賀濤++白兆東++何光偉++王慶凱++金攀

自今年6月入汛以來，江淮、江南、華南、西南等地區(qū)進(jìn)入不停歇的暴雨、特大暴雨“車輪戰(zhàn)”模式。至7月中旬，華北、東北、黃淮、江漢等地又紛紛告急。

國家防汛抗旱總指揮部辦公室公布的數(shù)據(jù)稱，截至7月13日，全國有28?。▍^(qū)、市）1508縣遭受洪澇災(zāi)害，因?yàn)?zāi)死亡237人、失蹤93人，直接經(jīng)濟(jì)損失約1469.80億元。

廣州、深圳、南寧、武漢、南京等南方城市被水淹城，太原、邢臺、北京等北方城市的居民也陸續(xù)在城區(qū)“看海”。洪澇災(zāi)害，殃及大半個(gè)中國。

現(xiàn)階段，城市內(nèi)澇所面臨的壓力甚至大于抗擊洪水，而2016年最艱難的時(shí)期尚未過去，“七下八上”始終是中國的防汛關(guān)鍵期，形勢可能更為嚴(yán)峻。

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堤壩大考

什么時(shí)候才能回家？這個(gè)問題對劉文武等已經(jīng)在武漢市漢陽四中教室里住了16天的村民們來說，依然是個(gè)未知數(shù)。

2016年7月5日，武漢市蔡甸區(qū)消泗鄉(xiāng)的南邊湖垸，在長時(shí)間大雨浸泡和水流下泄沖擊下，多處民堤發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情，早上8時(shí)開始漫潰。下午和夜晚，蔡甸區(qū)防汛指揮部調(diào)集170臺中巴車和200臺公交車，將消泗鄉(xiāng)的劉文武和他的鄰居們轉(zhuǎn)移到安全的地方，共4951戶19138名戶籍人口。

作為挖溝村的村干部，家中被淹的劉文武憂心忡忡，卻表現(xiàn)得識大體，“為了保武漢嘛。舍小家，保大家”。

武漢市區(qū)的居民日子也不好過，7月6日一早，武漢市民發(fā)現(xiàn)很多道路變成了“河道”，交通癱瘓，不少城市建筑因被水隔離，形似一座座孤島。

1998年那次大洪水來臨之際，為減輕長江大堤的壓力，政府曾啟用杜家臺分蓄洪區(qū)，主動開閘放水。此后十幾年間，堤壩建設(shè)不斷加強(qiáng)，且有宏偉的三峽大壩建成，為何劉文武等村民的家園再次被淹？為何武漢市一夕成澤鄉(xiāng)？這是縈繞在人們心中的問題。

尚未形成流域性大洪水

對于今年入汛的洪澇災(zāi)害，氣象專家早在2015年底就提出警告，起因是2014年9月以來的超強(qiáng)厄爾尼諾事件。當(dāng)發(fā)生厄爾尼諾事件時(shí)，由于熱帶海洋溫度偏高，海洋和大氣相互作用，正常的大氣環(huán)流被改變，就會導(dǎo)致全球氣候異常。

中國氣候明顯受之影響。1951年以來，共發(fā)生三次超強(qiáng)厄爾尼諾事件，另兩次分別起始于1982年和1997年。相應(yīng)的，1983年夏季長江中下游發(fā)生嚴(yán)重洪澇;1998年夏季長江流域和松花江、嫩江流域發(fā)生特大洪澇災(zāi)害。

而起始于2014年的這次厄爾尼諾事件，持續(xù)21個(gè)月，峰值強(qiáng)度超高，為有完整氣象觀測記錄以來之最。

氣象專家的預(yù)警受到國家防總的重視。2016年3月底，國家防汛抗旱總指揮部辦公室（下稱國家防總）就預(yù)判，長江流域汛期發(fā)生大洪水的可能性很大。一些防汛部門的人士強(qiáng)調(diào)，今年的防汛工作要按照防御1998年大洪水的要求來進(jìn)行。武漢市水務(wù)局污水管理處處長王赤兵告訴《財(cái)經(jīng)》記者，年初，武漢市已經(jīng)做好打大仗的準(zhǔn)備。

“狼終于來了?！蓖醭啾f。從6月30日20時(shí)至7月6日10時(shí)，武漢國家氣象站記錄本輪強(qiáng)降雨累計(jì)達(dá)到560.5毫米，這突破了武漢自有氣象記錄以來周持續(xù)性降水量的最大值。比1998年該市的最高值538.5毫米還高。

1998年長江大洪水給國人留下深刻的記憶，那一年全國共有29個(gè)?。▍^(qū)、市）遭受不同程度的洪澇災(zāi)害，因?yàn)?zāi)死亡3004人。今年的洪水災(zāi)害是否會達(dá)到如此程度？

目前尚不能定論。

中國氣象局局長鄭國光表示，今年夏季洪澇災(zāi)害較常年明顯偏重，但其程度弱于1998年。與1998年相比，中高緯的環(huán)流形勢存在明顯不同，冷空氣勢力明顯偏弱。

1998年的洪澇災(zāi)害是從閩江開始，到珠江水系的西江洪水，然后是長江，到北方的嫩江松花江，系全流域大洪水。

中國水利水電科學(xué)研究院副總工程師、國家減災(zāi)委專家委員會委員程曉陶告訴《財(cái)經(jīng)》記者，目前看，今年尚未形成流域性大洪水。

從降雨特點(diǎn)看，今年和1998年的降雨特點(diǎn)也有不同。1998年是集中在某些流域中，持續(xù)時(shí)間更長，今年則較為分散。氣象數(shù)據(jù)顯示，1998年6月12日至27日的一場暴雨天氣過程持續(xù)了16天，今年到目前為止最長一場暴雨持續(xù)時(shí)間為7天。

