李智廣

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100055)

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試論水土保持目標責任的內(nèi)容及其考核方法

李智廣

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100055)

水土保持；目標責任；內(nèi)容；指標；考核方法

在回顧我國水土保持目標責任制實施狀況的基礎上，依據(jù)新水土保持法，提出了目標責任設定的依據(jù)與原則、指標內(nèi)容、考核方法及其應用的限制性與流程。水土保持目標責任設定應堅持依法依規(guī)管理、鼓勵主動作為、突出業(yè)績導向、兼顧社會效益的原則；目標責任的主要內(nèi)容應包括水土流失預防措施、治理措施和水土保持管理措施，強調(diào)開展預防和治理工作應兼顧維護以往措施和實施新的措施，強調(diào)管理措施應以實施好預防和治理措施為落腳點；目標責任考核可采用加權(quán)和的方法，應按照“保護優(yōu)先、科學管理、注重效益”的水土保持工作方針應用好“履責指數(shù)模型”。

2015年中央政府工作報告將“切實加強政府自身建設”作為重要內(nèi)容，提出“建設法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務型政府，增強政府執(zhí)行力和公信力，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標，要求“堅持主動作為，狠抓落實，切實做到勤政為民。各級政府要切實履行職責，狠抓貫徹落實，創(chuàng)造性地開展工作。完善政績考核評價機制，對實績突出的，要大力褒獎；對工作不力的，要約談誡勉；對為官不為、懶政怠政的，要公開曝光、堅決追究責任”。[1]新水土保持法第四條規(guī)定：“國家在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度?！钡?，目前全面落實“水土保持目標責任制和考核獎懲制度”的并不普遍，在重點預防區(qū)和重點治理區(qū)也未達到縱向到底、橫向到邊的全覆蓋。歸根到底，根本原因在于對“水土保持目標”的認定仍不透徹，沒有明確的責任清單，各級人民政府也沒有建立和完善與水土保持目標責任制相適應的比較完整的規(guī)定、制度和處罰依據(jù)等。

筆者在回顧水土保持政府目標責任制實施狀況、分析水土保持法規(guī)定的責任清單的基礎上，嘗試提出水土保持目標責任的內(nèi)容、指標和考核方法，以便與大家交流和研討，為水土保持目標責任制和考核獎懲制度的實施提供參考。

1　我國水土保持目標責任制實施狀況

新中國成立以來，水土保持工作就是國家管理的重要職責之一。自1952年的《關于發(fā)動群眾繼續(xù)開展防旱、抗旱運動并大力推行水土保持工作的指示》至2011年的新水土保持法，都規(guī)定了各級人民政府的水土保持職責。據(jù)調(diào)查，全國已有17個省(區(qū)、市)明確規(guī)定要建立水土保持政府目標責任制，有21個省(區(qū)、市)實施了水土保持政府目標責任制，有1 071個縣(市、區(qū))建立了水土保持政府目標責任制。目前，水土保持政府目標責任制模式主要有縱向模式和縱橫模式兩種，前者是講水土保持有關目標或通過政府文件方式或通過上下級行政首長簽訂目標責任的方式，從上到下逐級分解到各地(市)、縣人民政府，并對目標進行管理的制度模式；后者是講水土保持有關目標通過政府文件方式從上到下進行逐級分解到各地(市)、縣級政府(即縱向)的同時，還規(guī)定有關部門的水土保持職責，將水土保持有關指標納入到各部門年度考核中(即橫向)，從而形成縱橫相交的水土保持目標管理模式。目前，我國的水土保持目標責任制除實施范圍迫切需要擴展外，還有如下三個方面的問題：一是國家層面上的目標責任制度未制定、沒出臺，二是責任目標清單未厘清、不完備，三是責任考核與歸咎措施不完善[2-7]。實施范圍的有限和實踐工作的不足，嚴重影響也難以催生科學、合理的水土保持目標責任清單和事關目標的分解、考核與獎懲的辦法。

2　水土保持目標責任的內(nèi)容

2.1目標責任內(nèi)容設立的依據(jù)與原則

設立水土保持目標責任的主要依據(jù)是水土保持法。從法律條文出發(fā)、原原本本厘清“責任清單”，既是建設法治政府和服務型政府的要求，又是各級政府履行職責、狠抓落實和勤政為民的體現(xiàn)。

設立水土保持目標責任內(nèi)容時，應緊密結(jié)合我國特色社會主義的改革方向，全面體現(xiàn)黨的十八大和十八屆三中、四中全會的精神，全面考慮社會利益和公眾利益，充分促進各級政府主動作為、創(chuàng)造性工作，不斷增強政府的執(zhí)行力和公信力。設立水土保持目標責任的主要原則如下：

