(gè)規(guī)劃平臺(tái)

各種規(guī)劃在同一空間背景下的內(nèi)容存在較大的差異性，要實(shí)現(xiàn)“多規(guī)協(xié)同”，解決各種矛盾，就需要立足政務(wù)，面向服務(wù)，在空間政策上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌，建立一體化的多規(guī)協(xié)同平臺(tái)。因此，以空間規(guī)劃作為統(tǒng)籌平臺(tái)，通過(guò)整合國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，構(gòu)建統(tǒng)一的空間信息聯(lián)動(dòng)管理和業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、土地使用指標(biāo)、用地空間坐標(biāo)的統(tǒng)一銜接，形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃平臺(tái)是提升政務(wù)服務(wù)的有效途徑。

3 杭州在建設(shè)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)中推進(jìn)多規(guī)協(xié)同

2014年，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，“多規(guī)合一”試點(diǎn)是深化改革、提升政務(wù)服務(wù)水平的一項(xiàng)重要任務(wù)，旨在推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃的相互融合。杭州積極響應(yīng)號(hào)召，提出政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享一號(hào)工程，開(kāi)展政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，利用政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的建設(shè)契機(jī)，大力推動(dòng)數(shù)據(jù)資源的整合，建設(shè)空間規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺(tái)和地理空間圖形展示系統(tǒng)，以協(xié)調(diào)土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃為主，同時(shí)兼顧其他規(guī)劃內(nèi)容，幫助行政管理部門(mén)發(fā)現(xiàn)沖突，摸清差異，提高多規(guī)協(xié)調(diào)的工作效率和準(zhǔn)確性，提高政務(wù)服務(wù)水平［7，8］。

3.1 重視地理空間資源目錄梳理

杭州市政府在建設(shè)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)過(guò)程中要求各部門(mén)首先制定本單位政務(wù)數(shù)據(jù)資源編目工作方案，根據(jù)工作需求，提出對(duì)其他各部門(mén)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享需求。其中，以發(fā)改委、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保部門(mén)等帶有地理空間業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的行政單位為重點(diǎn)部門(mén)，優(yōu)先推進(jìn)梳理自身的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)資源，形成規(guī)范的目錄交換體系。發(fā)改委、規(guī)劃、國(guó)土和環(huán)保等部門(mén)在杭州市政府的政策指引下，積極響應(yīng)號(hào)召，針對(duì)多規(guī)之間一直存在的矛盾，積極梳理國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃數(shù)據(jù)資源，提供給政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)小組。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)工作組（杭州市電子政務(wù)辦公室為牽頭部門(mén)）專(zhuān)門(mén)成立資源目錄小組，梳理各部門(mén)提交上來(lái)的資源目錄列表清單，分析各部門(mén)自建或統(tǒng)建的信息系統(tǒng)管理的數(shù)據(jù)資源情況，針對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃數(shù)據(jù)的空間重疊性和時(shí)序有效性，整理約束形成規(guī)范的目錄體系和數(shù)據(jù)框架，如圖1所示。

3.2 構(gòu)建空間規(guī)劃大數(shù)據(jù)庫(kù)

大數(shù)據(jù)通常被定義為不可能用常規(guī)軟件和分析工具進(jìn)行分析的巨大數(shù)據(jù)集，數(shù)據(jù)體量巨大，類(lèi)型繁多，但是價(jià)值密度不高，需要對(duì)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和挖掘后才能進(jìn)行二次利用的數(shù)據(jù)。政務(wù)辦公在信息化建設(shè)過(guò)程中，已日積月累堆積成了種類(lèi)繁多的大數(shù)據(jù)，并極度需要梳理成有效數(shù)據(jù)后共享給相關(guān)部門(mén)協(xié)同辦公，提高政務(wù)辦公效率和質(zhì)量［9］。

（1）基于數(shù)據(jù)資源目錄清洗空間規(guī)劃數(shù)據(jù)