2016年7月20日，北京特大暴雨。持續(xù)了一天的暴雨后，北京西客站隧道等路段積水嚴(yán)重

不過，至6月29日，已經(jīng)造成全國222條河流發(fā)生超警洪水，為近五年同期最多，主要江河共出現(xiàn)23次洪水過程，洪水總量較常年偏多34%。

原國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會副主任委員陸佑楣院士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，目前暴雨主要集中在三峽下游，三峽上游還沒有到達(dá)1998年的降水水平，與三峽往年平均來水量差不多。

武漢漢口江灘的防波堤堤身有三級親水平臺，高程分別為20米、25米和28.8米。在枯水季，江水瘦身后會留出大片灘地，使蘆葦恣意生長。7月15日，放眼望江面，只有二級平臺上種植的柳樹和路燈桿，在江面上露出一截“腦袋”。

一位當(dāng)?shù)氐拈L者告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“像這樣水大的年份比較少，大概10年來一次?！?/p>

截至目前，今年汛期武漢關(guān)的最高水位是28.37米，為武漢關(guān)歷史第五高水位。所幸的是，比1998年大洪水中29.43米的最高水位，還差了近1米。

陸佑楣分析，長江流域的主汛期是在7月下旬至8月上旬，到時(shí)會有多大降水量，仍無法預(yù)判。

未來一個(gè)月，中國北方的主汛期也來了，將與長江流域雨情疊加，全國洪水形勢有很大的不確定性。

民堤的潰敗

7月13日，在武漢市的沿江大道上，沿線設(shè)有多個(gè)防汛值守點(diǎn)。一個(gè)值守點(diǎn)上醒目地立有一塊牌子，“人在堤在，誓與大堤共存亡”。如果1998年規(guī)模的洪水再來，情況會同樣糟糕嗎？僅以數(shù)據(jù)解讀，答案是，不會。

在1998年特大洪水以后，中國加大了水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入，1998年至2002年，中央水利基建投資規(guī)模達(dá)1786億元，比1949年到1999年這50年的投資總和還要高兩三倍，其中防洪工程建設(shè)投資占總投資的比例為70.4%。

對于武漢、南京諸城而言，還有一個(gè)重要的保障，就是2003年6月1日長江三峽大壩建成，并開始蓄水。三峽水庫正常蓄水位175米以下，總庫容393億立方米，其中防洪庫容221.5億立方米。其防洪功用非常明確，就是保障把下游河段“十年一遇”的防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到百年;在配合分洪措施的情況下，可以抵御“千年一遇”的特大洪水。

長江委一位工作人員曾對《財(cái)經(jīng)》記者透露，在長江流域綜合規(guī)劃及三峽論證階段即有結(jié)論：未建三峽工程時(shí)，由于上游洪水的組成與水庫的分布不協(xié)調(diào)，統(tǒng)一運(yùn)行調(diào)度較困難，上游干支流的水庫對長江洪水削峰作用不大;三峽工程建成后，由于有了一個(gè)總的控制樞紐，上游干支流控制性水庫如果與三峽水庫聯(lián)合調(diào)度，就可能有效發(fā)揮攔蓄長江上游洪水的作用。

陸佑楣介紹，“目前水庫的防洪庫容還沒怎么用到。如果上游來大水，還有200億立方米左右的庫容量?！?/p>

截至7月22日，三峽入庫流量最大是5萬立方米每秒，這離三峽大壩抵御“千年一遇”洪水的防洪設(shè)計(jì)還有很大余量——按照洪峰值大小，“千年一遇”洪水系達(dá)到9.88萬立方米每秒;“百年一遇”洪水為8.37萬立方米每秒。1998年大洪水中最大的是第六次洪峰，在宜昌的流量為6.36萬立方米每秒，當(dāng)時(shí)如果有三峽大壩發(fā)揮調(diào)蓄作用，中下游的情勢將不致那么危急。

劉文武和龔躍躍（化名）等挖溝村的村民，是1998年大洪水的親歷者，他們回憶稱，1998年的情況和現(xiàn)在也差不多。那么，三峽大壩是否起到了防護(hù)作用？

“長江防洪是一個(gè)完整的體系，不能僅僅依靠三峽工程?！标懹娱拐f，長江防汛體系除三峽大壩外，還包括干流和支流水庫群和分蓄洪區(qū)等。而三峽的主要目標(biāo)是控制大江大河的超標(biāo)準(zhǔn)流量。

挖溝村所處的杜家臺分蓄洪區(qū)，是長江與漢江之間的一片低洼地帶，歷史上是長江的天然洪泛區(qū)。20世紀(jì)50年代以來，長江中下游地區(qū)共規(guī)劃出44處分蓄洪區(qū)。

所謂分蓄洪區(qū)，一般指沿江湖泊、洼地。在不調(diào)蓄洪水的時(shí)候，較高土地用于墾殖，蓄洪年份則要犧牲一季農(nóng)作物。

杜家臺分蓄洪區(qū)由杜家臺分洪閘和黃陵磯閘控制運(yùn)用，自1956年建成以來共分洪21次，為確保漢江下游和武漢市的防洪安全發(fā)揮了巨大作用。因?yàn)閷覍冶谎?，不僅挖溝村村民，整個(gè)消泗鄉(xiāng)的農(nóng)民說起洪水都神情平淡。

