張永坤湯小花（.中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京 00000；.北京印刷學(xué)院新聞傳播學(xué)院，北京 00000）

環(huán)境事故追責(zé)困局破解研究
——以行政追責(zé)與刑事追責(zé)之銜接為視角

張永坤1湯小花2
（1.中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100000；2.北京印刷學(xué)院新聞傳播學(xué)院，北京 100000）

一、研究的背景

2011年，環(huán)境損失占中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重可能達到5%至6%，大致相當(dāng)于2.6萬億元人民幣（合4100億美元），相當(dāng)于中國龐大外匯儲備的八分之一。①

（一）立法背景。

中國的環(huán)境問題的嚴(yán)重性不容小覷。從立法角度，我國制定了多部法律法規(guī)來應(yīng)對此問題，如：1989年我國頒布了《中華人民共和國保護法》、1996年頒布了《中華人民共和國水污染防治法》、2015年修訂《大氣污染防治法》，可以說在環(huán)境立法方面已經(jīng)有所完善，同時，人大以及政協(xié)關(guān)于環(huán)境方面的提議案也逐年增加（見表一）：

表一（數(shù)據(jù)來源于《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》。）

（二）環(huán)境事故追責(zé)背景。

隨著環(huán)境事故的頻發(fā)，尤其特重大環(huán)境事故的發(fā)生，啟發(fā)了人們對環(huán)境事故追責(zé)的討論，以下是我國每年因環(huán)境事故而受到行政處罰的數(shù)量，如表二：

表二（數(shù)據(jù)來源于《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》）

如上表所示，我國每年都有大量的環(huán)境處罰案，但大多數(shù)都是行政處罰，相比之下，因環(huán)境事故受到刑事處罰的卻相對少，我們對之也做了一個統(tǒng)計，如表三：②

表三（數(shù)據(jù)來源于中國裁判文書網(wǎng)以及《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》。）

二、環(huán)境追責(zé)存在的問題

（一）行政處罰不能有效的遏制污染問題。

我國行政機關(guān)投入了大量的資源來遏制環(huán)境事故的發(fā)生，而且每年資源的投入都呈上升的趨勢，但是環(huán)境事故并沒有因此而減少。我們項目小組通過對每年的《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)投訴案件反而逐年增加，如圖表四所示：

（二）環(huán)境污染事故追責(zé)存在“以罰代刑”的嫌疑。

我國每年都有大量的環(huán)境事故發(fā)生，因此而受到行政處罰的案件數(shù)也很多。我們經(jīng)過統(tǒng)計可知，2014年受到行政處罰的有97084起，但當(dāng)年作出判決的環(huán)境犯罪數(shù)卻只有78件，13年受到行政處罰的案件有139059起，當(dāng)年作出判決的案件數(shù)為12起。

此外，據(jù)統(tǒng)計，有關(guān)方面今年來對31件重、特大事件進行了問責(zé)，依法嚴(yán)肅查處了361名有關(guān)負(fù)責(zé)人，其中行政處罰296名，占82%，追究刑事責(zé)任的有65名，占總數(shù)的18%。③其中的比例圖如表五所示：

（三）環(huán)保行政機構(gòu)的權(quán)力較小。

我國環(huán)保行政機構(gòu)的權(quán)力是比較小的，尤其是基層的環(huán)保行政機構(gòu)。由于我國環(huán)保行政機構(gòu)在行政體系中屬于條塊管轄，基層環(huán)保行政機構(gòu)不僅受到上級環(huán)保行政部門的直接監(jiān)管，同時，它們的財政和人事也受到地方政府的監(jiān)管。環(huán)保行政機構(gòu)在日常工作中的地位是比較尷尬的，如果要公正處理污染事件，必將得罪一部分企業(yè)，得罪一部分企業(yè)也有可能跟其主管部門——地方政府的經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)向相悖，如果依從政府的發(fā)展導(dǎo)向，對污染企業(yè)進行照顧，而又將在環(huán)境污染監(jiān)管方面存在失職。在出現(xiàn)污染事件時，還是會盡可能避開刑事追責(zé)。④同時，由于環(huán)境訴訟成本較高，技術(shù)性較強，環(huán)保行政部門和檢察院也就怠于行使其職權(quán)，我們不妨借鑒美國的經(jīng)驗，建立告發(fā)人制度。告發(fā)人訴訟最早起源于英國， 1388年英國的《水污染防治法》（ Water Pollution Act 1388） 對告發(fā)人訴訟做了規(guī)定。根據(jù)該法規(guī)定，私人可以代表政府起訴并且可以獲得罰金的一部分作為獎賞。⑤這樣建立告發(fā)人制度，鼓勵公民參與環(huán)境監(jiān)督，有利于提高我們對環(huán)境保護的力度。

