陳偉偉

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廈門市市政工程規(guī)劃批后管理探討

陳偉偉

引言

《中華人民共和國規(guī)劃法》第四十三條規(guī)定工程實(shí)施過程中規(guī)劃條件變更必須取得規(guī)劃主管部門的許可；第四十五條規(guī)定竣工驗(yàn)收前必須向規(guī)劃主管部門上報(bào)資料核實(shí)規(guī)劃條件，只有核實(shí)合格才能組織竣工驗(yàn)收。但廈門市市政工程項(xiàng)目的批后管理卻不夠規(guī)范化，甚至缺失項(xiàng)目完工后規(guī)劃條件核實(shí)的環(huán)節(jié)，造成了后續(xù)管理不到位，無法反映規(guī)劃內(nèi)容和實(shí)際施工之間的差異，可能導(dǎo)致后期工程與實(shí)際情況的沖突。由此引發(fā)的工程事故如挖破燃?xì)夤艿?、挖破污水管道等情況時有發(fā)生，不僅給人民的日常生活帶來不便，更需要花費(fèi)大量的人力、物力進(jìn)行修復(fù)，甚至引發(fā)危險(xiǎn)。

為了規(guī)范市政工程項(xiàng)目批后管理且盡量避免由此引發(fā)的工程事故，本文通過多種渠道調(diào)查研究，了解了廈門市現(xiàn)狀管理具體情況，分析了《中華人民共和國規(guī)劃法》相關(guān)條例在廈門市無法有效執(zhí)行的具體原因，提出了整改方案和切實(shí)可行的執(zhí)行細(xì)則。

現(xiàn)行法律法規(guī)及解讀

1.國家法規(guī)

現(xiàn)行國家法規(guī)主要有如下4項(xiàng)：

（1）《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》主席令第74號

該法2008年01月01日起開始實(shí)施，第四十三條規(guī)定工程實(shí)施過程中規(guī)劃條件變更必須上報(bào)申請；第四十五條規(guī)定工程實(shí)施完工后必須向規(guī)劃主管部門申請核實(shí)規(guī)劃條件，核實(shí)不通過不能組織竣工驗(yàn)收。

（2） 《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》國務(wù)院令第279號

該條例2000年01月30日起開始實(shí)施，第四十九條明確指出工程竣工驗(yàn)收所需要的文件包括規(guī)劃部門所出具的認(rèn)可文件或者準(zhǔn)許使用文件。

（3）《房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施施工竣工驗(yàn)收備案管理辦法》建設(shè)部令第78號

該管理辦法于 2000年04月07日起實(shí)施，2009年10月19日進(jìn)行修改。第五條明確說明了竣工驗(yàn)收應(yīng)該提交的備案文件，其中包括由規(guī)劃部門出具的認(rèn)可文件或者準(zhǔn)許使用文件。

（4）《房屋登記辦法》建設(shè)部令第168號

該法規(guī)于2008年07月01日起實(shí)施，第三十條明確規(guī)定了房屋所有權(quán)登記所需的文件，其中包括建設(shè)工程符合規(guī)劃的證明。

2.福建省法規(guī)文件

現(xiàn)行福建省相關(guān)法規(guī)和文件主要有2項(xiàng)：

（1）《福建省實(shí)施《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》辦法》閩常［2011］6號2011年

該辦法于2011年05月01日起實(shí)施，對福建省實(shí)施《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行了條款的細(xì)化。其中，第三十五條規(guī)定了建設(shè)單位變更規(guī)劃條件必須申請上報(bào)并說明變更內(nèi)容和原因，規(guī)劃主管部門依據(jù)相關(guān)程序進(jìn)行審批，審批通過方可變更；第四十二條要求施工前進(jìn)行驗(yàn)線申請，驗(yàn)線合格方可開工建設(shè)；第四十五條規(guī)定組織建設(shè)竣工驗(yàn)收前，應(yīng)向城鄉(xiāng)主管部門申請核實(shí)規(guī)劃條件，通過核實(shí)的才可組織竣工驗(yàn)收以及辦理后續(xù)手續(xù)。