挖溝村村民印象最深的，是1983年、1991年和1998年三次大洪水。劉文武回憶，1983年他20多歲，為保武漢，炸堤分洪，全村的房子都被淹了，村民們在大壩上搭棚子住，“很困難，沒水喝沒飯吃”，政府發(fā)的救濟(jì)糧不夠吃，偶爾發(fā)一次包子或油條。

杜家臺分蓄洪區(qū)總面積614平方公里，由大小民垸21處、自然洼地和分洪道組成。沿江、濱湖低地的四周居民多修堤攔水，圍湖造田，此類區(qū)域統(tǒng)稱為“圩垸”。實(shí)際上，一旦大洪水來臨，最大的生死威脅就發(fā)生在圩垸區(qū)域。潰壩決堤的險(xiǎn)情常在圩垸一帶，這往往是抗洪的薄弱環(huán)節(jié)。

龔躍躍說，南邊湖這個(gè)地名是本地圍垸的統(tǒng)稱，里面既有湖泊濕地，還有挖溝村、九溝村等村落的農(nóng)田和堤壩。每一條堤壩就是一條路，農(nóng)民的房屋大多都建在堤壩上的路邊。

一位水利業(yè)內(nèi)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，圩垸的堤防都不是國家出錢，多數(shù)靠當(dāng)?shù)鼐用褡越?，一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至村委會管理。“這個(gè)管理體系做得不太好，以前村里的人還會出一下義務(wù)工之類的，現(xiàn)在農(nóng)村青壯年勞動力都出去打工了，沒人去做這個(gè)事，民堤年久失修?！?/p>

據(jù)了解，長江干堤的建設(shè)資金，大部分由中央政府財(cái)政承擔(dān)，建成后，日常的維護(hù)管理由地方負(fù)責(zé)，資金由所涉市縣單獨(dú)安排預(yù)算，因而水利系統(tǒng)對干堤的安全性相對篤定。

還湖于未來

近年，由于一些蓄滯洪區(qū)長期不使用，地方政府對這些地塊蠢蠢欲動，設(shè)法啟用，因而出現(xiàn)退垸還湖的行動。

“有些地區(qū)認(rèn)為這些蓄滯洪區(qū)已經(jīng)10年或者20年沒用過，就想轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，這是極為危險(xiǎn)的?！敝袊鞘幸?guī)劃設(shè)計(jì)研究院資源能源所所長王家卓說，歷史上劃定的蓄滯洪區(qū)要嚴(yán)格管理，不能輕易調(diào)整。城市河湖水系、濕地等更要嚴(yán)格管理，不得隨意侵占。雨水是不可壓縮的，不給雨水提供足夠的存儲空間和排放通道，雨水只能留在街道甚至小區(qū)，這就會導(dǎo)致城市內(nèi)澇。

圩垸過度發(fā)展，就會導(dǎo)致湖區(qū)面積縮小，湖泊對洪水的調(diào)節(jié)作用下降，水道被逐步堵塞。中國歷史上，多個(gè)朝代均多次禁筑并廢毀不合理的圩垸，但圩垸仍有增無減。

據(jù)中國水利部官網(wǎng)顯示，明代洞庭湖區(qū)有圩垸一二百處，民國時(shí)期增加到1000多處。相應(yīng)的，自1894年至1949年，洞庭湖水面從5400平方公里縮小至4300平方公里。除自然淤積外，人為促淤圍墾建設(shè)圩垸是重要原因。

國務(wù)院2015年批復(fù)的《長江防御洪水方案》提出，要逐步利用洲灘民垸行洪、運(yùn)用蓄滯洪區(qū)分蓄超額洪量。對影響行洪的洲灘民垸，則采用既退人又退耕的“雙退”方式，對其他民垸采用退人不退耕的“單退”方式，即平時(shí)處于空垸待蓄狀態(tài)，一般洪水年份仍可進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，較大洪水年份，則滯蓄洪水。

依據(jù)以上方案，7月14日，國家防總、水利部督促地方抓好中小河流和洲灘圩垸等低標(biāo)準(zhǔn)堤段的巡查，提前進(jìn)行轉(zhuǎn)移準(zhǔn)備，避免潰口、漫堤造成人員傷亡。當(dāng)日，湖北省第二大湖泊梁子湖的牛山湖破垸分洪，堤壩被炸開，以擴(kuò)大湖泊面積，降低水位，共涉及武漢市、鄂州市1500多人。梁子湖面積就此將增加100余平方公里（1萬余公頃），達(dá)到370平方公里。

湖北省政府稱，此舉是“還湖于民、還湖于史、還湖于未來”。

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城市還賬歷史

2016年7月5日夜，整個(gè)武漢水務(wù)局辦公樓燈火通明。該局污水管理處處長王赤兵整宿沒睡，樓內(nèi)的防汛指揮部里擠滿了市委、防委的指揮人員。

剛開始，從當(dāng)天的氣象雷達(dá)圖看，大家覺得問題不大。然而，午夜一過，雨水紛至，幾乎一個(gè)小時(shí)來一陣大暴雨，氣象圖上霎時(shí)變成一片警示強(qiáng)對流天氣的紅色。

凌晨2點(diǎn)，指揮部里已經(jīng)沒有人坐著，人們緊張地盯著顯示水務(wù)局信息綜合管理平臺的大屏幕，不斷調(diào)看市內(nèi)各地的攝像頭，先盯著容易積水的地方，一看有積水了;然后再看不易積水的地方，一看也有積水了，王赤兵心里暗叫，“完了”。