(1)依法依規(guī)管理，健全考評體系。設立目標責任指標，應充分體現(xiàn)“法定責任必須為、法無授權(quán)不可為”的基本要求，以保證目標責任的考核者、被考核者對目標責任落實及考核評價有明確、統(tǒng)一的法律認識，避免責任目標在心理上不愿接、在法規(guī)上可不接，避免目標責任在法律上站不住、在實施中管不好。

(2)突出業(yè)績導向，兼顧社會效益。設立目標責任指標，既要突出年度及任期的水土流失防治實績，突顯被考核者敢于擔當、勤政務實的責任感和使命感，又要兼顧營造良好的水土流失防治社會環(huán)境，體現(xiàn)打基礎、利長遠的服務意識和社會意識，保證既避免以虛充實、以軟代硬，又避免急功近利、竭澤而漁，真正提升政府效能、提高政府公信力，為行政機構(gòu)改革激蕩出強勁的活力[8-9]。

(3)注重動態(tài)評價，鼓勵主動作為。設立目標責任指標，應充分體現(xiàn)人的主觀能動性、鼓勵人的積極創(chuàng)造性，既反映總量或狀態(tài)量又反映增量或變化量，既防止“庸官懶政”“鞭打快?！爆F(xiàn)象又激勵“勤政創(chuàng)業(yè)”“比學趕超”行為，使庸官無以遁形、懶政受到懲罰，人人求真務實、個個奮發(fā)有為，發(fā)揮好制度的正導向作用，釋放出制度的強大正能量[9-10]。

(4)指標可被檢驗，結(jié)果可被統(tǒng)計。設立目標責任指標，應充分體現(xiàn)可檢驗、可統(tǒng)計的特征，保證責任指標能夠支撐定量的考核、數(shù)量化地反映水土保持工作的動態(tài)變化?！翱蓹z驗”是指在當前技術(shù)條件下，在實踐工作中，每個指標都具有可操作性、可獲取性，可以被檢查、檢驗和考核；“可統(tǒng)計”是指可以用具體數(shù)字反映并進行匯總、分析、計算等，可評優(yōu)劣、可辨良莠。

2.2目標責任的內(nèi)容與指標

基于上述原則，水土保持目標責任的內(nèi)容應該全面反映水土保持法的規(guī)定，涉及對自然因素和人為活動造成水土流失所采取的預防措施、治理措施和必需的管理協(xié)調(diào)措施[2-7，10-12]。

2.2.1水土流失預防措施目標責任指標

水土流失預防措施是指當年實施的具有明確位置、確切數(shù)量、經(jīng)過檢驗的質(zhì)量合格、結(jié)構(gòu)合理的各項水土流失預防措施，包括新增的和維護的預防措施。新增的是指在考核期內(nèi)新實施的預防措施，維護的是指在考核期內(nèi)對以往完成的進行維護的預防措施，分別記為YFXi、YFWi。

為杜絕邊預防邊破壞、這邊保護那邊破壞的現(xiàn)象，避免日日花工夫、年年沒效果的囧況，保證水土流失預防措施的數(shù)量不減少并有所增加、質(zhì)量不降低并有所改善，水土流失預防工作要保證把以往實施的預防措施維護好，即當年維護的預防措施總數(shù)量(即∑YFWi)不小于上年累積下來的預防措施數(shù)量；同時力爭實施新的預防措施(即∑YFXi≮0)。一般情況下，不得出現(xiàn)YFXi>0但∑YFWi小于上年積累下來的預防措施數(shù)量，更不得出現(xiàn)∑(YFWi+YFXi)小于上年積累下來的預防措施數(shù)量的情況。

2.2.2水土流失治理措施目標責任指標

水土流失治理措施是指當年實施的具有明確位置、確切數(shù)量、經(jīng)過檢驗的質(zhì)量合格、結(jié)構(gòu)合理的各項水土流失治理設施，包括新增的和維護的治理措施(定義同上)，分別記為ZLXi、ZLWi。

為杜絕邊治理邊破壞、這邊治理那邊破壞的現(xiàn)象，避免只爭新任務、不管舊工程的傾向，保證水土流失治理措施的數(shù)量不減少并有所增加、質(zhì)量不降低并有所改善，水土保持治理工作要保證把以往實施的治理措施維護好，即當年實施維護的治理措施總數(shù)量(即∑ZLWi)不小于上年累積下來的治理措施數(shù)量；同時力爭實施新的治理措施(即∑ZLXi≮0)。一般情況下，不得出現(xiàn)∑ZLXi>0但∑ZLWi小于上年積累下來的治理措施數(shù)量，更不得出現(xiàn)∑(ZLWi+ZLXi)小于上年積累下來的治理措施數(shù)量。