（2）《福建省建設(shè)廳關(guān)于規(guī)范建設(shè)工程竣工規(guī)劃條件核實(shí)管理的指導(dǎo)意見》閩建規(guī)［2005］15號

該指導(dǎo)意見對建設(shè)工程竣工規(guī)劃條件核實(shí)管理進(jìn)行了明確的說明，規(guī)定了建設(shè)工程竣工測量完成后要向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請建設(shè)工程竣工規(guī)劃條件核實(shí)，并給出了必須提交的材料以及市政道路及管線工程竣工規(guī)劃條件核實(shí)內(nèi)容。

3.廈門市相關(guān)文件

廈門市相關(guān)文件主要有《廈門市規(guī)劃局、廈門市建設(shè)與管理局、廈門市國土資源與房產(chǎn)管理局關(guān)于實(shí)行建設(shè)工程竣工規(guī)劃條件核實(shí)、備案和房屋登記的通知》廈規(guī)［2009］49號。

該通知于2009年07月01日起實(shí)施，對建設(shè)工程竣工規(guī)劃條件核實(shí)及后續(xù)管理進(jìn)行了說明（圖1）。從流程圖中可以看出，建設(shè)工程必須經(jīng)規(guī)劃部門出具規(guī)劃條件核實(shí)意見書并符合規(guī)劃條件時方可組織竣工驗(yàn)收。

圖1 廈門市規(guī)劃條件核實(shí)、備案和房屋登記流程圖

現(xiàn)狀存在問題及分析

與廈門市水務(wù)集團(tuán)、廈門華潤燃?xì)庥邢薰?、中國電信廈門分公司、廈門移動、廈門廣電集團(tuán)和廈門聯(lián)通、廈門市電業(yè)局、市政指揮部、路橋、百城及公路局的相關(guān)人員分別進(jìn)行了溝通與探討，了解了市政道路、給排水管線、燃?xì)夤芫€、電力管線及通信管線等市政工程的批后管理具體實(shí)施情況，分析總結(jié)了具體原因。

1.現(xiàn)狀存在問題

廈門市市政工程批后管理執(zhí)行不夠規(guī)范甚至存在規(guī)劃條件核實(shí)這一至關(guān)重要環(huán)節(jié)的缺失情況，具體問題分析如下：

（1）放樣及驗(yàn)線工作不夠規(guī)范化：放樣及驗(yàn)線程序沒有統(tǒng)一，甚至存在個別工程缺失驗(yàn)線工作。驗(yàn)線過程及形成成果沒有標(biāo)準(zhǔn)化，也沒有統(tǒng)一經(jīng)過廈門市規(guī)劃委員會的審核，達(dá)不到實(shí)際監(jiān)管的目的。

（2）工程實(shí)施過程中規(guī)劃許可變更管理不夠規(guī)范化：部分部門在進(jìn)行規(guī)劃條件變更時會進(jìn)行書面上報(bào)或者口頭上報(bào)，但也有部分部門存在不經(jīng)上報(bào)批準(zhǔn)直接進(jìn)行規(guī)劃條件變更的情況。

（3）竣工測量不及時：部分地段已完工多年，卻仍缺少竣工測量備案資料，城建檔案館資料更新不及時，可能導(dǎo)致后續(xù)規(guī)劃與實(shí)際情況的相互矛盾。

（4）竣工測量成果與實(shí)際情況不符：已上交城建檔案館的竣工資料中有部分資料不是由第三方測繪單位測繪形成，基本上由施工圖翻制而成，資料缺乏真實(shí)性，經(jīng)與測繪成果對比，與實(shí)際情況偏差較大。

