文王雪松 彭建

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美國(guó)城市交通安全規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)

一、交通安全規(guī)劃編制背景

美國(guó)城市交通規(guī)劃起源于20世紀(jì)50年代后期，先后經(jīng)歷了大規(guī)模公路基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，中長(zhǎng)期城市交通規(guī)劃編制，改善既有交通設(shè)施使用效率和實(shí)現(xiàn)城市交通規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展四大階段［1］。20世紀(jì)90年代至今，交通政策由提高機(jī)動(dòng)性向可持續(xù)發(fā)展理念轉(zhuǎn)變，注重多模式綜合交通運(yùn)輸體系的發(fā)展，2005年美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)《安全、可承擔(dān)、靈活、高效、公平運(yùn)輸法案》（Safe Accountable Flexible Efficient Transportation Equity Act ∶ A Legacy For User，簡(jiǎn)稱“SAFETEA-LU”）［2］，明確規(guī)定大都市區(qū)開(kāi)展交通規(guī)劃必須考慮8項(xiàng)目標(biāo)，包括改善交通安全、緩解環(huán)境壓力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)交通公平、改善生活質(zhì)量等，交通安全是大都市區(qū)最新一輪的綜合交通規(guī)劃最為關(guān)注的主題［3］。

自1966年起，美國(guó)聯(lián)邦公路管理署（Federal Highway Administration，簡(jiǎn)稱“FHWA”）聯(lián)合國(guó)家道路交通安全管理署（National Highway Traffic Safety Administration， 簡(jiǎn) 稱“NHTSA”）、 聯(lián)邦機(jī)動(dòng)載運(yùn)交通安全委員會(huì)（Federal Motor Carrier Safety Administration，簡(jiǎn)稱“FMCSA”）等部門，制訂了多項(xiàng)交通安全規(guī)劃法案和指導(dǎo)理論，如道路安全法案（Highway Safety Act）［4］、“道路安全戰(zhàn)略計(jì)劃”（Strategic Highway Safety Plan）［5］等。各州交通廳制訂了相應(yīng)的州道路安全戰(zhàn)略計(jì)劃，大都市區(qū)從工程（Engineering）、法律（Enforcement）、教育（Education）和緊急醫(yī)療救助（Emergency Medical Care）四個(gè)方面（簡(jiǎn)稱“4E”）開(kāi)展交通安全規(guī)劃。美國(guó)在交通安全數(shù)據(jù)采集、交通安全分析、交通安全規(guī)劃方案評(píng)估、交通安全改善策略等交通安全改善和安全規(guī)劃領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，有效控制了交通事故，其交通安全規(guī)劃理論與實(shí)踐值得我國(guó)參考和借鑒。

二、美國(guó)交通安全規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)美國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量及車輛行駛總里程持續(xù)增加［6］，但交通事故死亡人數(shù)持續(xù)下降，每?jī)|車公里行駛死亡率由1998年的1.58下降到2010年的1.10，2010年美國(guó)公路交通事故死亡人數(shù)為32885人［7］，為1954年以來(lái)最低水平。美國(guó)的交通安全狀況不斷改善得益于行之有效的交通安全規(guī)劃策略、安全管理政策和改善措施，自1966年以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府已經(jīng)頒布了多項(xiàng)交通安全法規(guī)。州政府、大都市區(qū)規(guī)劃組織和地方政府機(jī)構(gòu)從道路安全戰(zhàn)略計(jì)劃（Strategic Highway Safety Plan）、交通安全規(guī)劃（Transportation Safety Planning，TSP）、交通安全實(shí)施計(jì)劃（Highway Safety Improvement Program，HSIP）三個(gè)層面，制訂了多項(xiàng)交通安全應(yīng)對(duì)策略。

