黃穎

（重慶市江津區(qū)政府投資評審中心 重慶 402260）

進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革的思考

黃穎

（重慶市江津區(qū)政府投資評審中心 重慶 402260）

根據(jù)中央部署與要求，2016年要基本完成深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年各項(xiàng)改革基本到位，現(xiàn)代財(cái)政制度基本建立?；诖?，深化財(cái)稅體制改革愈加緊迫，本文即對此展開具體分析，以期實(shí)現(xiàn)我國財(cái)政體制的不斷完善。

財(cái)政體制；改革；問題

1 引言

2015年12月28日，全國財(cái)政工作會議總結(jié)了“十二五”時(shí)期財(cái)政工作，分析“十三五”時(shí)期財(cái)政改革發(fā)展面臨的形勢，研究部署2016年及今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政工作。新一輪財(cái)稅體制改革是全面深化改革的突破口，是一場關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新。

2 我國現(xiàn)行財(cái)政稅收體制存在的問題分析

2.1 財(cái)政收入中稅制不完善

財(cái)政收入是國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的重要標(biāo)志。從當(dāng)前來看，我國財(cái)政收入存在的突出問題是稅收制度不完善，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（1）稅制結(jié)構(gòu)不合理。①間接稅太多，不能有效體現(xiàn)稅收公平原則。間接稅又稱流轉(zhuǎn)稅，主要包括增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等，這類稅占比過高，一方面影響了企業(yè)的生產(chǎn)積極性；另一方面也加重了消費(fèi)者的稅負(fù)，不利于擴(kuò)大消費(fèi)需求，容易造成大量的消費(fèi)外移。②具有調(diào)控作用、能夠體現(xiàn)公平的直接稅占比過低、作用弱化。我國屬于這類稅的稅種主要有個(gè)人所得稅和房產(chǎn)持有稅。先看個(gè)人所得稅。當(dāng)前，對于一些收入來源多、綜合收入水平高、家庭負(fù)擔(dān)相對輕的高收入者，實(shí)行分類制個(gè)人所得稅的話，這些人的稅負(fù)反倒很輕，加之我國當(dāng)前稅收征管水平跟不上，又使得大量應(yīng)收稅款嚴(yán)重流失。再看房產(chǎn)持有稅。當(dāng)前我國的房地產(chǎn)領(lǐng)域在建設(shè)、交易環(huán)節(jié)設(shè)置了比較多的稅和比較高的費(fèi)，而在房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收幾乎為零。稅收在房地產(chǎn)領(lǐng)域的調(diào)控作用根本沒有有效發(fā)揮。

（2）稅收法定原則沒有完全落實(shí)。所謂稅收法定就是指稅收必須由法律作出明確規(guī)定，而政府收稅必須依據(jù)法律的規(guī)定，按照法定的程序來進(jìn)行。但由于我國現(xiàn)行稅制下設(shè)置的18個(gè)稅種中，只有3個(gè)稅種（企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、車船稅）是經(jīng)全國人大審批通過的法律，其他稅種都是全國人大授權(quán)國務(wù)院制定的稅收暫行條例，所以，我國當(dāng)前的稅收法律級次比較低，于是在實(shí)際執(zhí)行過程中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、稅收法定意識淡薄的情況比較嚴(yán)重。

2.2 財(cái)權(quán)與事權(quán)背離，政府間財(cái)政關(guān)系缺乏穩(wěn)定性

分稅制改革以來，通過增大中央財(cái)政收入占比可增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力，統(tǒng)籌國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，財(cái)權(quán)相對集中在中央，地方各級政府又承擔(dān)了大部分事權(quán)，這給地方政府造成了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。表1顯示，2010～2012年，中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入各自占財(cái)政總收入的比重基本上維持在45～55%之間，換言之，中央財(cái)政收入與地方財(cái)政收入懸殊不大。但在財(cái)政支出方面，中央財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重一直呈現(xiàn)為逐年下降，而地方財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重逐年上升。究其原因，各級政府之間事權(quán)不確定導(dǎo)致財(cái)政關(guān)系缺乏穩(wěn)定性，“中央點(diǎn)菜，地方買單”成為財(cái)權(quán)與事權(quán)相背離的形象比喻和生動(dòng)寫照。為解決地方公共支出，地方政府只有想方設(shè)法進(jìn)行“創(chuàng)收”，增加財(cái)政收入，由此導(dǎo)致諸如土地財(cái)政、亂收費(fèi)等現(xiàn)象。