（5）竣工測量成果格式?jīng)]有標(biāo)準(zhǔn)化：部分資料有規(guī)劃條件與具體施工情況的偏差值，部分資料沒有偏差值。測繪成果沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（6）缺失規(guī)劃條件核實(shí)：雖然法規(guī)中有明確規(guī)定工程在竣工驗(yàn)收前要向規(guī)劃主管部門申請規(guī)劃條件核實(shí)，但廈門市實(shí)際缺少這一環(huán)節(jié)，工程均未經(jīng)過廈門市規(guī)劃委員會的核實(shí)而直接進(jìn)行竣工驗(yàn)收。由此導(dǎo)致廈門市規(guī)劃委員會對工程幾乎起不到實(shí)際的監(jiān)督管理作用，也不能掌握實(shí)際的施工情況，出現(xiàn)管線混亂、管線相互沖突以及后續(xù)工程無法正常實(shí)施等問題。較為嚴(yán)重時也有出現(xiàn)過后續(xù)工程實(shí)施時挖破燃?xì)夤艿赖那闆r，情況危險(xiǎn)且管道的重新修復(fù)需要花費(fèi)大量的人力物力。

2.原因分析

經(jīng)分析，廈門市批后管理工作無法有效實(shí)施的主要原因有如下三點(diǎn)：

（1）相關(guān)管理程序不明確：不同具體情況下管理程序不夠明確和規(guī)范化，各職能部門分工不夠清晰，導(dǎo)致實(shí)施單位無法有效執(zhí)行。比如與道路相結(jié)合的項(xiàng)目，管線需要調(diào)整時，管線單位應(yīng)該向規(guī)劃部門報(bào)審還是向道路單位報(bào)審等細(xì)節(jié)問題，無據(jù)可依。

（2）管理程序所需時間與工期緊張間的矛盾：批后管理相關(guān)審批程序勢必需要一定的時間，但大部分市政工程項(xiàng)目工期緊張，導(dǎo)致部分實(shí)施單位跳過管理程序直接施工或竣工。

（3）批后管理第三方收費(fèi)問題：批后管理需要第三方測繪單位配合實(shí)施，存在測繪費(fèi)用。目前無統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，且項(xiàng)目資金中未將規(guī)劃條件核實(shí)測繪費(fèi)作為單獨(dú)一項(xiàng)納入。批后管理相關(guān)費(fèi)用無處可出。

管理建議

1.實(shí)施前管理

工程實(shí)施前管理主要指的是施工前的放樣定位和驗(yàn)線檢查。

建設(shè)工程必須委托有資質(zhì)的測繪單位放樣定位，并經(jīng)廈門市規(guī)劃委員會驗(yàn)線及檢查合格后方可開工。

與道路相結(jié)合的項(xiàng)目，由相關(guān)市政建設(shè)部門組織實(shí)施放樣及驗(yàn)線；管線單位單獨(dú)施工的項(xiàng)目，由各管線單位組織實(shí)施放樣及驗(yàn)線。

無論是道路部門還是管線單位，組織實(shí)施放樣定位時，必須委托有資質(zhì)的測繪單位按照放樣定位標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行（并不強(qiáng)行指定測繪中心）；組織實(shí)施驗(yàn)線時，也必須委托有資質(zhì)的測繪單位形成驗(yàn)線成果（并不強(qiáng)行指定測繪中心），驗(yàn)線成果格式必須按照測繪中心給出的標(biāo)準(zhǔn)形成，并報(bào)于測繪中心技術(shù)審查后由廈門市規(guī)劃委員會出具驗(yàn)線意見。驗(yàn)線合格方可開工，驗(yàn)線不合格需重新放樣后重新驗(yàn)線，直至驗(yàn)線合格。

為了不耽誤工期，廈門市規(guī)劃委員會應(yīng)當(dāng)在建設(shè)單位報(bào)測繪中心技術(shù)審查后五日內(nèi)出具施工意見書。