（四）行政責(zé)任與刑事責(zé)任立法銜接體系不夠完善。

我國的銜接立法體系主要存在以下問題：

1.在行政責(zé)任與刑事責(zé)任銜接立法上的理論研究不夠深入。

本文前面也進行了詳細(xì)的統(tǒng)計和研究，從論文的發(fā)表數(shù)量上看，這方面的研究確實很少，雖然近些年有逐年增多的趨勢，但在總數(shù)上依然比較少；其次，從理論的深度上看，我們并沒有形成一套完善的立法體系理論，提供不了理論依據(jù)，比如說如何劃分行政與刑事的界限問題？如何啟動兩者銜接工作等等？學(xué)者對這個問題討論的較少，無法給實際的的立法工作提供幫助。

2.在行政責(zé)任與刑事責(zé)任銜接立法上沒有體系性。

從現(xiàn)有的銜接立法方面的相關(guān)法律法規(guī)來看，現(xiàn)有的法律規(guī)范大多數(shù)是國務(wù)院制定的行政規(guī)范或者是最高檢制定的法律意見，在這個問題上并沒有制定相關(guān)的法律，分散的行政規(guī)范和法律意見無法形成立法體系，造成了實際上的可操作性較低，無法對實際的銜接提供指導(dǎo)。

3.關(guān)于行政責(zé)任與刑事責(zé)任銜接的程序過于原則，沒有細(xì)化的對接程序。

實踐中，兩法銜接的規(guī)定過于抽象，諸如移送的條件、如何移送、移送的期限、移送的對接程序等均缺乏可操作性的規(guī)定。況且，行政執(zhí)法機關(guān)的層級復(fù)雜性也影響了案件移送的有效性。在兩法銜接實踐中，行政執(zhí)法機關(guān)如何有效地收集證據(jù)，從而提升兩法銜接中證據(jù)的對接度，司法機關(guān)如何采信行政機關(guān)收集的證據(jù)，都是懸而未決的現(xiàn)實困惑。⑥行政執(zhí)法以追求效率、秩序為主，而刑事司法以公平、公正，保障人權(quán)為主要訴求。這些不同的價值追求雖有相互纏繞、相互競合的一面，但更多時候表現(xiàn)為一種高度緊張關(guān)系。”⑦

三、解決方案的理論建構(gòu)嘗試

（一）建立憲法層面環(huán)境權(quán)的權(quán)利理論。

環(huán)境權(quán)是指特定權(quán)利主體對環(huán)境資源所享有的法定權(quán)利。對公民個人和企業(yè)來說，就是享有在安全和舒適的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利。主要包括環(huán)境資源的利用權(quán)、環(huán)境狀況的知情權(quán)和環(huán)境侵害的請求權(quán)。現(xiàn)行憲法并沒有賦予環(huán)境權(quán)基本權(quán)利的地位，在現(xiàn)實生活中，人們對環(huán)境權(quán)的關(guān)注也比較少。

1970年發(fā)布的《東京宣言》，正式確認(rèn)了環(huán)境權(quán)是一種基本人權(quán)的概念，1972年6月聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過了《人類環(huán)境宣言》，明確宣告了環(huán)境權(quán)是人類一項基本公民權(quán)。⑧環(huán)境權(quán)涉及到人的生存與健康問題，而生命健康權(quán)是憲法上保護的基本權(quán)利，環(huán)境權(quán)與個人的生命健康權(quán)息息相關(guān)，甚至環(huán)境權(quán)還牽涉到財產(chǎn)權(quán)的問題，環(huán)境資源的利用權(quán)又和憲法上規(guī)定的財產(chǎn)所有權(quán)的問題聯(lián)系緊密，所以，環(huán)境權(quán)入憲是很有必要的，無論是對于保護環(huán)境來說還是保護我們自身的基本權(quán)利來說，用憲法規(guī)定環(huán)境權(quán)都能起到積極作用。