到凌晨4點(diǎn)鐘，武漢全市幾乎都淹水了。路面交通已不能保，只好調(diào)動所有部門想盡一切辦法保地鐵。

一個(gè)現(xiàn)代大城市，就這樣“淪陷”了。

規(guī)劃落后于城市發(fā)展

距武漢500公里外，7月13日，南京城上空逐漸暗了下來，烏云伴隨著電閃雷鳴，瞬間席卷整個(gè)城市，可視度不足百米。南京南火車站的旅客們快速奔走，沒等進(jìn)站就被淋得透濕，車站巨大的頂棚完全失去了作用。數(shù)分鐘后，道路已無，但見滾滾流水。之前，南京才剛經(jīng)歷過一次嚴(yán)重內(nèi)澇。

南京內(nèi)澇最嚴(yán)重的區(qū)域，在秦淮河以西，其中建鄴區(qū)多個(gè)居民小區(qū)被淹，街道最高水深達(dá)1米以上，鳳臺路沿街店鋪的門口樹干上，都綁著一兩個(gè)汽油桶。鳳臺路的一位店主告訴《財(cái)經(jīng)》記者，這是備用的逃生神器。

地處長江三角洲的古都南京，是長江流域的四大中心城市之一。這座城市1992年公布《南京市城市總體規(guī)劃（1991-2010）》，將河西地區(qū)（秦淮河以西地區(qū)，也稱江東地區(qū)）定位為南京的副中心。這意味著城市總體規(guī)劃將向地勢低洼處發(fā)展。

河西地區(qū)原為長江河岸的緩沖地帶，每逢大水之年都與長江混為一體，起到汛期蓄水的作用，其地勢低于汛期的秦淮河和長江水位。南京以低山、丘陵為骨架，是一個(gè)低山丘陵、崗地和平原、洲地交錯(cuò)分布的地貌綜合體。在這種地貌背景下，南京境內(nèi)地勢起伏不平，相對高差最高可達(dá)440米左右。城內(nèi)地勢中部海拔大部分在100米至200米之間，向南北兩側(cè)漸減，到秦淮河河谷和金川河河谷平原海拔不到10米。

一位李姓居民告訴《財(cái)經(jīng)》記者，以前河西地區(qū)屬于城鄉(xiāng)接合部，有大片農(nóng)田和湖泊，未開發(fā)之前低洼處是蘆葦蕩，每逢大雨內(nèi)澇并不嚴(yán)重。

2002年南京奧林匹克體育中心項(xiàng)目實(shí)施，河西新城也進(jìn)入快速發(fā)展期，尤其是中央商務(wù)區(qū)（CBD），入駐各類金融機(jī)構(gòu)300余家，金融法人總部和外資機(jī)構(gòu)數(shù)量占到全市三分之二。如今，河西地區(qū)高樓林立，發(fā)展成以商務(wù)、商貿(mào)、文體三大功能為主的南京副中心。

新城房價(jià)一路飆升，均價(jià)在4萬元/平方米左右，為南京房價(jià)最前列，這也使房地產(chǎn)項(xiàng)目不斷向沿河岸地帶推進(jìn)。

然而，由于河西地勢低洼，每當(dāng)秦淮河上漲，城內(nèi)雨水無法自排，常常要通過管道收集后，由水泵抽排出去。

暴雨來時(shí)，水流向秦淮河河谷和金川河河谷匯集，兩河谷平原海拔均低于長江下關(guān)汛期水位，這使雨水不能自流排江，需靠關(guān)閘開泵機(jī)排，當(dāng)降雨強(qiáng)度超過機(jī)排能力時(shí)，自然發(fā)生內(nèi)澇災(zāi)害。

南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院副教授張興奇說，南京在城市總體規(guī)劃時(shí)，市區(qū)向地勢低洼處發(fā)展，使得排澇規(guī)劃被動適應(yīng)總體規(guī)劃所產(chǎn)生的城市空間形態(tài)。

南京的規(guī)劃建設(shè)存在的問題，在其他城市中都或多或少存在，也是中國城市內(nèi)澇問題的源頭——在城市規(guī)劃中，忽視了雨洪。

中國原有的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)理論中，沒有包含城市內(nèi)澇災(zāi)害防治的內(nèi)容。1998年出臺的《防洪法》，立法目的指向防洪，但適用的重點(diǎn)領(lǐng)域是江河湖海。對于城市而言，國家規(guī)范體系中只承認(rèn)城市防洪和城市排水，缺乏城市排澇的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。直到2014年1月1日，《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》正式施行，城鎮(zhèn)排水與污水處理及其內(nèi)澇防治才有法可依。

此前已經(jīng)高度發(fā)展的很多城市，難逃為當(dāng)初城市規(guī)劃欠賬買單的宿命，頻繁“看?！?，而要補(bǔ)上這一課，將付出更大的代價(jià)。

江湖關(guān)系難以割舍

對于武漢來說，它的尷尬在于，水無處可去。整個(gè)武漢現(xiàn)有能蓄水的湖泊、蓄水池都滿了。

家住武漢市江岸區(qū)黃家墩社區(qū)的汪琳琳（化名），在7月6日清早5點(diǎn)多回到一樓家中時(shí)，“一開門，屋里漂的全都是臟東西”，水不僅從臨街的門涌進(jìn)屋內(nèi)，后面的下水道也返上來了。直到中午12點(diǎn)多，屋里的水才被路邊的抽水泵抽退下去，而外面的路面上仍是一片汪洋。