（一）交通安全規(guī)劃立法歷程

始于1966年的美國(guó)聯(lián)邦政府道路安全法案（Highway Safety Act）［4］，要求各個(gè)州制訂道路安全改善計(jì)劃，旨在降低交通事故、死亡率和受傷人數(shù)以及財(cái)產(chǎn)損失，具體要求包括：開(kāi)發(fā)和更新交通數(shù)據(jù)記錄系統(tǒng)、收集事故數(shù)據(jù)、開(kāi)展交通工程研究、為州和地方道路機(jī)構(gòu)開(kāi)展技術(shù)指導(dǎo)、開(kāi)展工作區(qū)域安全工程、鼓勵(lì)安全帶和兒童安全座位的使用、開(kāi)展道路安全公眾聽(tīng)審會(huì)、開(kāi)展執(zhí)行項(xiàng)目降低傷害型駕駛等，該法案開(kāi)創(chuàng)了道路交通安全改善的里程碑。1973年，修改的道路安全法案進(jìn)一步要求各個(gè)州對(duì)所有的道路進(jìn)行調(diào)查，查找事故危險(xiǎn)路段，應(yīng)用“成本-效益法”對(duì)不同的路段危險(xiǎn)治理項(xiàng)目進(jìn)行排序，生成交通安全改善項(xiàng)目日程表［4］。1982年的道路安全法案得到了進(jìn)一步完善，將安全改善對(duì)象擴(kuò)展到了州所有的公共道路，交通安全改善的范圍逐步擴(kuò)大。1991年的《地面綜合交通運(yùn)輸公平法案》（The Intermodal Surface Transportation Equity Act，ISTEA）［4］規(guī)定各個(gè)州至少拿出10%的聯(lián)邦交通發(fā)展基金用于交通安全改善，各個(gè)州也可以額外分配資金來(lái)改善整個(gè)交通運(yùn)輸系統(tǒng)的安全。1998年，《21世紀(jì)運(yùn)輸公平法案》（Transportation Equity Act for the 21st Century，TEA-21）第一次規(guī)定各大都市區(qū)在進(jìn)行交通規(guī)劃的過(guò)程中必須將“安全和安全保障”作為一項(xiàng)規(guī)劃因素［8］。2005年，美國(guó)通過(guò)的《安全、可承擔(dān)、靈活、高效、公平運(yùn)輸法案》把“安全”列為地方組織進(jìn)行交通規(guī)劃考慮的8大因素之首［9］，交通安全規(guī)劃的內(nèi)容由改善道路交通安全擴(kuò)展到提高交通參與人員、車輛、道路和交通環(huán)境的整體安全水平，交通安全規(guī)劃成為綜合交通規(guī)劃的重要組成部分。

（二）交通安全規(guī)劃組織流程

基于聯(lián)邦政府制定的交通安全法律法規(guī)和道路安全戰(zhàn)略計(jì)劃，州、大都市區(qū)和地方機(jī)構(gòu)進(jìn)一步制定了適應(yīng)自身特點(diǎn)的交通安全改進(jìn)策略，如圖1所示。州道路安全戰(zhàn)略計(jì)劃為州交通安全規(guī)劃的核心部分，由州政府交通部門組織交通安全各利益相關(guān)方合作完成，2010年美國(guó)第23號(hào)聯(lián)邦道路法令［10］規(guī)定其它交通規(guī)劃必須與州道路安全戰(zhàn)略計(jì)劃相協(xié)調(diào)，包括州綜合交通規(guī)劃、大都市區(qū)綜合交通規(guī)劃、車輛安全計(jì)劃、道路安全計(jì)劃等。大都市區(qū)依據(jù)道路安全改善項(xiàng)目確立近期交通改善項(xiàng)目，州交通廳結(jié)合大都市區(qū)的近期交通改善項(xiàng)目、州綜合交通規(guī)劃以及道路安全改善項(xiàng)目制定全州范圍內(nèi)的交通改善項(xiàng)目，合理分配交通發(fā)展基金［11］。

州交通規(guī)劃部門和大都市區(qū)交通規(guī)劃組織在開(kāi)展交通安全規(guī)劃的過(guò)程中各有分工［11］。大都市區(qū)交通規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)主要作為咨詢機(jī)構(gòu)，一般不參與安全項(xiàng)目的實(shí)施。州交通廳聯(lián)合大都市區(qū)交通規(guī)劃組織以及地方政府和各利益群體，共同完成州交通安全問(wèn)題的確認(rèn)、安全目標(biāo)的制定、和實(shí)施對(duì)策的制定等工作，最終制定出道路交通安全改善項(xiàng)目。大都市區(qū)依據(jù)道路安全改善項(xiàng)目確立大都市區(qū)近期的交通安全改善項(xiàng)目。

圖1　美國(guó)交通安全規(guī)劃流程［11］Fig1. The traffic safety planning process in the United States

（三）交通安全戰(zhàn)略計(jì)劃

作為交通安全規(guī)劃的核心部分，州道路安全戰(zhàn)略計(jì)劃是一個(gè)基于數(shù)據(jù)分析、綜合、多學(xué)科的戰(zhàn)略計(jì)劃，參考聯(lián)邦道路安全戰(zhàn)略計(jì)劃，由州交通廳、大都市區(qū)組織、地方安全相關(guān)機(jī)構(gòu)共同確定交通安全規(guī)劃的總體目標(biāo)、具體目標(biāo)和重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，在此基礎(chǔ)上各州制定出檢驗(yàn)各目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的衡量指標(biāo)。表1是紐約州交通廳2010年聯(lián)合36家機(jī)構(gòu)共同制訂出來(lái)的道路安全戰(zhàn)略計(jì)劃部分內(nèi)容，有超過(guò)150名來(lái)自州主要道路安全機(jī)構(gòu)代表參與了該報(bào)告的制訂過(guò)程［12］，計(jì)劃提出了“為紐約州居民提供一個(gè)安全、高效、平衡和環(huán)境友好型的交通運(yùn)輸系統(tǒng)”的發(fā)展遠(yuǎn)景。除了表中提到的重點(diǎn)專注領(lǐng)域，報(bào)告還提到了要關(guān)注緊急醫(yī)療服務(wù)體系的建設(shè)、完善交通安全信息系統(tǒng)等，并提出了具體目標(biāo)和衡量指標(biāo)。