2.2.3水土保持管理措施目標責任指標

水土保持管理措施是指為保證、保障順利地開展水土流失預防和治理工作、發(fā)揮預防和治理措施效益所采取的綜合管理、規(guī)劃、制度建設、監(jiān)測評價、監(jiān)督執(zhí)法、能力建設等各項活動。在水土保持法中，70多個諸如“組織實施、區(qū)域劃定、公告、獎勵、制度、調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)督、檢查、處罰”等字眼的工作要求就是水土保持管理措施，將管理措施指標記作GLi。

水土保持管理措施雖然不像前兩類措施具有現(xiàn)實的、直接的預防和治理水土流失的功能，但卻對預防和治理水土流失發(fā)揮著正面、積極的作用，具有指導預防和治理實踐工作的作用，比如：水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)劃定、水土保持規(guī)劃、宣傳教育、科技示范、生產(chǎn)建設項目監(jiān)督檢查、水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡建設、水土流失事件舉報受理和處理處罰等。一般情況下，當GLi存在或者出現(xiàn)時，當年應該實施了水土流失預防措施和(或)治理措施，即：當開展了水土保持管理工作(或?qū)嵤┝怂帘３止芾泶胧?時，∑YFWi和∑(YFWi+YFXi)不應該小于上年積累下來的預防措施數(shù)量，∑ZLWi和∑(ZLWi+ZLXi)不應該小于上年積累下來的治理措施數(shù)量。

3　水土保持目標責任的考核方法

為了既全面反映水土保持所有目標責任，又科學體現(xiàn)各目標責任指標的差異；既科學評價同一年度水土保持目標完成情況，又準確表征年際間水土保持工作發(fā)展趨勢，目標責任考核可以采用加權(quán)和的評價方法。

3.1目標責任指標的分值與評分標準

對于上述三類指標，分別采用各具特色的分類分級方法，并分別給予對應的分值與評分標準。其中：二級指標表征一級指標的屬性，對于預防措施和治理措施，分為年度新增的、維護的措施，而管理措施不再分解二級指標；三級指標是所屬二級指標的具體各項措施，各個二級類指標都具有若干項的具體措施。三級指標的分值，是根據(jù)二級類或者三級類指標的實施難易程度確定的。一般地，治理措施的分值比預防措施更高，新增的措施分值比維護的措施更高。評分標準是根據(jù)各個三級指標的要求(即目標)及其完成情況賦予各個指標的得分，按照三級指標的定性、定量特征，分別按照目標完成百分比計算或者定性評價實際得分。表1為目標責任指標分值及評分標準的一個示例。

表1　水土保持目標責任指標分類分級體系評分標準示例

3.2目標責任綜合評價模型

3.2.1模型總體形式

水土保持目標責任綜合評價采用加權(quán)和模型，即：用所有目標責任指標得分的加權(quán)和定量地反映水土保持目標責任的完成情況。在此，暫將該加權(quán)和的數(shù)值稱為“履責指數(shù)”(簡寫為LZZS)，將該模型稱為“履責指數(shù)模型”。模型的總體形式為

(1)

式中：wi、wj、wk、wl、wr分別為各個三級指標的權(quán)重值，在具體的應用中由考核單位和實施對象研究確定；YFXi、YFWj、ZLXk、ZLWl、GLr分別為各個三級指標的實際得分；n、m、p、q、s分別為各類二級指標的數(shù)量；a、b、c、d、e分別為各個三級指標的分值，在具體的應用中由考核單位和實施對象研究確定(如在表1中，分值分別為5、3、9、7、5)。由此可知，LZZS是一個不大于100%的百分數(shù)。

3.2.2模型應用流程

按照“2.2目標責任的內(nèi)容與指標”中所述三個一級類指標之間關系，為真正確立水土保持是生態(tài)建設主體的地位，有效、徹底地改變水土流失這個“我國的頭號環(huán)境問題”，保證實施的水土流失預防、治理和管理等措施“叫得響、立得住、群眾認可”，在使用水土保持履責指數(shù)模型時，應遵循以下的限制性條件與流程：

(1)當治理措施和預防措施總得分達不到這兩類總分值的某種程度(如60%)，管理類措施的總得分應為“0”，即：

這是由于開展的管理活動，沒有良好地發(fā)揮對預防和治理的促進作用。

這是由于上述兩種情況是與“保護優(yōu)先、科學管理、注重效益”的水土保持工作方針相矛盾的，這種“猴子掰棒子”、不講求實實在在結(jié)果的工作是對人力、物力、財力的巨大浪費，是必須避免和杜絕的。

這是由于上述兩種情況不但沒有完成當年的目標責任，而且所轄區(qū)域的水土流失預防和治理措施還被破壞，水土保持生態(tài)環(huán)境非但不會好轉(zhuǎn)，還會有惡化的趨勢。