從武漢水務(wù)局辦公樓上就能望到的長江，水位已經(jīng)突破28米。武漢市地處江漢平原，漢口地勢平坦，武昌、漢陽地勢起伏，一般地面標(biāo)高在20米至24米，也就是說，此時(shí)長江已成懸河，無法接納武漢市內(nèi)排出的水。

“當(dāng)時(shí)再來雷雨，我們一點(diǎn)辦法都沒有，能力都已經(jīng)用光了?！蓖醭啾f。武漢所有的泵站都在滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，將雨水抽送到長江里去。中心城區(qū)泵站加上四處輔助排水泵站，總抽水能力達(dá)到每秒1000多立方米，可以在兩秒鐘內(nèi)抽干一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)游泳池的水。但在巨量雨水面前，仍無法阻止大水的攻勢。

武漢的這場內(nèi)澇，是中國城市內(nèi)澇問題的一個(gè)突出樣本。目前，中國有641座建制城市面臨洪澇災(zāi)害威脅，每年有百余座城市不同程度發(fā)生暴雨洪澇災(zāi)害。

曾有“百湖之城”美譽(yù)的武漢，在城市建設(shè)過程中，將湖泊、坑塘、濕地等填埋、硬化成城市建設(shè)用地。武漢城區(qū)湖泊現(xiàn)有40個(gè)，建國初期，這一數(shù)字是127個(gè)，60年來三分之二的湖泊被“消失”了。

華中科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授萬艷華對《財(cái)經(jīng)》記者說，武漢一些湖泊在城外，水系連通工程讓武漢城內(nèi)的湖泊與城外湖泊相連，就能充分發(fā)揮湖泊的調(diào)蓄能力。

上世紀(jì)五六十年代，老百姓吃飽肚子是首要問題，全國范圍都有圍墾造田的運(yùn)動。武漢東西湖附近原來有很多小湖泊，在這場運(yùn)動中基本消失，變成了農(nóng)場。王赤兵說：“絕大多數(shù)湖泊都是在那時(shí)圍墾造田沒有的?！?

上世紀(jì)90年代，武漢的房地產(chǎn)開發(fā)熱潮開始侵蝕城內(nèi)湖泊。只有1996年發(fā)生一個(gè)變化，武漢湖泊總面積大幅回升達(dá)到755.34平方千米，原因是當(dāng)年大澇。

武漢水務(wù)局方面的說法是，房地產(chǎn)開發(fā)對湖泊的侵蝕“是個(gè)位數(shù)量級的，并且是很小的湖泊”，且自2001年11月《武漢市湖泊保護(hù)條例》（下稱《條例》）頒布后，沒有一個(gè)湖泊減少。

不過，當(dāng)時(shí)的《條例》規(guī)定并不細(xì)致，比如湖泊會有小枝杈、邊邊角角的地方，并沒有明確定義，所以有道路、橋梁等市政基礎(chǔ)設(shè)施以及圍著湖邊造房子的情況發(fā)生。“這些在當(dāng)時(shí)并不違反規(guī)定”，王赤兵估計(jì)，“這塊造成的湖泊面積萎縮不到1%?！?/p>

依據(jù)《條例》，武漢所有湖泊全部列入保護(hù)名錄，嚴(yán)禁圍湖建設(shè)、填湖開發(fā)等行為。但《條例》也規(guī)定，“除國家重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目外，禁止占用（城市湖泊）”，“因特殊原因確需占用湖泊的，應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位報(bào)市水行政主管部門審核并報(bào)市人民政府同意后，按規(guī)定的審批權(quán)限報(bào)批”。

武漢民間環(huán)保組織“綠色江城”負(fù)責(zé)人柯志強(qiáng)告訴《財(cái)經(jīng)》記者，雖然有重點(diǎn)項(xiàng)目或特殊原因需要占用湖泊，但根據(jù)規(guī)定占多少補(bǔ)多少，所以武漢市近幾年填湖的情況相比《條例》未出臺前確實(shí)好了很多。

湖泊和河流等水系消失，帶來的副產(chǎn)品之一就是地面硬化，大量被使用的水泥、柏油、混凝土等材料并不透水，這也是國內(nèi)大部分城市的通病。當(dāng)這些被硬化地塊，還是農(nóng)田、濕地、水體時(shí)，雨降下來，可以滲入其中，不會很快形成地表徑流;而硬化后，地表不透水，降雨后很快形成徑流。

隨著城市“攤大餅”式的發(fā)展，原有透水、蓄水區(qū)域不斷減少，暴雨徑流量大幅提高，洪澇災(zāi)害的威脅就不斷累積。

武漢水務(wù)局排水管理處處長項(xiàng)久華在接受央視采訪時(shí)表示，目前武漢容易漬水的區(qū)域，很多大項(xiàng)目在建設(shè)期，新的排水設(shè)施系統(tǒng)還沒有完善，老的低水平的設(shè)施在施工過程中也受到了損壞。

在城區(qū)內(nèi)退地還湖不太可能。美國不少地區(qū)的解決方式是，要求小區(qū)開發(fā)前后水文特性不能產(chǎn)生明顯變化，上世紀(jì)美國推廣BMPs（最佳管理實(shí)踐）的時(shí)候，修建小區(qū)雨水調(diào)蓄池是最常見的方式之一。

中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院資源能源所所長王家卓就建議，要逐步建立區(qū)域雨水排放管理制度。也就是在給定的降雨下，如“20年一遇”的24小時(shí)降雨，一個(gè)小區(qū)允許的峰值排水流量是多少，應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)管理。