表1　紐約州道路安全戰(zhàn)略計(jì)劃安全目標(biāo)［12］

表2　大都市區(qū)綜合交通規(guī)劃

從表1中可以發(fā)現(xiàn)“州道路安全戰(zhàn)略計(jì)劃”詳細(xì)的列舉開(kāi)展交通安全規(guī)劃的總體目標(biāo)和具體目標(biāo)。交通安全規(guī)劃總體目標(biāo)為政策方針和投資決策的制定提供依據(jù)，具體目標(biāo)用來(lái)指導(dǎo)具體的安全改善項(xiàng)目的制定，總體目標(biāo)和具體目標(biāo)引導(dǎo)區(qū)域交通安全規(guī)劃發(fā)展方向。典型的總體目標(biāo)包括：減少機(jī)動(dòng)車死亡人數(shù)，降低百萬(wàn)車公里死亡率等。具體目標(biāo)包括改善行人出行安全、自行車出行安全、減少危險(xiǎn)駕駛行為等。

安全衡量指標(biāo)作為道路安全戰(zhàn)略計(jì)劃的重要組成部分之一?？梢詭椭鷽Q策人員評(píng)估目標(biāo)和策略的實(shí)施效果；是將安全規(guī)劃目標(biāo)整合到中長(zhǎng)期交通規(guī)劃和政策制定的重要手段；通過(guò)信息反饋機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)安全規(guī)劃過(guò)程的持續(xù)改善。典型的安全衡量指標(biāo)包括：交通事故死亡率、交通事故受傷率、緊急救援反應(yīng)時(shí)間、公眾交通安全意識(shí)等。2009年，美國(guó)聯(lián)邦公路管理署出資研究并提出了用于規(guī)劃評(píng)價(jià)的安全衡量指標(biāo)體系，建議各州將交通安全衡量指標(biāo)融入到2010年聯(lián)邦財(cái)政報(bào)告（Federal fiscal year 2010）［13］。

（四）大都市區(qū)交通安全規(guī)劃

通過(guò)匯總美國(guó)5個(gè)人口大于100萬(wàn)的大都市區(qū)近期制定的面向2030或2035年的大都市區(qū)綜合交通規(guī)劃報(bào)告（表2），深入了解美國(guó)大都市區(qū)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)是如何依據(jù)州道路安全戰(zhàn)略計(jì)劃，列舉出區(qū)域交通安全規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，從工程、交通管理執(zhí)法、教育和緊急醫(yī)療救助四個(gè)方面提出交通安全改善措施。

表3系統(tǒng)梳理和總結(jié)了各大都市區(qū)開(kāi)展交通安全規(guī)劃所關(guān)注的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。隨著“改善交通安全”重要度的逐步提高，安全規(guī)劃的領(lǐng)域不斷完善，涉及交通信息系統(tǒng)完善、改善基礎(chǔ)設(shè)施安全、交通參與人員的安全改善、緊急救援、交通宣傳教育、交通管理政策等七大領(lǐng)域。5個(gè)大都市區(qū)都選擇的目標(biāo)為：完善數(shù)據(jù)信息采集、存儲(chǔ)；改善行人安全；改善自行車安全。體現(xiàn)出大都市區(qū)重視慢行交通系統(tǒng)的安全改善和交通系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集。4個(gè)大都市區(qū)提到：基于事故數(shù)據(jù)的分析技術(shù)；基礎(chǔ)設(shè)施安全維護(hù)；改善貨車安全。

圖2給出了菲尼克斯大都市區(qū)開(kāi)展交通安全規(guī)劃的流程。

表3　大都市區(qū)交通安全規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域

圖2　菲尼克斯大都市區(qū)交通安全規(guī)劃流程［19］Fig 2. Process of traffic safety planning in Phoenix metropolitan area

（五）近期交通安全改善計(jì)劃

大都市區(qū)綜合交通規(guī)劃是指導(dǎo)未來(lái)20年交通發(fā)展的總體藍(lán)圖，但該藍(lán)圖要付諸實(shí)施，需通過(guò)近期交通改善計(jì)劃加以保障。交通改善計(jì)劃通?？紤]5年或7年內(nèi)的交通項(xiàng)目，每2年修訂1次［20］。大都市區(qū)結(jié)合策略選擇分析工具，如成本-效益分析法、專家打分等，選取優(yōu)先度等級(jí)排在前面的交通安全改善方案，同時(shí)為選取的實(shí)施項(xiàng)目分配交通改善基金，制定項(xiàng)目實(shí)施日程表。

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