4　結(jié)語與討論

在期望能夠用一組穩(wěn)定的指標、一個穩(wěn)定的方法來保證水土保持目標責任設定及其考核相對穩(wěn)定的時候，我們不得不弄清楚這樣一個永恒的命題：水土保持目標責任的設定及其考核具有相當強烈、明顯的時代氣息。即：由于認識的不斷發(fā)展和相關工作的技術(shù)條件、物質(zhì)基礎等的發(fā)展，在不同的時期社會和公眾對水土保持工作具有不同的需求，水土保持目標責任也應與時偕行，反映時代特征。為此，在應用上述水土保持目標責任指標與考核方法時，應兼顧“穩(wěn)定”與“發(fā)展”并做到相融互促，推進目標責任制和考核獎懲制度的建立與完善。

4.1考核方法應基本穩(wěn)定

目標責任考核方法是在全面分析目標責任指標之間關系的基礎上，為對比評價并列對象同一時段履責情況差異、同一對象不同時段履責動態(tài)變化，研究確立的考核流程、算法。當評價崗位、目標指標關系、評價時段等沒有發(fā)生變化的時候，考核方法應基本穩(wěn)定；否則，方法的變化將導致對業(yè)務特征的表達性、相應工作的引領性、考核對象的指導性等產(chǎn)生偏差甚至誤導。這種關于考核方法的穩(wěn)定性要求，主要是針對考核方法的模型和單個指標的評分標準。

4.2目標責任指標應在保持相對穩(wěn)定的同時體現(xiàn)時代特征

目標責任指標是根據(jù)管理需要，為反映水土保持工作主要內(nèi)容，用于評價優(yōu)劣、考核變化、決定獎懲的指標，涉及指標項及其要求(目標)、分值、權(quán)重值等。指標項反映工作責任的方向，目標反映對責任能力的要求，分值和權(quán)重值反映責任重要性。為了既反映一定時期內(nèi)水土保持責任的主體方向，又規(guī)范考核對象的工作內(nèi)容與重點，促進考核對象的積極性，在某個確定的時期內(nèi)，目標責任的指標項、分值和權(quán)重值應保持穩(wěn)定。為了體現(xiàn)不同時期水土保持工作的時代特征，推動工作方向調(diào)整與重心轉(zhuǎn)移，刺激工作人員的積極性，在不同的時期，目標責任的指標項、分值和權(quán)重值會有所區(qū)別，并應有所發(fā)展、各有側(cè)重。

[1] 李克強．政府工作報告[EB/OL]．http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-03/16/content_2835101.htm，2015-03-16.

[2] 寧堆虎，張小林，李香云，等.水土保持重大法律制度研究[M].北京：中國大地出版社，2010：1-42.

[3] 李香云，寧堆虎，王安民．浙江省水土保持政府目標責任制實施情況調(diào)研[J].水利發(fā)展研究，2008(5):40-43.

[4] 李香云，寧堆虎，張小林．四川省水土保持政府目標責任制實施情況調(diào)研[J].水利發(fā)展研究，2008(5):44-48.

[5] 四川省政府辦公廳.四川省人民政府辦公廳關于對1997—2000年水土保持工作實行目標責任制的通知[J]．四川政報，1997(14)：27-28.

[6] 胡恒，孔祥東．我省各地采取有力措施加強水土保持目標責任制工作[J]．四川水利，1997(6)：49-50.

[7] 寧夏回族自治區(qū)人民政府.寧夏回族自治區(qū)人民政府關于實行水土流失防治目標責任制的通知[EB/OL]．http://www.34law.com/lawfg/law/1797/2974/law_1746172416.shtml，2015-03-09.

[8] 新華網(wǎng).中央組織部負責人就《事業(yè)單位領導人員管理暫行規(guī)定》答記者問[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/2015-06/03/c_1115503059.htm，2015-06-03.

[9] 單士兵．治理“庸官懶政”應該迎來制度轉(zhuǎn)身了[EB/OL]．http://blog.sina.com.cn/s/blog_476ffe1a0102vvnf.html，2015-03-09.

[10] 姜德文．建立地方政府水土保持政績考核制度與監(jiān)測評價體系[J]．中國水土保持，2009(3)：1-4.

[11] 劉震．總結(jié)經(jīng)驗 抓住機遇 全面實施新水土保持法[J]．中國水土保持，2009(6)：1-7.

[12] 姜德文．水土保持公報的改革方向與內(nèi)容趨勢[J]．中國水土保持，2009(7)：1-3，15.

(責任編輯孫占鋒)

2015-08-25

S157

C

1000-0941(2016)04-0013-04

李智廣(1966—)，男，陜西岐山縣人，教授級高級工程師，博士，長期從事水土保持監(jiān)測與信息化項目建設管理、科技研究和技術(shù)咨詢工作。