下水道是一個(gè)城市的良心

中國的城鎮(zhèn)化擴(kuò)張有個(gè)突出特點(diǎn)，就是“先地上、后地下”，本應(yīng)先行的城市防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)舉步維艱，可以說是一邊發(fā)展，一邊在給自己挖坑兒，所以，想改變“逢雨必澇”的尷尬，還得回頭去把坑兒填上。

7月19日起，北方地區(qū)迎來強(qiáng)降雨，有的城市暴雨持續(xù)數(shù)個(gè)小時(shí)，太原、北京等城多個(gè)路段積水。一位姓馬的太原市民告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在太原東環(huán)路建設(shè)橋下積水漫過了車頂，很多位于低洼地帶小區(qū)居民被困，結(jié)果是消防官兵啟動了皮艇進(jìn)行救援。

據(jù)《山西晚報(bào)》報(bào)道，2014年太原北中環(huán)橋竣工投入使用后，東匝道橋下路段成為太原城北最嚴(yán)重的內(nèi)澇積水點(diǎn)，積水最深時(shí)可達(dá)50厘米。原因是此路段周圍的雨水井蓋比積水路面還要高，污水井自身泄水能力不足，甚至存在雨水倒灌的問題。每次暴雨出現(xiàn)，市政人員都要帶著臨時(shí)水泵上陣，將積水先排向花池，以解燃眉之急。

號稱國際大都市的北京，也有同一幕上演，下水井蓋高于路面處處可見。在北京朝陽區(qū)東大橋一處地下通道，一位環(huán)衛(wèi)工人指著一處滲水井告訴《財(cái)經(jīng)》記者，井的邊緣高出地面約1厘米，水哪里流得進(jìn)去？補(bǔ)救措施就是天晴后，環(huán)衛(wèi)工人用大掃帚把積水不斷推進(jìn)下水井。

四年前北京“7·21”暴雨，導(dǎo)致交通大規(guī)模癱瘓，經(jīng)過四年治理，在今年7月20日的暴雨中，北京再次失陷。

工程建設(shè)的最大特點(diǎn)是它所涉及的技術(shù)除了綜合性，還有很強(qiáng)的個(gè)性——與地域、環(huán)境有非常密切的聯(lián)系。

一位土工工程師給《財(cái)經(jīng)》記者講述上海首次修地鐵時(shí)，一期工程由德國工程師設(shè)計(jì)，在人民廣場站出入口處設(shè)計(jì)比地面高5厘米左右，旅客進(jìn)出稍微有點(diǎn)絆腳。在二期設(shè)計(jì)中，國內(nèi)將入口臺階與地面做平。投入使用后發(fā)現(xiàn)，一到梅雨季節(jié)，大量雨水就會順著臺階往地鐵里灌，而一期工程的地鐵高出地面的臺階則有效地阻擋了雨水。

像北京、南京、太原這樣的省會城市，其早期建設(shè)的地下排水系統(tǒng)都存在標(biāo)準(zhǔn)較低、排設(shè)不合理的情況，多數(shù)是管網(wǎng)、箱涵等排水系統(tǒng)的口徑偏小。

歷史上，中國城市的排水系統(tǒng)多為明渠和暗溝。新中國剛成立時(shí)，這套排水系統(tǒng)大多年久失修。于是，缺乏經(jīng)驗(yàn)的城市管理者們?nèi)P照搬了前蘇聯(lián)的“地下管網(wǎng)式”排水設(shè)施，采用小口徑排水管。另外，受經(jīng)濟(jì)條件所限，當(dāng)時(shí)全國很多城市甚至還按半年一遇的雨量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，允許適當(dāng)積水。

近些年，城市化速度很快。按照2014年之前的城鎮(zhèn)排水設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求，城市一般地區(qū)排水設(shè)施的設(shè)計(jì)暴雨重現(xiàn)期為0.5年-3年，即可抵御0.5年-3年一遇的暴雨;重要地區(qū)是3年-5年。到2014年該標(biāo)準(zhǔn)修訂為最小為2年。

到2011年，全國城市排水及污水管道總長度為57.4萬公里。這些管道在城區(qū)主干道基本可防一年一遇的雨情，一些舊城區(qū)還不到一年。而歐美、日本等國城市排水設(shè)施通常為五年或十年。

不僅標(biāo)準(zhǔn)較低，而且大量舊城區(qū)管道連低標(biāo)準(zhǔn)也不達(dá)標(biāo)。在實(shí)施過程中，大部分城市普遍采取的是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的下限。

2013年3月水利部防洪抗旱減災(zāi)研究中心發(fā)布的《城市防洪工作現(xiàn)狀、問題及其對策》報(bào)告顯示，即使以歷史形成的較低標(biāo)準(zhǔn)衡量，目前全國城市的53%、340座城市都沒有達(dá)到防洪標(biāo)準(zhǔn)。34座特大城市中，僅有7座達(dá)到防洪標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)中國水利水電科學(xué)研究院副總工程師程曉陶調(diào)查，至今70%以上的城市排水系統(tǒng)排水能力不足“一年一遇”，90%老城區(qū)的排澇能力甚至比規(guī)范規(guī)定的下限還要低。武漢堪稱典型，其中心城區(qū)相當(dāng)一部分區(qū)域管線系統(tǒng)排水標(biāo)準(zhǔn)僅為0.33年-0.5年一遇。