2.3 財(cái)政法制化建設(shè)比較滯后，管理水平較低

就財(cái)政行為而言，其必須具有一定的法律制度保障，即以法律程序?yàn)橐罁?jù)開展財(cái)政工作。但是，當(dāng)前我國還沒有關(guān)于整個(gè)財(cái)政體制的法律框架體系。由于缺少統(tǒng)一的財(cái)政法律規(guī)定和制約，我國政府間財(cái)權(quán)事權(quán)變更頻繁，財(cái)政收支隨意性較大，導(dǎo)致了“跑部錢進(jìn)”、大量財(cái)政資金“體外循環(huán)”等現(xiàn)象，財(cái)政管理水平較低，這不利于國家整體財(cái)政體制的穩(wěn)定和市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

表1 2005～2012年中央及地方財(cái)政收支（單位：億元）

3 深化財(cái)稅體制改革思路

3.1 通過完善稅制規(guī)范財(cái)政收入

3.1.1 推進(jìn)相關(guān)稅種改革，做好稅收“加減法”

（1）減法

減少間接稅份額，降低間接稅占比。從當(dāng)前來看實(shí)施間接稅減稅的一個(gè)主線就是營改增，通過對第三產(chǎn)業(yè)按全額征收的營業(yè)稅改征為按增值額征收的增值稅，可以消除重復(fù)征稅，減輕納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，因此營改增具有一定的減稅效應(yīng)。另外，第三產(chǎn)業(yè)如今已成為我國的第一大產(chǎn)業(yè)，實(shí)施營改增也體現(xiàn)了對大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的政策支持。2014年通過營改增減稅1918億元。那么由營改增而帶來的減稅實(shí)際實(shí)際上就是為增加直接稅騰挪空間，而營改增減稅效應(yīng)實(shí)現(xiàn)后，緊跟著進(jìn)行的是直接稅的調(diào)增改革。

（2）加法

第一道加法：對個(gè)人所得稅由分類制改為綜合制，實(shí)施綜合制是我國個(gè)人所得稅改革的方向。一方面可以讓收入來源多、收入水平高、家庭負(fù)擔(dān)輕的個(gè)人承擔(dān)更多的稅款；另一方面也可逐步提高個(gè)人所得稅占整個(gè)稅收總額的比重，從而有效地體現(xiàn)稅收公平的原則。與此同時(shí)還須加快推進(jìn)信息化建設(shè)，改進(jìn)征管手段：①要實(shí)現(xiàn)個(gè)人收入信息全國聯(lián)網(wǎng)；②要實(shí)現(xiàn)稅務(wù)部門與其他各相關(guān)部門信息共享，因?yàn)橹挥腥嬲鎸?shí)地掌握了個(gè)人的收入信息，才可能保證個(gè)人所得稅盡應(yīng)收盡收。

第二道加法：研究實(shí)施居民房產(chǎn)持有稅。實(shí)施居民房產(chǎn)持有稅的難度比較大，它就好比一個(gè)艱巨的工程。①開征居民房產(chǎn)持有稅涉及的利益方太多，可以說涉及千家萬戶，幾乎每個(gè)人的利益都被觸及；②設(shè)計(jì)制度時(shí)必須考慮周全，既要避免重復(fù)征稅，又要防止納稅人轉(zhuǎn)嫁稅款，否則制度的設(shè)計(jì)可能適得其反。此外，開征房產(chǎn)持有稅還需具備一定的技術(shù)條件，如全國房產(chǎn)信息統(tǒng)一登記；所有家庭房房產(chǎn)信息全國聯(lián)網(wǎng)。稅務(wù)部門只有掌握了真實(shí)的房產(chǎn)信息，征收的稅款才是有效的，而實(shí)施這些配套改革都需要一定的時(shí)間和過程。因此，房產(chǎn)持有稅勢在必行，但又不能急于求成。

第三道加法：通過提高資源稅，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)方式；通過開征環(huán)境保護(hù)稅，促使企業(yè)節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境，加大節(jié)能減排的力度。

通過上述有增有減的稅收調(diào)整，來優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，從而使我國稅制更加體現(xiàn)公平的原則。

3.1.2 2020年前全面落實(shí)稅收法定的原則

根據(jù)新修改的立法法規(guī)定，今后稅種的設(shè)立、稅率的調(diào)整，以及稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施，都必須通過法律進(jìn)行明確規(guī)定。也就是說，我國現(xiàn)行稅種的法律級次將陸續(xù)由暫行條例升級為稅收法律。因此，隨著稅收法定原則的全面落實(shí)，政府對稅收政策的調(diào)整不可以再隨意任性。從當(dāng)前來看，落實(shí)稅收法定原則主要做法就是全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。

3.2 厘清政府間財(cái)政關(guān)系，改革財(cái)政管理體制

3.2.1 上收一部分事權(quán)給中央，明確政府間職責(zé)分工

通過上收一部分事權(quán)給中央，一方面可以減少委托事項(xiàng)，提高全國的公共服務(wù)能力和水平，另一方面也可切實(shí)減輕地方負(fù)擔(dān)，防止地方提供公共服務(wù)的碎片化。