項目最終將為建立憲法層面的環(huán)境權(quán)提供理論的研究支撐，我們將建構(gòu)一套環(huán)境權(quán)如何入憲、環(huán)境權(quán)入憲的理論基礎(chǔ)和環(huán)境權(quán)入憲的可行性分析的理論體系。

（二）完善環(huán)保行政機關(guān)的權(quán)力賦予機制。

我國環(huán)保行政機關(guān)的權(quán)力較小，無法應(yīng)對逐漸嚴(yán)重的環(huán)境問題，國家也開始關(guān)注這個問題，十三五規(guī)劃中提出“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。建立全國統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)。健全環(huán)境信息公布制度。探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)?！?/p>

首先，正如十三五規(guī)劃中提出的，建立省以下環(huán)保機構(gòu)檢測執(zhí)法垂直管理制度，垂直管理模式突破了傳統(tǒng)的條塊管轄模式，有利于解決基層環(huán)保機構(gòu)對地方政府的依賴。但是，我們項目小組認(rèn)為具體的垂直管理模式不僅僅局限于傳統(tǒng)事權(quán)的垂直管理，而且人事權(quán)和財產(chǎn)權(quán)也應(yīng)該垂直管理；不僅要建立省級以下環(huán)保機構(gòu)檢測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，而且還要建立人權(quán)財權(quán)事權(quán)的管理制度。因為只有這樣，才能增強行政環(huán)保機構(gòu)的權(quán)力，才能更好地運行環(huán)保機構(gòu)的監(jiān)測職能；其次，賦予環(huán)保機構(gòu)檢查起訴權(quán)，具體操作是聯(lián)合檢察機構(gòu)與環(huán)保機構(gòu)，建立一個聯(lián)合執(zhí)法部門，隸屬于檢察院系統(tǒng)，但組成人員由檢察院起訴人員與環(huán)保機構(gòu)的專業(yè)人員組成，這個部門不僅行使環(huán)境監(jiān)督行政權(quán)同時還行使環(huán)境檢查起訴權(quán)，這是一個行政權(quán)與司法權(quán)融合的機構(gòu)，突破傳統(tǒng)的行政權(quán)與司法權(quán)互相獨立的局面，探索它們的融合可能性，以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境需求。

基于以上垂直領(lǐng)導(dǎo)模式與檢查起訴模式的建立，將在很大程度上加強環(huán)保機構(gòu)的權(quán)力，加大環(huán)保機構(gòu)對環(huán)境事故的追責(zé)力度。

（三）建立一套完善的銜接立法體系。

環(huán)境追責(zé)與刑事追責(zé)立法體系的缺失是我國現(xiàn)在最急切的問題。正如前文所論述到的，我國現(xiàn)今還沒有刑事責(zé)任與行政責(zé)任銜接的相關(guān)法律，只有國務(wù)院和最高人民檢察院制定的行政法規(guī)和相關(guān)意見，而且這些法律規(guī)范和法律文件不夠詳細(xì)，沒有全面的銜接程序。我們項目小組將試圖建立起一套完善的銜接法律制度。法律需明確規(guī)定環(huán)保機構(gòu)移送刑事起訴的環(huán)境案件，我們初步可以將其分為兩類案件：第一類是指現(xiàn)今刑法已經(jīng)規(guī)定了環(huán)境刑事犯罪的案件，對于這一部分案件，是明確要移送檢察院起訴的案件，原則上是屬于檢察院管轄的案件；第二類是上升為刑事案件的行政案件，也即可借用美國的制度，在現(xiàn)今刑法的基礎(chǔ)上增加環(huán)境犯罪的種類；法律需明確規(guī)定移送的具體程序，不能只有概然性的規(guī)定。對移送的啟動者來說，就應(yīng)該是具體處理環(huán)境案件的環(huán)保機構(gòu)，不移送將構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管失職罪，追究其責(zé)任；對于移送的證據(jù)來說，應(yīng)該把環(huán)保機構(gòu)搜集到的證據(jù)和案件全部移送給檢查機關(guān)，并且該證據(jù)可以用來作為刑事證據(jù)來使用。