舊管線改造在北京也是牽一發(fā)動全身，城區(qū)尚存明清時(shí)期的舊溝174公里。老城區(qū)胡同里的管網(wǎng)鋪不進(jìn)去，管網(wǎng)上蓋起新的建筑群又無法拆遷，只能“老舊管網(wǎng)打補(bǔ)丁，發(fā)現(xiàn)一處補(bǔ)一處”。北京雨水管網(wǎng)的面積率僅為50%，屬較低水平。

首都、省會城市尚如此，其他眾多二三線城市的情況更不樂觀。

比鄰日本，在城市化最為迅猛的階段，也經(jīng)歷過“先地上、后地下”的發(fā)展模式，至洪澇襲來，幾乎想盡了一切辦法，大阪、東京仍然難以解決其內(nèi)澇問題，在雨洪分滯、蓄留、滲透等招數(shù)用盡之后，還得補(bǔ)上排水干管建設(shè)這一課。

此外，全國大多數(shù)城市的排水系統(tǒng)，仍在采用或部分采用雨污合流制，即雨水、污水共用一套排水管網(wǎng)，混合排向江、湖。污水不僅占用管道資源，還容易造成管道淤積、堵塞，使得暴雨來臨時(shí)雨水排放不暢，導(dǎo)致內(nèi)澇。

補(bǔ)課并不容易

對于城市排水系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)低的問題，國務(wù)院辦公廳在2013年4月曾專門下發(fā)通知，用十年左右時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系，力爭五年時(shí)間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造。

據(jù)此，武漢2013年宣布啟動《武漢市中心城區(qū)排水設(shè)施建設(shè)三年攻堅(jiān)行動計(jì)劃》，擬投資129.85億元改造、完善市內(nèi)排水系統(tǒng)。這個(gè)三年攻堅(jiān)計(jì)劃的目標(biāo)是到2015年，武漢要達(dá)到日降雨200毫米（即“十年一遇”）以內(nèi)，小時(shí)降雨量50毫米以內(nèi)，中心城區(qū)城市功能基本不受漬水影響的目標(biāo)。

此次武漢大水淹城事件發(fā)生后，質(zhì)疑“三年攻堅(jiān)計(jì)劃”的聲音四起。負(fù)責(zé)該計(jì)劃執(zhí)行工作的武漢市水務(wù)局回應(yīng)稱，因?yàn)榻ㄔO(shè)過程中情況復(fù)雜，還有一大部分項(xiàng)目滯后。今明兩年是建設(shè)的高峰期，到后年70%以上的項(xiàng)目建成，可發(fā)揮作用。

武漢市水務(wù)局副局長張斐在今年6月接受央視采訪時(shí)表示，在“三年攻堅(jiān)計(jì)劃”211個(gè)項(xiàng)目中，有171個(gè)項(xiàng)目完工，達(dá)到81%，但是投資總量只完成了40多億元，只有34%。

對于計(jì)劃執(zhí)行拖延的情況，武漢市水務(wù)局排水管理處處長項(xiàng)久華解釋稱，每一個(gè)項(xiàng)目都涉及到征地拆遷，要做很多細(xì)致的工作。另外，從立項(xiàng)、科研到施工圖設(shè)計(jì)等整個(gè)前期工作需要很長時(shí)間，影響進(jìn)度。他承認(rèn)，“原來目標(biāo)設(shè)定過于樂觀?！?/p>

由于城市地下空間已經(jīng)高度開發(fā)利用，日本大阪直徑10米的排水管道要建在地下27米以下，東京的甚至要建到地下50米-60米，以避開多層開發(fā)的地鐵系統(tǒng)。國內(nèi)城市在改造排水系統(tǒng)時(shí)，也會遇到同樣的問題。

以武漢為例，目前武漢市中心城區(qū)地下管線種類繁多，包括給水、排水、燃?xì)?、熱力、工業(yè)、電力、通訊等共計(jì)七大類17種，分屬不同的機(jī)構(gòu)和單位，并且管線不斷增多延伸，地下管網(wǎng)權(quán)屬的復(fù)雜性大大增加了下水道的改造難度，幾乎每一項(xiàng)改造都涉及多個(gè)職能部門。

一位接近武漢水務(wù)局的人士說，真正動起來，要涉及到自來水、電力、燃?xì)獾榷嗖块T，方方面面的協(xié)調(diào)比較麻煩。

如今，武漢也在效仿日本經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)地下深隧。2015年底，《大東湖核心區(qū)污水傳輸系統(tǒng)工程環(huán)境影響報(bào)告書》（下稱《報(bào)告書》）獲批。這一工程實(shí)質(zhì)上就是深隧工程，主要包括直徑3米-3.4米，總長約17.6公里的污水主隧工程，兩根直徑1.5米、長度約1.7公里的支隧工程。

一般城市在地下8米以內(nèi)是管網(wǎng)層，包括自來水管網(wǎng)、交通網(wǎng)、信息網(wǎng)等，8米-40米是地鐵的通道，而武漢準(zhǔn)備在45米以下建設(shè)深隧，對超標(biāo)溢流的河流污水以及澇水進(jìn)行儲存，錯(cuò)過內(nèi)澇的高峰期、洪峰期后，再排出來。

上述接近武漢水務(wù)局的人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，工程技術(shù)本身的難度都不大，難度有兩塊，一是征地拆遷，二是資金。

依照1989年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市防洪工作意見的通知》，城市防洪工程建設(shè)、維修和管理所需經(jīng)費(fèi)，主要應(yīng)由地方自籌解決，中央適當(dāng)補(bǔ)助。