2.工程實(shí)施中管理

工程實(shí)施中管理主要指的是施工過程中規(guī)劃條件變更的管理。

建設(shè)單位或者個人不得擅自較大幅度地變更規(guī)劃條件，確需大幅度變更時，應(yīng)當(dāng)按照以下程序進(jìn)行：

（1）依法向廈門市規(guī)劃委員會提出變更申請，說明變更內(nèi)容和依據(jù)。具體做法是：與道路結(jié)合的項(xiàng)目，道路變更由道路部門直接向廈門市規(guī)劃委員會提出變更申請，管線變更由管線單位向道路部門和廈門市規(guī)劃委員會同時提出變更申請。管線單獨(dú)施工的項(xiàng)目，變更時由管線單位直接向廈門市規(guī)劃委員會提出變更申請。

（2）廈門市規(guī)劃委員會應(yīng)根據(jù)變更內(nèi)容和依據(jù)，靈活決定是否組織專家進(jìn)行必要性論證，并采用多種形式征求厲害關(guān)系人的意見，必要時組織聽證。

（3）廈門市規(guī)劃委員會應(yīng)當(dāng)及時將變更后的規(guī)劃條件以書面形式反饋給道路及相關(guān)管線單位，同時通報(bào)同級土地主管部門。

變更用地性質(zhì)、容積率的，廈門市規(guī)劃委員會應(yīng)當(dāng)報(bào)請同級人民政府批準(zhǔn)。

變更內(nèi)容不符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的，不得批準(zhǔn)。

3.工程實(shí)施后管理

工程實(shí)施后管理主要指的是工程完工后組織驗(yàn)收前的規(guī)劃核實(shí)。

建設(shè)單位在組織建設(shè)工程竣工驗(yàn)收前，必須向廈門市規(guī)劃委員會申請核實(shí)規(guī)劃條件，并提交建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證及附件、附圖、竣工測繪報(bào)告及竣工圖等資料。與道路結(jié)合的項(xiàng)目，道路部門負(fù)責(zé)收集所涉及到的管線單位的規(guī)劃核實(shí)相關(guān)文件后一起上報(bào)廈門市規(guī)劃委員會；單獨(dú)施工的管線工程，由管線單位直接將規(guī)劃核實(shí)相關(guān)文件上報(bào)廈門市規(guī)劃委員會。

竣工測繪必須委托有資質(zhì)的測繪單位進(jìn)行，測繪成果必須反映規(guī)劃核實(shí)的內(nèi)容即必須按照測繪中心給出的標(biāo)準(zhǔn)形成。

規(guī)劃核實(shí)內(nèi)容包括：

（1）道路、管線工程實(shí)施范圍是否與規(guī)劃許可一致。

（2）道路中心線、道路控制節(jié)點(diǎn)和基準(zhǔn)點(diǎn)的平面坐標(biāo)及標(biāo)高（即X、Y、Z），以及對應(yīng)的偏差值（即△X、△Y、△Z）。

（3）道路標(biāo)準(zhǔn)橫斷面，主要是人行道、機(jī)動車道和非機(jī)動車道的寬度，以及對應(yīng)的偏差值 。

（4）道路附屬設(shè)施（含天橋、地道等）的控制點(diǎn)平面坐標(biāo)及凈高，以及對應(yīng)的偏差值。

（5）管線管徑、埋設(shè)深度及對應(yīng)的偏差值，管線管材及與原規(guī)劃的對比。

（6）管線中心線、轉(zhuǎn)折點(diǎn)和檢查井的平面坐標(biāo)及標(biāo)高（即X、Y、Z），以及對應(yīng)的偏差值（即△X、△Y、△Z）。

廈門市規(guī)劃委員會應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起十日內(nèi)，派人到現(xiàn)場對規(guī)劃條件的落實(shí)情況進(jìn)行核實(shí)。經(jīng)核實(shí)，符合規(guī)劃條件的，廈門市規(guī)劃委員會應(yīng)當(dāng)自受理之日起三十日內(nèi)向建設(shè)單位或者個人出具規(guī)劃條件核實(shí)意見；不符合規(guī)劃條件的，責(zé)令其限期改正，重新辦理規(guī)劃條件核實(shí)，并依法予以查處。