（四）建立健全的環(huán)境訴訟銜接體制。

1.擴大原告被告的適格范圍。

對于原告的適格，我國法律只規(guī)定了公民個人對環(huán)境提起侵權(quán)之訴，并沒有提起公益訴訟的資格，應(yīng)該建立起公民提起公益訴訟的機制；對于被告的適格，將適格被告擴大到國家，探索國家作為環(huán)境訴訟被告的資格條件。

2.合理分配舉證責(zé)任。

在環(huán)境訴訟中，環(huán)境損害的認(rèn)定具有很強的技術(shù)性，由于原告獲取信息的有限性且不具備必要的專業(yè)知識與技能，讓他們承擔(dān)這樣的舉證責(zé)任是極為困難的。因此，為了實現(xiàn)原、被告雙方力量均衡，許多國家在環(huán)境侵害案件中實行無過錯責(zé)任和舉證責(zé)任倒置的原則，規(guī)定主要證據(jù)由被告提供。我們國家也應(yīng)該建立環(huán)境訴訟舉證責(zé)任倒置的制度。

3.建立“賞金獵人”訴訟機制。

起訴人不是為了私益而是為了環(huán)境公益起訴，必然消耗其時間、精力、金錢，若不給原告一定的獎勵，則沒有提起公益訴訟的激勵機制，也許更多的人不會為了維護公益而去犧牲自己的既得利益。因此，在起訴是合理合法有意義的情況下應(yīng)給原告一定的獎勵，這種獎勵應(yīng)從對被告的經(jīng)濟制裁中提取，或由國家或地方政府出資設(shè)立環(huán)境公益訴訟獎勵基金。這樣，一方面是對原告付出的彌補，另一方面，有利于鼓勵更多的人維護社會公益。

四、小結(jié)

環(huán)境保護至關(guān)重要。正如黨的十八大報告所指出的那樣，當(dāng)今社會面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻趨勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，才能建設(shè)好美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。銜接體制的建立將有助于建立環(huán)境治理基礎(chǔ)制度。

注釋：

①參見《中國每年因環(huán)境污染損失2.6萬億人民幣》，http://discovery.163.com/12/0316/09/7SN5DHST000125LI.html，最后訪問時間2015 年11月3號。

②表四中，08、09、10年三年的判決的環(huán)境犯罪數(shù)是通過《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》統(tǒng)計所得，11、12、13、14這四年是通過中國裁判文書網(wǎng)統(tǒng)計所得，這四年《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》沒有公布，雖然數(shù)據(jù)來源不相同，但經(jīng)我們與前三年核對，差距并不是很大，參考性較大。

③貝新春，《環(huán)境行政問責(zé)機制研究》，西南政法大學(xué)。

④李巧玲 范紅霞：《環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的協(xié)同整合》，載《環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的協(xié)調(diào)整合》，2015年第14卷第5期。

⑤Katherine Zimmerer. The Revitalization of Qui Tam Actions：The Statutory and Constitutional Significience of the FALSECLAIMS ACT in Environmental Litigation［J］. Journal of Natural Resources and Environmental Law，2002 - 2003： 45 - 46.

⑥戢浩飛：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接的理性審視》，載《北方法學(xué)》，第9卷總第53期。

⑦秦前紅：《論行政執(zhí)法與刑事司法銜接的若干問題》，載《河南財經(jīng)做法大學(xué)學(xué)報》，2014年第5期。

⑧宋百玲玥：《環(huán)境權(quán)入憲研究》，吉林大學(xué)，碩士論文。

本成果獲得中國政法大學(xué)研究生創(chuàng)新基金資助，中國政法大學(xué)研究生創(chuàng)新項目、2015SSCX004。項目小組成員：張永坤、武義文、楊敏、吳來曉、榮幸。

張永坤，男，彝族，中國政法大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政法。

湯小花，女，漢族，云南人，北京印刷學(xué)院新聞傳播學(xué)院碩士研究生，研究方向：新聞傳播。

D6 文獻標(biāo)識碼：A

1671-864X（2016）08-0083-03