丁進(jìn)

中國幅員遼闊，人口眾多，國土面積相當(dāng)于日本的25倍、英國的39倍。在中國，省、區(qū)（包括自治區(qū)和特別行政區(qū)）、直轄市，不僅是一個行政區(qū)劃，也是重要的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展單元，有的省級區(qū)劃的面積和人口相當(dāng)于甚至超過一個中等國家。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，必然帶來公務(wù)員工資水平的地區(qū)差異。為此，2006年1月1日開始實施的《公務(wù)員法》第七十四條指出：“公務(wù)員按照國家規(guī)定享受地區(qū)附加津貼、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、崗位津貼等津貼。”2013年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化收入分配制度改革重點工作分工的通知》第五條提出：“提高艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼標(biāo)準(zhǔn)，抓緊研究地區(qū)附加津貼實施方案?！?/p>

十八大以來，黨中央堅持把從嚴(yán)治黨擺在突出位置。2014年12月，習(xí)近平總書記在江蘇考察時進(jìn)一步提出“全面從嚴(yán)治黨”的新要求，把管黨治黨提到前所未有的新高度.中央從制定實施八項規(guī)定，扎實開展黨的群眾路線教育實踐活動，到深入推進(jìn)“三嚴(yán)三實”專題教育，以及2016年部署開展的“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，政治生態(tài)發(fā)生重大改變。中央堅持從嚴(yán)管理干部，制定和落實對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行提醒、函詢和誡勉談話的實施細(xì)則。中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年1月全國查處違反中央八項規(guī)定精神問題3945起，其中查處違規(guī)發(fā)放津補貼或福利問題1045起；2月全國查處違反中央八項規(guī)定精神問題2263起，其中查處違規(guī)發(fā)放津補貼或福利問題541起；3月全國查處違反中央八項規(guī)定精神問題2672起，其中查處違規(guī)發(fā)放津補貼或福利問題647起。中央“全面從嚴(yán)治黨”的決心和行動，堅決遏制了腐敗蔓延勢頭，建立公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度的政治環(huán)境開始具備。

2015年，國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳分別印發(fā)《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》和《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，納入改革范圍的機關(guān)事業(yè)單位和人員，由單位保障改為社會保障。機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)實行相同的養(yǎng)老保險基本制度模式和政策，為公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度的建立提供了良好的社會環(huán)境。

2006年公務(wù)員工資制度改革，初步解決了同一地區(qū)不同部門之間公務(wù)員工資水平差距過大的問題，但尚未解決不同地區(qū)公務(wù)員收入差距過大的問題。適時推進(jìn)建立公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度，將是調(diào)整不同地區(qū)公務(wù)員工資水平差距的有力舉措。

一、建立公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度的基礎(chǔ)工作

公務(wù)員地區(qū)附加津貼是為了理順不同地區(qū)之間公務(wù)員的工資關(guān)系，用貨幣形式定期發(fā)給不同地區(qū)公務(wù)員的補償性、激勵性和區(qū)域性的報酬。一方面，公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)不合理，在2006年《公務(wù)員法》實施以前，公務(wù)員的津補貼收入已經(jīng)成為公務(wù)員收入的主體部分。另一方面，近年來公務(wù)員平均工資水平持續(xù)下滑。1992—2001年，公務(wù)員平均工資水平在16個行業(yè)中開始排名中后，后來位次有所提升。2002年以后，公務(wù)員平均工資水平在19個行業(yè)的排名中，開始位居中游，并在2007年達(dá)到歷史高位第8位之后持續(xù)下滑，2012年已經(jīng)退居第13位。

然而，現(xiàn)階段公務(wù)員平均工資水平的描繪畢竟是粗線條的，完整反映公務(wù)員工資水平的工資水平調(diào)查制度尚未建立。公務(wù)員與企業(yè)相當(dāng)人員的工資水平究竟如何，社會各界并不清楚。筆者認(rèn)為，建立公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度的基礎(chǔ)工作，是建立公務(wù)員工資水平調(diào)查制度。

江蘇于2007年4月至2009年5月，在全國率先開展了公務(wù)員工資水平調(diào)查的探索和研究。筆者作為課題主持人之一，在2009年曾經(jīng)第一次提出公務(wù)員工資水平調(diào)查的戰(zhàn)略目標(biāo)。經(jīng)過若干年來經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，以及中央“四個全面”的戰(zhàn)略布局和“十三五”規(guī)劃提出的“五大發(fā)展理念”，筆者建議公務(wù)員工資水平調(diào)查的近期目標(biāo)，是加強公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員對應(yīng)關(guān)系的指標(biāo)研究，選擇具有代表性的1個省和1個直轄市進(jìn)行試點，積累3年的時間序列數(shù)據(jù)，在調(diào)整完善試點調(diào)查方案以后，開展第一次全國性的公務(wù)員工資水平調(diào)查。在公務(wù)員工資水平調(diào)查的近期目標(biāo)階段，可選用年齡、資歷、學(xué)歷、職務(wù)、職級、職稱、職業(yè)資格等指標(biāo)，并注意與工資統(tǒng)計年報、勞動力市場工資價位調(diào)查等其他工資統(tǒng)計相協(xié)調(diào)，以最小的成本實現(xiàn)預(yù)期的目的。