政務(wù)服務(wù)網(wǎng)杭州平臺(tái)建設(shè)中優(yōu)先整合數(shù)據(jù)資源目錄，基本涵蓋了所有的政務(wù)數(shù)據(jù)，基于這些目錄可以很方便地索引各部門(mén)類(lèi)型繁多的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。在這些大數(shù)據(jù)中涉及土地管理部門(mén)、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)、旅游規(guī)劃、林業(yè)水利部門(mén)等的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)中既有結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，也有非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，具備時(shí)間性、多維度性、位置關(guān)系復(fù)雜性等典型的空間數(shù)據(jù)特征，均與空間地理位置有關(guān)。在這些空間數(shù)據(jù)中構(gòu)建有效的規(guī)劃大數(shù)據(jù)支撐平臺(tái)，形成較為完善的基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)庫(kù)，這對(duì)理順國(guó)土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、旅游規(guī)劃等多部門(mén)的業(yè)務(wù)交叉與部門(mén)糾紛，具有十分積極的意義。

圖1　地理空間資源梳理

在龐大的數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)中，沒(méi)有意義的數(shù)據(jù)只會(huì)增加系統(tǒng)的復(fù)雜性，無(wú)形中增加成本。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)杭州平臺(tái)工作組按照計(jì)劃，在收集數(shù)據(jù)后第一步做的工作是辨別有效數(shù)據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行清理，確保存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的質(zhì)量。以城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門(mén)數(shù)據(jù)為例，作為業(yè)務(wù)審批的過(guò)程性數(shù)據(jù)有很多，在資源目錄體系中也會(huì)體現(xiàn)，但是在空間上體現(xiàn)只能是唯一的，過(guò)程性的業(yè)務(wù)信息需要整理成屬性信息承載在空間幾何對(duì)象上［6］。

（2）構(gòu)建空間規(guī)劃大數(shù)據(jù)庫(kù)

杭州市政府在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)杭州平臺(tái)建設(shè)方案中，提出依托信息資源目錄體系，促進(jìn)各部門(mén)可開(kāi)放的信息資源共享（根據(jù)各部門(mén)情況分為互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)完全共享、在政務(wù)網(wǎng)段內(nèi)受限共享和非受限共享三種類(lèi)型），完善人口、法人、地理空間等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，在地理空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)上構(gòu)建空間規(guī)劃大數(shù)據(jù)平臺(tái)，進(jìn)行跨部門(mén)整合完善資源，搭建信息共享通道，加強(qiáng)應(yīng)用。

杭州市規(guī)劃局作為地理空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的牽頭建設(shè)部門(mén)，歷年來(lái)一直積極推動(dòng)地理信息的建設(shè)與發(fā)展，并分別在2003年建成基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)庫(kù)，2007年建設(shè)成“住在杭州”規(guī)劃信息查詢(xún)平臺(tái)，2009年建設(shè)了城市信息一點(diǎn)通地理信息公共服務(wù)平臺(tái)。所有平臺(tái)的建設(shè)都力爭(zhēng)將分散的各類(lèi)數(shù)據(jù)資源（企業(yè)、交通、市政、旅游、綠化、水利、教育、醫(yī)療、文體等）集成使用，但是由于缺乏有力的政府引導(dǎo)，各個(gè)機(jī)構(gòu)職能協(xié)調(diào)不到位，數(shù)據(jù)資源的整合困難重重，在克服各種困難集成后又難得到定期更新，系統(tǒng)的推廣使用受到很大局限。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)杭州平臺(tái)建設(shè)牽頭部門(mén)為市政府辦公廳（工作小組成員中有來(lái)自規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、教育等多部門(mén)的骨干技術(shù)人員），組織協(xié)調(diào)力度大，為構(gòu)建空間規(guī)劃大數(shù)據(jù)集創(chuàng)造了很好的機(jī)會(huì)。同時(shí)，利用地理空間框架數(shù)據(jù)的在線共享服務(wù)和地名地址數(shù)據(jù)庫(kù)，規(guī)劃部門(mén)、國(guó)土部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)、旅委、教育部門(mén)、園文局等統(tǒng)一規(guī)范了事項(xiàng)對(duì)象的幾何坐標(biāo)，確保了行政事項(xiàng)的可視化操作。針對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃具備空間屬性特殊性，重點(diǎn)梳理業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的地理坐標(biāo)信息，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，逐步規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)信息整合、糾錯(cuò)、融合等工作，構(gòu)建了空間規(guī)劃大數(shù)據(jù)集，各部門(mén)的信息資源在線共享與應(yīng)用方式邁向新臺(tái)階，如圖2所示。