（1）像海防、邊境安全、國際界河管理是典型的全國性公共產(chǎn)品，涉及國家主權(quán)和利益，應(yīng)該由中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)管，并承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。

（2）將部分司法支出責(zé)任上移，跨地區(qū)糾紛、高級官員瀆職等犯罪行為應(yīng)由更高法院審理，同時(shí)建立獨(dú)立的檢察、偵查體系，這有利于促進(jìn)司法公正。同樣，對全國銷售的食品、藥品等安全監(jiān)督責(zé)任，應(yīng)由中央政府承擔(dān)并提供相應(yīng)的財(cái)力保障。

（3）跨區(qū)域重大項(xiàng)目的建設(shè)和維護(hù)職能也應(yīng)集中到中央。如跨區(qū)域交通建設(shè)應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，然后地方與中央政府共同維護(hù)。海域、流域管理、航運(yùn)、水利調(diào)度、大江大河治理、全國流域國土整治、全國性生態(tài)和環(huán)保重點(diǎn)建設(shè)等項(xiàng)目，也應(yīng)由中央政府統(tǒng)一管理。但對地方性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，責(zé)任應(yīng)主要由地方承擔(dān)。

（4）中央政府要集中一部分公共衛(wèi)生和社會保障職能。對于傳染病防治及免疫業(yè)務(wù)等，其影響范圍往往是地方政府不能控制的，因此這些支出責(zé)任應(yīng)該由中央承擔(dān)，對于普通的公共衛(wèi)生支出，其管理信息處理較為復(fù)雜，影響范圍比較有限，因此由地方政府負(fù)擔(dān)較為適宜。

（5）中央政府要承擔(dān)一部分教育職能。義務(wù)教育支出應(yīng)該由地方政府管理，中央對部分財(cái)力困難地區(qū)進(jìn)行均衡性轉(zhuǎn)移支付。高等教育和科研支出服務(wù)范圍較廣、跨地域外部性較大，其支出主要由中央和省級政府負(fù)責(zé)。

3.2.2 進(jìn)一步調(diào)整中央和地方的收入劃分

盡管1994年的分稅制按稅種劃分了中央和地方的收入范圍，但隨著形勢的發(fā)展變化，特別是隨著稅制的改革，結(jié)合稅種屬性需要對中央和地方收入劃分進(jìn)一步調(diào)整。①隨著營改增的全面落實(shí)，可以適當(dāng)提高地方的增值稅分享比例；②所得稅的分配應(yīng)進(jìn)一步向中央傾斜；③下放中央稅中的部分稅目的消費(fèi)稅及車輛購置稅給地方；④研究開征的房地產(chǎn)稅歸地方，并作為未來地方主體稅種。

3.3 構(gòu)建財(cái)政體制改革的制度保障

市場經(jīng)濟(jì)屬于是契約與法治經(jīng)濟(jì)，因此必須推進(jìn)財(cái)政立法，為財(cái)政公開奠定堅(jiān)實(shí)的制度和法律基礎(chǔ)。財(cái)政立法必須明確財(cái)政預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付與政府債務(wù)信息的公開方法與途徑，讓財(cái)政真正體現(xiàn)出為民知、聚民智、享民治的特征。同時(shí)，我國當(dāng)前應(yīng)盡快建立中國特色財(cái)政法律體系。在具體實(shí)施過程中，要維護(hù)法律的權(quán)威，對于違反財(cái)政法規(guī)的人與事應(yīng)給以相應(yīng)法律懲罰，確保財(cái)政公開受到到法律制度的剛性約束。

4 結(jié)語

綜上所述，進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革、構(gòu)建體現(xiàn)中國特色、適應(yīng)時(shí)代發(fā)展、滿足民生需求、服務(wù)中國民族偉大復(fù)興的現(xiàn)代財(cái)政體制，是新時(shí)期全面深化改革的重要內(nèi)容，有利于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于充分調(diào)動(dòng)中央和地方“兩個(gè)積極性”，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]侯一麟.政府職能、事權(quán)事責(zé)與財(cái)權(quán)財(cái)力：1978年以來我國財(cái)政體制改革中財(cái)權(quán)事權(quán)劃分的理論分析[J].公共行政評論，2009，2（2）：36～72.

[2]劉玲玲，馮懿男.分稅制下的財(cái)政體制改革與地方財(cái)力變化[J].稅務(wù)研究，2010（4）：12～17.

[3]賈 康.財(cái)政體制改革與收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整[J].上海國資，2010（12）：12.

F812.2

A

1004-7344（2016）08-0268-02

2016-3-5

黃 穎（1979-），女，經(jīng)濟(jì)師，本科，主要從事政府投資項(xiàng)目結(jié)算評審工作。