二、建立公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度的原則

在推進(jìn)公務(wù)員工資水平調(diào)查制度建立的過程中，宜穩(wěn)步推進(jìn)公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度的探索和實踐。建立公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度，應(yīng)遵循如下原則：

兼顧效率和公平原則。2012年黨的十八大報告強調(diào)了公平的重要性，提出初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平。2016年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》進(jìn)一步強調(diào)，正確處理公平和效率關(guān)系，堅持居民收入增長和經(jīng)濟(jì)增長同步、勞動報酬提高和勞動生產(chǎn)率提高同步，持續(xù)增加城鄉(xiāng)居民收入，規(guī)范初次分配，加大再分配調(diào)節(jié)力度，調(diào)整優(yōu)化國民收入分配格局，努力縮小全社會收入差距。建立公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度，是為了深化改革公務(wù)員工資制度，其建立應(yīng)與本地區(qū)企業(yè)相當(dāng)人員收入水平保持可比性，最終實現(xiàn)發(fā)展共享。

地區(qū)適應(yīng)性原則。我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，不同地區(qū)、不同群體之間的收入差距非常明顯。不但不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較大差異，而且同一地區(qū)內(nèi)部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有較大差異。公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度，是在現(xiàn)階段公務(wù)員工資制度中建立適當(dāng)反映地區(qū)收入差異的組成部分。其建立是要彌補當(dāng)前公務(wù)員平均工資水平過低的現(xiàn)實，并調(diào)節(jié)公務(wù)員因為各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所帶來的生活壓力。

規(guī)范統(tǒng)一性原則。現(xiàn)階段各地公務(wù)員津補貼主要存在以下問題，一是名目甚多，各不相同，導(dǎo)致地區(qū)與地區(qū)之間、同一地區(qū)不同部門之間公務(wù)員的工資收入出現(xiàn)無序差異。二是缺乏津補貼與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步調(diào)節(jié)的機制，有的津補貼在設(shè)立之初具有較好的激勵作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)的增長、物價的提高，其功能漸漸削弱或者消失。建立公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度的過程中，應(yīng)深入研究地區(qū)附加津貼的功能、定位和組成，根據(jù)《公務(wù)員法》建立統(tǒng)一規(guī)范的公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度。

三、公務(wù)員地區(qū)附加津貼的相關(guān)指標(biāo)

城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率是指城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員與城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員（扣除使用的農(nóng)村勞動力、聘用的退休人員、港澳臺及外方人員）、城鎮(zhèn)單位中的不在崗職工、城鎮(zhèn)私營業(yè)主、個體戶主、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個體就業(yè)人員、城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員之和的比?，F(xiàn)階段宏觀經(jīng)濟(jì)管理的習(xí)慣性表述，是經(jīng)濟(jì)增長、物價穩(wěn)定、擴(kuò)大就業(yè)以及國際收支平衡。筆者2009年以來發(fā)表多篇文章，提出“確立擴(kuò)大就業(yè)優(yōu)先原則是我們的必然選擇”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，首次提出就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略。2016年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，進(jìn)一步強調(diào)“實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略”。筆者判斷，結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題仍然并將長期存在，而就業(yè)問題是最大的民生問題。因此，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率是設(shè)計公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度最需要考慮的指標(biāo)，以形成鼓勵公務(wù)員踐行黨的群眾路線、服務(wù)民生的導(dǎo)向。需要討論的是，根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》的統(tǒng)計指標(biāo)解釋，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員是指非農(nóng)業(yè)人口，在一定的勞動年齡內(nèi)（16周歲至退休年齡），有勞動能力、無業(yè)而要求就業(yè)，并在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)服務(wù)機構(gòu)進(jìn)行求職登記的人員。這個指標(biāo)不能完整、客觀反映失業(yè)人員狀況，建議適時改用調(diào)查失業(yè)率。

居民消費價格指數(shù)。筆者認(rèn)為，重要程度僅決于失業(yè)率的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)就是居民消費價格指數(shù)。居民消費價格指數(shù)是反映一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)居民所購買的生活消費品價格和服務(wù)項目價格變動趨勢和程度的相對數(shù)，是對城市居民消費價格指數(shù)和農(nóng)村居民消費價格指數(shù)進(jìn)行綜合匯總計算的結(jié)果。利用居民消費價格指數(shù)，可以觀察和分析消費品的零售價格和服務(wù)價格變動對城鄉(xiāng)居民實際生活費支出的影響程度。這個指標(biāo)也涉及千家萬戶的日常生活。這個指標(biāo)存在的問題，是房價沒有納入居民消費價格指數(shù)統(tǒng)計；同時這個指標(biāo)只有某地區(qū)縱向比較的價格變化數(shù)據(jù)，缺乏同一時間不同地區(qū)橫向比較的價格差距。

