邢捷 師浩

環(huán)境監(jiān)管應(yīng)有環(huán)境警察一席之地

邢捷 師浩

當(dāng)環(huán)境問題日益成為國(guó)家環(huán)境安全的現(xiàn)實(shí)威脅之時(shí)，政府的環(huán)境監(jiān)管作用則為社會(huì)廣泛關(guān)注和希冀。面對(duì)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的人口膨脹、環(huán)境污染、社會(huì)秩序混亂等問題，政府通過(guò)擴(kuò)大其社會(huì)職能、向社會(huì)提供大量服務(wù)等方式來(lái)解決環(huán)境危機(jī)，并力圖尋求廣泛的社會(huì)支持。要真正扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，改善環(huán)境質(zhì)量，在我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管體制內(nèi)，除發(fā)揮政府環(huán)境保護(hù)主管部門的管理作用以外，必須組織各方面力量，運(yùn)用各種有效手段去實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管。

公安機(jī)關(guān)中的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)

“十一五”期間，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已躍居世界前列。2010年，經(jīng)濟(jì)總量已躍居世界第二位。與此同時(shí)，環(huán)境問題凸顯，一些地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問題上矛盾突出。環(huán)境問題的影響已遠(yuǎn)超污染治理本身，愈發(fā)呈現(xiàn)為敏感的民生問題和發(fā)展問題。在此期間，國(guó)家制定了保護(hù)環(huán)境和資源的一系列法律法規(guī)，并采取重大措施，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)走可持續(xù)發(fā)展之路。國(guó)家整體環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法得到加強(qiáng)，而作為國(guó)家環(huán)境監(jiān)管體制中的一員，公安機(jī)關(guān)勢(shì)必也發(fā)揮著應(yīng)有的作用。

隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的深入人心，公安機(jī)關(guān)出于保衛(wèi)環(huán)境安全的需要，專門執(zhí)法隊(duì)伍的出現(xiàn)成為現(xiàn)實(shí)。

2006年3月，河北省安平縣成立了全國(guó)首家“環(huán)保公安”—— 安平縣環(huán)境保護(hù)派出所。環(huán)保派出所設(shè)在縣環(huán)保局，公安民警由縣公安局派出，與環(huán)保局法規(guī)科合署辦公，在環(huán)保執(zhí)法時(shí)公安民警同時(shí)出動(dòng)，對(duì)妨礙公務(wù)執(zhí)行的人員當(dāng)場(chǎng)采取措施。其后類似的機(jī)構(gòu)設(shè)置還有一些。

2008年11月，全國(guó)首個(gè)公安環(huán)保分局——云南省昆明市公安局環(huán)保分局正式揭牌（2010年9月與水務(wù)治安分局合并更名為水上治安分局），標(biāo)志著公安專門執(zhí)法隊(duì)伍真正進(jìn)入到環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域。這支隊(duì)伍積極支持配合相關(guān)部門開展環(huán)保執(zhí)法，組織開展了“海陸空”立體打擊污染破壞環(huán)境、環(huán)境安全大排查、七小行業(yè)整治等一系列專項(xiàng)行動(dòng)。通過(guò)糾正環(huán)境違法行為，積極偵查、懲治破壞環(huán)境與資源保護(hù)的犯罪行為，有效震懾了環(huán)境違法犯罪。隨后，還有一些地級(jí)市、市（縣）公安機(jī)關(guān)成立了專門環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍。

2013年9月，河北省公安廳環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)正式成立，專門擔(dān)負(fù)打擊環(huán)境污染犯罪的重要職責(zé)。這也是國(guó)內(nèi)首家單獨(dú)設(shè)立的專司打擊環(huán)境犯罪的省級(jí)環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)。以打擊大氣污染違法犯罪為重點(diǎn)，按照省委、省政府和公安部的部署要求，偵破一批重大案件，迅速在河北全省形成依法嚴(yán)厲打擊環(huán)境污染犯罪的強(qiáng)大聲勢(shì)。