1998年以前，中央每年固定用于全國重點(diǎn)防洪城市防洪工程建設(shè)的資金為3000萬元，這一數(shù)字在1998年洪災(zāi)后，上升為16億元。但1998年的《防洪法》改變了規(guī)則，規(guī)定城市防洪投資，由城市人民政府承擔(dān)。中央不再對城市防洪進(jìn)行專門投入。

防澇工程改造涉及的資金龐大?！敦?cái)經(jīng)》記者了解到，北京城區(qū)僅立交橋改造一項(xiàng)，84座橋改造就需投入84億元，全部來自市財(cái)政投入。多數(shù)城市難以效仿。

國務(wù)院與住建部提出，各地可提高城市建設(shè)維護(hù)資金、土地出讓收益、城市防洪經(jīng)費(fèi)等用于城市防澇改造、建設(shè)和維護(hù)資金的比例，以及“多渠道籌措資金”。

即便財(cái)力雄厚的北京市，也寄望于地產(chǎn)商能在新建建筑時(shí)就考慮到相關(guān)設(shè)施。2006年、2008年，北京市增加了一些強(qiáng)制性要求，如新建工程必須按照1萬平方米硬化面積配建不小于500立方米的調(diào)蓄池，綠地中至少要有50%為可滯水的下凹式綠地，路面應(yīng)高于綠地5厘米-10厘米;公共停車場、人行道、步行街、自行車道和外部庭院，透水鋪裝率不得小于70%等。

然而，開發(fā)商和使用方都不愿意支付這筆費(fèi)用。

一位跟蹤調(diào)研此類工程的專家說，“小區(qū)規(guī)劃報(bào)批時(shí)這些設(shè)施都存在，等到建設(shè)時(shí)就變樣了，蓄水池最后往往成了地下車庫?！?/p>

除了行政和立法手段以外，其他國家在推行類似政策時(shí)，還通過補(bǔ)貼促進(jìn)實(shí)施。比如，日本對于修建調(diào)蓄池的費(fèi)用補(bǔ)貼一半;美國芝加哥對“屋頂綠化”比例高于一半的建筑開發(fā)商，提供“密度獎金”，對安裝綠色屋頂?shù)纳逃?、民用建筑，按每?000美元額度提供政府補(bǔ)貼。

北京也嘗試對建設(shè)雨洪利用設(shè)施的單位減免防洪費(fèi)，以及按收集雨水容量給予獎勵補(bǔ)貼，但額度較低，對開發(fā)商缺乏吸引力。

武漢擬投的129.85億元改造資金籌措也有難處，上述接近武漢水務(wù)局的人士分析，資金現(xiàn)在都是銀行貸款，銀行貸款的前提是要有抵押，或者政府授信。但這種沒有收益的項(xiàng)目，只能靠政府給資源、給土地，現(xiàn)在土地財(cái)政本身又有問題，形成連鎖反應(yīng)。

一位排水專家提醒，城市排水系統(tǒng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要因地制宜，每個(gè)城市要結(jié)合自己的財(cái)力、客觀屬性、水文特點(diǎn)、地質(zhì)特點(diǎn)等綜合考慮。標(biāo)準(zhǔn)提高一點(diǎn)，建設(shè)費(fèi)用就會增加幾倍，在高標(biāo)準(zhǔn)下建成的排水設(shè)施，實(shí)際上一年的大部分時(shí)間是閑置的。城市設(shè)防洪澇的標(biāo)準(zhǔn)并不是越高越好，而是綜合考慮適用和成本問題。

目前，國內(nèi)城市最迫切的問題是排水防澇系統(tǒng)的升級，這遠(yuǎn)比在空地上新建排水系統(tǒng)復(fù)雜得多，建設(shè)成本也高得多。王家卓告訴《財(cái)經(jīng)》記者，現(xiàn)在很多城市由于排水防澇水平還不夠，有些城市可能在面對2年一遇的降雨時(shí)，就要依靠應(yīng)急管理。今后的目標(biāo)是逐步補(bǔ)上這些歷史欠賬，要靠一些綜合措施把排水防澇水平提上來，把啟動應(yīng)急管理的頻率降下來。

地面的過度硬化、排水管網(wǎng)和泵站標(biāo)準(zhǔn)不高、調(diào)蓄設(shè)施缺乏、受納和調(diào)蓄水體不足，排水通道不夠，水體的水位控制管理和城市排水之間缺乏科學(xué)銜接，還有平時(shí)重視不夠、投入不足等問題集中在一起，最終導(dǎo)致內(nèi)澇憂患集中爆發(fā)。

王家卓說，城市排水防澇設(shè)施的建設(shè)，需要持久投入，還清歷史欠賬，“但是這不會立竿見影，不要指望一兩年就把問題解決了”。

在目前洪澇災(zāi)害所造成的經(jīng)濟(jì)損失中，中國城市內(nèi)澇比重已占大頭。據(jù)城市防洪問題與對策調(diào)研組統(tǒng)計(jì)，2013年中國洪澇災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失為3168億元，其中城區(qū)直接經(jīng)濟(jì)損失、工業(yè)交通運(yùn)輸業(yè)損失、水毀基礎(chǔ)設(shè)施損失等達(dá)到58%。

未雨綢繆是必須的，但短期內(nèi)根治城市洪澇，更接近幻想。政府與公眾都得適應(yīng)、克服，避免“過高的承諾”和“過高的期望”。

另一個(gè)讓人不愉快的消息是，受全球氣候變暖的影響，國內(nèi)暴雨等極端天氣將趨于增加。