城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入。指調(diào)查戶可用于最終消費支出和其他非義務(wù)性支出以及儲蓄的總和，是家庭總收入扣除交納的個人所得稅、個人交納的社會保障費以及調(diào)查戶的記賬補貼后的收入。

地區(qū)生產(chǎn)總值以及人均地區(qū)生產(chǎn)總值。國內(nèi)生產(chǎn)總值是指一個國家所有常住單位在一定時期內(nèi)生產(chǎn)活動的最終成果，在實際核算中，國內(nèi)生產(chǎn)總值有三種計算方法，這就是生產(chǎn)法、收入法和支出法。對于地區(qū)而言，國內(nèi)生產(chǎn)總值可稱為“地區(qū)生產(chǎn)總值”。國內(nèi)生產(chǎn)總值在一定程度上可以反映某個國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，但是現(xiàn)階段各地對地區(qū)生產(chǎn)總值的頂禮膜拜已經(jīng)成為引發(fā)社會矛盾的根源之一，暴力征地、暴力拆遷的事件到處都在發(fā)生，城市過度開發(fā)的例子俯拾皆是。有鑒于此，中央十八屆三中全會明確要求“糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向”。2013年底，中央組織部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，規(guī)定各類考核考察不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績評價的主要指標(biāo)，要求加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)的權(quán)重。2015年8月出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，強調(diào)生態(tài)環(huán)境損害顯性責(zé)任即時懲戒，隱性責(zé)任終身追究.因此，在設(shè)計公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度時，可酌情依據(jù)地區(qū)生產(chǎn)總值以及人均地區(qū)生產(chǎn)總值考察各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，但是權(quán)重不宜過大，以遏制地方官員追求地區(qū)生產(chǎn)總值的沖動。

財政收入。財政收入指國家財政參與社會產(chǎn)品分配所取得的收入，是實現(xiàn)國家職能的財力保證，主要包括各項稅收以及非稅收入。這個指標(biāo)與地區(qū)生產(chǎn)總值指標(biāo)相似，應(yīng)防止地方官員為了自身利益，寅吃卯糧透支稅收現(xiàn)象的發(fā)生。

四、公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度的基本構(gòu)想

構(gòu)建公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度，需要全面綜合地考慮各地的失業(yè)率、居民消費價格指數(shù)、城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入、地區(qū)生產(chǎn)總值以及人均地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收入等種種因素。確定公務(wù)員地區(qū)附加津貼的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整機制的過程，是一個漸進(jìn)的、復(fù)雜的過程?？梢钥紤]通過以下步驟進(jìn)行：

確定公務(wù)員地區(qū)附加津貼基數(shù)。公務(wù)員地區(qū)附加津貼基數(shù)，是指首次建立地區(qū)附加津貼時確定的某地區(qū)津貼的平均數(shù)額。津貼基數(shù)的確定合理與否，影響到公務(wù)員工資水平和工資結(jié)構(gòu)的合理性。1956年我國工資制度改革，將全國劃分為11類工資區(qū)。筆者建議由國家統(tǒng)一出臺政策，由省級層面確定公務(wù)員地區(qū)附加津貼基數(shù)，制定一個地區(qū)附加津貼最高與最低基數(shù)范圍，各省轄市在此基數(shù)范圍內(nèi)確定本地區(qū)的地區(qū)附加津貼基數(shù)?？梢?016年為基數(shù)確定年，正好與“五年”規(guī)劃期相銜接。

研究公務(wù)員地區(qū)附加津貼系數(shù)。在建立公務(wù)員與企業(yè)相當(dāng)人員工資水平調(diào)查制度的基礎(chǔ)上，選擇失業(yè)率、居民消費價格指數(shù)、城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入、地區(qū)生產(chǎn)總值以及人均地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收入等指標(biāo)為參數(shù)，根據(jù)指標(biāo)參數(shù)建構(gòu)數(shù)學(xué)模型。建議有關(guān)部門牽頭成立多個課題組，組織財政學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政管理、人力資源管理等領(lǐng)域的學(xué)者以及實踐部門專家合作研究，計算各項參數(shù)的加權(quán)系數(shù)，廣泛征求社會各界意見，最終確定公務(wù)員地區(qū)附加津貼系數(shù)。

建立公務(wù)員地區(qū)附加津貼調(diào)整機制。《公務(wù)員法》第七十五條規(guī)定：“公務(wù)員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會進(jìn)步相適應(yīng)?！惫珓?wù)員地區(qū)附加津貼作為公務(wù)員工資的重要組成部分，宜建立相應(yīng)調(diào)整機制。