圖2　空間規(guī)劃大數(shù)據(jù)庫(kù)

3.3 建設(shè)圖形展示協(xié)調(diào)平臺(tái)，多方面促進(jìn)多規(guī)協(xié)同辦公

（1）規(guī)范數(shù)據(jù)來(lái)源，落實(shí)用地功能

不管是土地規(guī)劃或城鄉(xiāng)用地規(guī)劃還是環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，都需要建立在人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和城市用地規(guī)模等相同的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料庫(kù)上編制才會(huì)讓規(guī)劃成果符合實(shí)際，具備可實(shí)施性，服務(wù)于民。在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)杭州平臺(tái)上，可以讓規(guī)劃編制部門(mén)從相同的渠道提取規(guī)范的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，數(shù)據(jù)來(lái)源唯一、準(zhǔn)確、效率高，避免了多規(guī)在基礎(chǔ)資料收集方面的重復(fù)工作和引用數(shù)據(jù)不一致等問(wèn)題。為了能讓規(guī)劃真正協(xié)同，還需要統(tǒng)一不同的規(guī)劃年限，建議讓其生命周期相同，提高規(guī)劃的可操作性，減少矛盾。

在用地分類(lèi)上，采取城鄉(xiāng)建設(shè)用地以城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)的用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)為主，非建設(shè)用地以國(guó)土資源部門(mén)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)為主，整合形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地分類(lèi)，改變各部門(mén)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)口徑不一致帶來(lái)的開(kāi)發(fā)管理混亂等問(wèn)題，建立一套面向社會(huì)的用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程。

（2）統(tǒng)一空間底圖和坐標(biāo)，建設(shè)圖形展示系統(tǒng)

在原來(lái)國(guó)土部門(mén)使用的西安80坐標(biāo)系和規(guī)劃部門(mén)使用的杭州市本地坐標(biāo)（其中蕭山、余杭采用的也是北京54坐標(biāo)系）基礎(chǔ)上，逐步統(tǒng)一使用國(guó)土資源部2008年開(kāi)始推廣的2000國(guó)家大地坐標(biāo)系統(tǒng)，按照杭州市坐標(biāo)到2000國(guó)家坐標(biāo)轉(zhuǎn)換的實(shí)施方案，將地形圖、遙感影像圖、地理空間框架圖形、土地利用規(guī)劃和現(xiàn)狀圖、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃圖等矢量數(shù)據(jù)按照公式逐步轉(zhuǎn)換，形成統(tǒng)一的2000國(guó)家坐標(biāo)系統(tǒng)，并在圖形展示系統(tǒng)中統(tǒng)一空間底圖（均以杭州市地理空間框架數(shù)據(jù)為底圖，規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)地理空間框架數(shù)據(jù)每年兩次的更新），集成大比例尺的地形圖、土地利用規(guī)劃圖、土地利用現(xiàn)狀圖、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃圖、城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀圖、城鄉(xiāng)用地規(guī)劃圖（控制性詳細(xì)規(guī)劃）、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃圖。將所有空間規(guī)劃要素在同一個(gè)空間平臺(tái)上進(jìn)行表達(dá)和協(xié)調(diào)，為各部門(mén)提供現(xiàn)勢(shì)性較強(qiáng)的空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，避免了規(guī)劃沖突，如圖3所示。