未經(jīng)核實(shí)規(guī)劃條件或者經(jīng)核實(shí)不符合規(guī)劃條件的建設(shè)工程，建設(shè)單位不得組織竣工驗(yàn)收，建設(shè)主管部門和其他部門不予辦理竣工驗(yàn)收備案，房屋登記機(jī)構(gòu)不予辦理房屋登記。

典型問題解決方案

1.工期問題

對于各單位和部門提出的是否會影響工期的問題，實(shí)施細(xì)則中對廈門市規(guī)劃委員會每個階段的審核時間進(jìn)行了明確的量化規(guī)定。

2.經(jīng)費(fèi)問題

廈門市規(guī)劃委員會的各級審核不收取任何費(fèi)用。第三方測繪單位費(fèi)用收取按標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。

市政建設(shè)部門提出的第三方測繪單位因放樣、驗(yàn)線和竣工測量所產(chǎn)生的費(fèi)用，由廈門市規(guī)劃委員會與發(fā)改委協(xié)商，正式將規(guī)劃條件核實(shí)測繪費(fèi)作為單獨(dú)一項(xiàng)納入項(xiàng)目資金中。

3.標(biāo)準(zhǔn)問題

項(xiàng)目批后管理所涉及到的成果標(biāo)準(zhǔn)化問題主要存在于工程實(shí)施前的驗(yàn)線成果和工程實(shí)施后的規(guī)劃條件核實(shí)所需的竣工測繪成果兩個方面。這兩個方面的成果均會由測繪中心根據(jù)廈門市規(guī)劃委員會的要求繪制標(biāo)準(zhǔn)化格式，各測繪單位需按照此標(biāo)準(zhǔn)化格式形成驗(yàn)線報(bào)告和測繪成果。如果需要，可由測繪中心對有資質(zhì)的測繪單位統(tǒng)一進(jìn)行培訓(xùn)。

結(jié)語

批后管理是對工程項(xiàng)目建設(shè)過程中實(shí)施階段的管理，是規(guī)劃管理的重要組成部分，是規(guī)劃落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對城市的全面協(xié)調(diào)發(fā)展和正常運(yùn)行具有重大意義。特別是地下管線具有較強(qiáng)的隱蔽性，按規(guī)劃落實(shí)尤為重要。

規(guī)范化廈門市市政工程批后管理，不僅可以保障規(guī)劃的順利實(shí)施，而且可以在一定程度上避免由于規(guī)劃和施工差異引起的工程事故。通過與規(guī)劃管理部門、管線產(chǎn)權(quán)單位和代建單位的深入溝通，深刻剖析了廈門市市政工程批后管理存在的問題和原因，有針對性的提出了建議和典型問題解決方案，希望對廈門市相關(guān)管理工作起到一定的參考作用。

（作者單位：廈門市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）

［1］第十屆全國人大常委會.中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法

［2］國務(wù)院.建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例

［3］住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施施工竣工驗(yàn)收備案管理辦法

［4］住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.房屋登記辦法

［5］福建省人民代表大會常務(wù)委員會.福建省實(shí)施《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》辦法

［6］福建省建設(shè)廳.福建省建設(shè)廳關(guān)于規(guī)范建設(shè)工程竣工規(guī)劃條件核實(shí)管理的指導(dǎo)意見

［7］廈門市規(guī)劃局、廈門市建設(shè)與管理局、廈門市國土資源與房產(chǎn)管理局.廈門市規(guī)劃局、廈門市建設(shè)與管理局、廈門市國土資源與房產(chǎn)管理局關(guān)于實(shí)行建設(shè)工程竣工規(guī)劃條件核實(shí)、備案和房屋登記的通知

［8］解更生.城市規(guī)劃批后管理淺析 ［J］.山西建筑，2011，37（8）：8-9

［9］張雪松，周熔，張虹.城市規(guī)劃批后管理數(shù)字技術(shù)研究［J］.城市規(guī)劃，2007，31（6）：56-60

［10］葉繼初.加強(qiáng)建設(shè)用地批后管理的對策建議——以浙江省瑞安市為例［J］.國土資源通訊，2009（11）：42-44