此外，近年我國(guó)森林公安機(jī)關(guān)在積極完成自身職能任務(wù)的同時(shí)，也在積極探索拓展環(huán)境執(zhí)法。從實(shí)踐中來(lái)看，地方森林公安機(jī)關(guān)由地方公安機(jī)關(guān)指定辦理除涉及森林及野生動(dòng)物保護(hù)方面犯罪的其他環(huán)境刑事案件。包括污染環(huán)境罪、非法處置進(jìn)口的固體廢物罪、擅自進(jìn)口固體廢物罪、非法捕撈水產(chǎn)品罪、非法占用農(nóng)用地罪、非法采礦罪、破壞性采礦罪等。這實(shí)際上拓展了森林公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法疆域。

設(shè)立的特點(diǎn)及主要功能

各地公安機(jī)關(guān)在設(shè)立專門環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍上，雖有各自的具體情況，但也反映了一些共同的特點(diǎn)。一是公安機(jī)關(guān)專業(yè)化執(zhí)法隊(duì)伍的建立，大都是在當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題的壓力下催生的。這一過(guò)程中當(dāng)?shù)卣畬?duì)環(huán)境保護(hù)也給予了高度重視；二是成立之時(shí)在執(zhí)法上都明確了各自的重點(diǎn)。這主要是根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的突出問題，有針對(duì)性確定執(zhí)法的主要方向。三是大都十分重視專業(yè)化、制度化建設(shè)。在不同層級(jí)上成立專門隊(duì)伍，履行打擊環(huán)境違法與犯罪的職責(zé)。在制度建設(shè)上，包括警察環(huán)境執(zhí)法的專業(yè)化培訓(xùn)、執(zhí)法制度的建立健全上也在不斷加以完善。四是相當(dāng)一部分執(zhí)法隊(duì)伍都沒有專門編制。從實(shí)踐中看，雖然在一些公安機(jī)關(guān)中建立了專門環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，但大都是通過(guò)臨時(shí)借編的方式組建的。

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，同時(shí)結(jié)合公安機(jī)關(guān)現(xiàn)有環(huán)境執(zhí)法專門隊(duì)伍的執(zhí)法實(shí)踐，公安機(jī)關(guān)環(huán)境執(zhí)法專門隊(duì)伍的主要功能包括以下幾個(gè)方面。

一是偵辦、查處破壞環(huán)境與資源保護(hù)的違法與犯罪行為。這是環(huán)境警察發(fā)揮的主要作用。涉及各種（水、氣、噪聲、光、土壤等）非法排放污染物的治安行政案件；偵辦違法處置排放毒害性、放射性、腐蝕性等危險(xiǎn)物質(zhì)，造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞、人員傷亡及重大財(cái)產(chǎn)損失的犯罪案件。

二是為環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的正常行使職權(quán)提供保障；偵辦因環(huán)境保護(hù)引發(fā)的、阻礙執(zhí)行職務(wù)的犯罪案件。

三是針對(duì)各類涉及破壞環(huán)境資源違法犯罪的情報(bào)信息進(jìn)行收集、研判、上報(bào)。

四是組織和協(xié)調(diào)做好保護(hù)環(huán)境的公安基層基礎(chǔ)工作。對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行環(huán)保宣傳教育，鼓勵(lì)舉報(bào)涉嫌環(huán)境違法與犯罪行為。

根據(jù)上述職責(zé)，環(huán)境警察依據(jù)人民警察法享有犯罪偵查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等權(quán)限。環(huán)境警察配備警車、槍支、手銬等警用基本裝備，還要配備隨時(shí)對(duì)水、氣、噪聲、光、土壤進(jìn)行取樣化驗(yàn)的便攜式環(huán)保檢測(cè)儀器，賦予其特殊的刑事強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制措施權(quán)力，對(duì)構(gòu)成犯罪的犯罪嫌疑人進(jìn)行刑事拘留、逮捕、移送審查起訴，對(duì)偷排、直排導(dǎo)致環(huán)境嚴(yán)重污染或者暴力抗法的人員進(jìn)行行政拘留。

通過(guò)幾年來(lái)的實(shí)踐，公安機(jī)關(guān)參與環(huán)保執(zhí)法成績(jī)斐然。僅以2013年以例，全國(guó)公安機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹榄h(huán)境污染犯罪案件779起，抓獲犯罪嫌疑人1265人。在這779起案件中有407起是公安機(jī)關(guān)主動(dòng)排查、主動(dòng)出擊，執(zhí)法力度明顯上升，打擊力度明顯增強(qiáng)。