（3）立足相同圖形平臺(tái)，明確統(tǒng)一目標(biāo)

在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)杭州平臺(tái)上，統(tǒng)一圖形平臺(tái)入口（空間地理模塊），各部門(mén)涉及空間規(guī)劃的數(shù)據(jù)都在這個(gè)圖形平臺(tái)上展現(xiàn)。坐標(biāo)統(tǒng)一，底圖一致，不同的規(guī)劃成果進(jìn)行空間疊加，顯示效果好，能充分展現(xiàn)矛盾。各部門(mén)可以從明確的矛盾點(diǎn)出發(fā)，理清規(guī)劃，明確統(tǒng)一的空間規(guī)劃目標(biāo)，讓土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)用地規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等涉及空間用地的規(guī)劃成果互相之間不沖突，不矛盾，減少實(shí)施矛盾，促進(jìn)多規(guī)協(xié)同高質(zhì)量的服務(wù)于民。

（4）加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)，優(yōu)先推進(jìn)土地和城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)同辦公

規(guī)劃部門(mén)有很多行政事項(xiàng)的辦理交叉錯(cuò)綜，杭州從最具沖突的城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃業(yè)務(wù)開(kāi)始，在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)杭州平臺(tái)上優(yōu)先推進(jìn)這兩個(gè)部門(mén)的業(yè)務(wù)協(xié)同辦公?；诳臻g規(guī)劃大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)并行”的空間規(guī)劃體系，所有規(guī)劃數(shù)據(jù)在該平臺(tái)中完全實(shí)現(xiàn)共享共用，各部門(mén)自行負(fù)責(zé)動(dòng)態(tài)更新平臺(tái)中的相關(guān)信息，通過(guò)數(shù)據(jù)可視化圖形平臺(tái)來(lái)協(xié)調(diào)沖突現(xiàn)象，形成內(nèi)部調(diào)節(jié)模式，建立多部門(mén)聯(lián)合工作機(jī)制，加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)，構(gòu)建新型規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制，增強(qiáng)了發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、農(nóng)林、水利、交通、環(huán)保等多部門(mén)的業(yè)務(wù)的可操作性，提高了實(shí)效性，真正實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”，促進(jìn)有效的政務(wù)服務(wù)。

圖3　標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的政務(wù)圖形展示

4 結(jié) 語(yǔ)

從國(guó)內(nèi)外其他城市經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，隨著政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，“多規(guī)合一”是必然趨勢(shì)，在不能完全合一的情況下，先利用有利條件實(shí)現(xiàn)“多規(guī)協(xié)同”是較好的工作選擇。伴隨政務(wù)服務(wù)要求的提高，加強(qiáng)信息化管理，使各項(xiàng)空間規(guī)劃體系不斷協(xié)調(diào)健全，也是對(duì)政務(wù)工作不斷修正細(xì)化的過(guò)程，可以增強(qiáng)“合一”的積極性，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)工作更加透明、高效、合理。

［1］顧朝林.基于多規(guī)融合的區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃框架構(gòu)建［J］.城市規(guī)劃，2015（2）.

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Based on the Government Services，the Practice of Promoting Multiple-plan Coordination in Hangzhou

Liu Chunju，Ding Yanyong，Zhou Bao
（Hangzhou Urban Planning Information Center，Hangzhou 310012，China）

This paper firstly points out the contradictions between the government service managements and analyses the problems.From the point of improving government service quality and promoting the multiple-plan coordination development，this paper puts forward paying attention to the geographic information resources，build the large database and the platform to enhance the government business cooperation，also practice it on the building of Hangzhou government service network.

government service；multi regulation coordination；practice；Hangzhou

1672-8262（2016）02-139-05中圖分類(lèi)號(hào)：P205

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