我國(guó)公安機(jī)關(guān)專門環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的未來(lái)發(fā)展——環(huán)境警察制度的建立

只有制度化才能常態(tài)化，只有制度化才能規(guī)范化。我國(guó)公安機(jī)關(guān)近年來(lái)通過(guò)建立專門執(zhí)法隊(duì)伍投入環(huán)境違法與犯罪行為的治理，從實(shí)踐來(lái)看，取得明顯的成效。如何能使其轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N長(zhǎng)效機(jī)制，在我國(guó)當(dāng)今及未來(lái)生態(tài)文明建設(shè)中繼續(xù)扮演重要角色？答案只有一個(gè)，那就是環(huán)境警察制度的建立。

關(guān)于稱謂

2008年12月5日，云南省玉溪市公安局環(huán)境保護(hù)分局在撫仙湖畔澄江縣掛牌成立。CNSphoto供圖

應(yīng)通過(guò)確立我國(guó)環(huán)境警察制度統(tǒng)一對(duì)這支執(zhí)法力量的稱謂?，F(xiàn)實(shí)中，有稱之為“環(huán)保警察”，有稱之為“環(huán)境警察”，有稱之為“生態(tài)警察”，還有稱之為“環(huán)安警察”甚至有稱之為“食藥環(huán)警察”等。筆者認(rèn)為，這支隊(duì)伍應(yīng)統(tǒng)一稱為“環(huán)境警察”。一是這支隊(duì)伍的建立應(yīng)體現(xiàn)為對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的全面綜合執(zhí)法。而“環(huán)境警察”之“環(huán)境”，根據(jù)我國(guó)環(huán)境保護(hù)法第二條關(guān)于對(duì)環(huán)境的界定，明確列舉了環(huán)境的要素。這也就從法律上明確了執(zhí)法的基本范圍；二是稱“環(huán)境警察”而非“環(huán)保警察”，其意義還在于明確警察機(jī)關(guān)在國(guó)家環(huán)境治理中的作用與政府環(huán)境保護(hù)主管部門的區(qū)別。也即在環(huán)境保護(hù)的視閾中，警察機(jī)關(guān)的作用側(cè)重于制裁環(huán)境違法行為，特別是打擊環(huán)境犯罪。而非政府環(huán)保部門的日常監(jiān)管及污染治理等。因此，采用環(huán)境警察的稱謂更為恰當(dāng)，并可避免產(chǎn)生歧義。

環(huán)境警察制度的建立

建立環(huán)境警察制度是我國(guó)公安機(jī)關(guān)環(huán)境執(zhí)法專門化的體現(xiàn)。也是順應(yīng)深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的要求。一方面將現(xiàn)有法律中有關(guān)警察涉及環(huán)境安全保衛(wèi)執(zhí)法的內(nèi)容歸攏起來(lái)由專門的執(zhí)法主體來(lái)實(shí)施，保證執(zhí)法質(zhì)量；另一方面體現(xiàn)警務(wù)資源的優(yōu)化組合，涉及環(huán)境與資源問題的執(zhí)法由專門的警務(wù)人員來(lái)負(fù)責(zé)，并配合綜合性的執(zhí)法，這是警務(wù)專業(yè)化的表現(xiàn)。在我國(guó)，這一做法在當(dāng)前也符合社會(huì)管理創(chuàng)新和警察執(zhí)法創(chuàng)新的基本思路。故此，環(huán)境警察制度的發(fā)展將會(huì)有很大的發(fā)展空間：

首先，就環(huán)境警察組織而言，目前專門的執(zhí)法隊(duì)伍尚未在各地全面建立。隨著地方環(huán)境問題的顯現(xiàn)和地方政府環(huán)境保護(hù)意識(shí)的進(jìn)一步增強(qiáng)，打擊遏制環(huán)境違法與犯罪的迫切需要，時(shí)間的推移還會(huì)不斷有地方建立專門的環(huán)境警察隊(duì)伍。就全國(guó)層面而言，由于此類執(zhí)法所具有特殊性和專業(yè)性，也需要一個(gè)具有協(xié)調(diào)、指揮、指導(dǎo)功能的最高環(huán)境警察機(jī)構(gòu)。

其次，在制度建設(shè)上尚有許多空白。這其中包括了明確環(huán)境警察的主要職責(zé)權(quán)限；案件的主管范圍；正確處理環(huán)境監(jiān)管權(quán)與警察權(quán)的關(guān)系；明確環(huán)境警察的執(zhí)法手段和執(zhí)法程序；對(duì)環(huán)境警察的監(jiān)督及執(zhí)法責(zé)任等。

筆者認(rèn)為，在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，環(huán)境警察及其相應(yīng)制度是不可或缺的，甚至愈加扮演重要的角色。

之所以說(shuō)環(huán)境警察不可或缺，有兩個(gè)理由：一是體系中不可或缺。學(xué)者們普遍認(rèn)為當(dāng)下應(yīng)對(duì)我國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，必須綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、政策的、行政的、法律的等諸多手段，同時(shí)要發(fā)揚(yáng)環(huán)境民主，鼓勵(lì)公眾積極參與到保護(hù)環(huán)境中來(lái)。環(huán)境警察制度即是法律手段的重要體現(xiàn)之一。同時(shí)也是實(shí)行最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的具體表現(xiàn)。盡管當(dāng)今有不少學(xué)者認(rèn)為政府對(duì)環(huán)境監(jiān)管應(yīng)大量采用建立在自愿和多元合作基礎(chǔ)上的環(huán)保措施，鼓勵(lì)公眾參與，并發(fā)揮社會(huì)支撐和制衡的作用。但筆者認(rèn)為，如果沒有政府的強(qiáng)制力量作為后盾和保障，即將強(qiáng)制力量作為環(huán)境保護(hù)的最后一道防線，對(duì)環(huán)境違法與犯罪行為實(shí)施有效制裁，僅僅靠鼓勵(lì)自愿與多元合作，以及經(jīng)濟(jì)刺激手段，環(huán)境監(jiān)管的目標(biāo)是難以達(dá)到的。對(duì)于一國(guó)環(huán)境監(jiān)管體系而言，也是不完整的；二是強(qiáng)制手段在具體執(zhí)法中的不可或缺。通過(guò)創(chuàng)設(shè)環(huán)境警察制度，必要時(shí)運(yùn)用警察權(quán)中的行政與刑事強(qiáng)制措施手段，例如當(dāng)遇有環(huán)境執(zhí)法中緊急情況時(shí)，為排除障礙或者防范環(huán)境危害的發(fā)生和擴(kuò)大，依法行使的特殊權(quán)力。包括：緊急征調(diào)使用權(quán)、緊急排險(xiǎn)權(quán)、緊急管制權(quán)等。又如對(duì)不履行法律規(guī)定義務(wù)的當(dāng)事人，以及對(duì)某些環(huán)境違法犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制手段，迫使其履行義務(wù)或?qū)崿F(xiàn)法定強(qiáng)制目的的權(quán)力。包括行政拘留、強(qiáng)制扣留、約束、強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制履行、查封、扣押、凍結(jié)、強(qiáng)制拆除、強(qiáng)制鑒定等。后者如刑事拘傳、拘留、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、逮捕等。這些強(qiáng)制權(quán)力體現(xiàn)為具體執(zhí)法手段，可以起到其他任何部門都難以替代的作用。

近年來(lái)，社會(huì)上許多有識(shí)之士也都積極主張呼吁在我國(guó)建立環(huán)境警察隊(duì)伍以解決環(huán)境執(zhí)法中長(zhǎng)期存在的“軟骨癥”。筆者認(rèn)為，不應(yīng)盲目夸大環(huán)境警察的作用，把它當(dāng)作解決環(huán)境問題的靈丹妙藥。同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，在我國(guó)環(huán)境監(jiān)管中應(yīng)有環(huán)境警察的一席之地。

（邢捷系中國(guó)公安大學(xué)法學(xué)院教授；師浩系中國(guó)公安大學(xué)法學(xué)院碩士研究生）