張忠民

我國環(huán)境與健康的立法模式及實(shí)現(xiàn)路徑

張忠民

新《環(huán)保法》首次新增了“環(huán)境與健康”條款，在環(huán)境基本法的層面原則性地規(guī)定了環(huán)境與健康的幾項(xiàng)法律制度和主要內(nèi)容，大致確立了環(huán)境與健康的基本法律條款。然而，單靠一個(gè)寬泛的法律條款，不足以對(duì)我國復(fù)雜和嚴(yán)峻的環(huán)境與健康問題提供系統(tǒng)性的法律應(yīng)對(duì)。那么，十分必要深入探究《環(huán)保法》第39條在環(huán)境與健康立法中的地位和作用、與相關(guān)立法的關(guān)系以及如何設(shè)計(jì)一個(gè)較優(yōu)的環(huán)境與健康的立法安排等問題，從而為我國的環(huán)境與健康問題提供周延的法制保障。

我國環(huán)境與健康的立法現(xiàn)狀

廣義的環(huán)境與健康的立法體系，包括了關(guān)涉和規(guī)制環(huán)境與健康內(nèi)容的諸多法律淵源，不僅僅是狹義的環(huán)境與健康的專門立法。故而，從這個(gè)角度上看，盡管我國尚未出臺(tái)專門性的環(huán)境與健康立法，但依然有不少相關(guān)法律，它們處在不同的法律位階，涉及若干法律部門。

《憲法》作為根本大法，最為相關(guān)的內(nèi)容是第21條和26條，分別規(guī)定了國家通過發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等保護(hù)人民健康，以及通過保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害等內(nèi)容。

《民法通則》的關(guān)聯(lián)性規(guī)定主要體現(xiàn)在第98條和第124條，分別規(guī)定了公民享有生命健康權(quán)以及污染環(huán)境造成他人損害的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事法律責(zé)任。為了細(xì)化這些規(guī)定，尤其是如何判斷環(huán)境侵權(quán)的構(gòu)成以及承擔(dān)，《侵權(quán)責(zé)任法》進(jìn)行了明示，專設(shè)第八章規(guī)定了環(huán)境污染責(zé)任，內(nèi)容涉及污染責(zé)任的構(gòu)成要件、舉證責(zé)任分配、共同侵權(quán)責(zé)任的確定、第三人過錯(cuò)等方面?！缎谭ā返南嚓P(guān)內(nèi)容主要體現(xiàn)在食品安全類犯罪和環(huán)境資源類犯罪的規(guī)定之上，即第143條的生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪，第144條生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪，第338條污染環(huán)境罪，以及第408條的環(huán)境監(jiān)管失職罪和食品監(jiān)管失職罪。《環(huán)保法》的相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在第1條、第39條和第64條，分別規(guī)定了保護(hù)“公眾健康”的立法目的、環(huán)境與健康的原則性條款以及環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)法和社會(huì)法也有部分內(nèi)容與之關(guān)聯(lián)，比如《食品安全法》的第1條、第10條、第24條、第26條、第34條、第45條和第63條等，分別從立法目的、健康的飲食方式、食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、食品及其添加劑的生產(chǎn)、從業(yè)人員的健康管理、食品召回制度等方面涉及環(huán)境與健康問題。

部分行政法規(guī)、司法解釋和部門規(guī)章等也或多或少地反映和體現(xiàn)了環(huán)境與健康的內(nèi)容。其中，行政法規(guī)如2001 年《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》和2003 年《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》等；司法解釋如2004年《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》、2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等；部門規(guī)章如2008年《國家危險(xiǎn)廢物名錄》、2012年《危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境管理登記辦法（試行）》。

由此可看出，當(dāng)前的環(huán)境與健康立法，基本上將“環(huán)境”與“健康”分離，鮮有將兩者結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮；而且原則性的規(guī)定多、制度性的建構(gòu)少；分散化、片面化的規(guī)定多，結(jié)合性、專門性的規(guī)定少。如此，就無法系統(tǒng)考量環(huán)境與健康問題，造成法律應(yīng)對(duì)上的困境。

典型國家環(huán)境與健康的立法借鑒

在環(huán)境與健康立法上，不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，抑或大陸法系還是英美法系，大都采取系統(tǒng)性的應(yīng)對(duì)策略，也即將其散布在環(huán)境保護(hù)、職業(yè)健康、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等諸多法律領(lǐng)域；區(qū)別在于是否制定一部專門性的環(huán)境與健康法，即便是出臺(tái)了專門性的立法，也并非全部仰仗這一部立法，只不過它統(tǒng)領(lǐng)和指引著環(huán)境與健康的相關(guān)立法，相對(duì)處于核心和基本地位。

美國雖然是判例法系，但在環(huán)境保護(hù)、環(huán)境與健康領(lǐng)域上的法律制定上卻非常發(fā)達(dá)。美國并未出臺(tái)專門性的環(huán)境與健康立法，聯(lián)邦的相關(guān)立法主要散見在《國家環(huán)境政策法》（NEPA）、《清潔空氣法》（CAA）、《清潔水法》（CWA）、《安全飲用水法》（SDWA）、《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法案》（FIFRA）、《有毒物質(zhì)控制法》（TSCA）、《資源保護(hù)和恢復(fù)法案》（RCRA）、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（CERCLA）、《應(yīng)急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法案》（EPCRKA）等制定法之上。這種立法模式得以成功運(yùn)作的核心是確立了以人體健康優(yōu)先考量和終極目標(biāo)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，如此，在遵循科學(xué)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的前提下，各州的環(huán)保局、公共健康局等執(zhí)法主體方可開展實(shí)施法律上的環(huán)境項(xiàng)目（Program）與規(guī)劃（Plan），從而落實(shí)對(duì)于人體健康的保護(hù)。

韓國屬成文法系，是為數(shù)不多專門制定《環(huán)境與健康法》的國家之一，此外尚有《環(huán)境政策基本法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律發(fā)揮相應(yīng)的作用。其中，《環(huán)境與健康法》主要規(guī)定了不同主體（政府、企業(yè)、公眾等）在環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理上的權(quán)利（權(quán)力）和義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)于特殊人群和特殊地域的特別保護(hù)。在《環(huán)境與健康法》中，除了確立保護(hù)人體健康的立法目的和基本原則、以及相應(yīng)的法律責(zé)任外，有幾項(xiàng)制度設(shè)計(jì)值得肯定：（1）明示政府在環(huán)境與健康管理上的職責(zé)和義務(wù)；（2）設(shè)立環(huán)境與健康委員會(huì)；（3）制定環(huán)境與健康綜合規(guī)劃；（4）確立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及對(duì)新技術(shù)和新物質(zhì)的環(huán)境與健康審查程序；（5）規(guī)定環(huán)境與健康相關(guān)損害的預(yù)防與控制措施，包括公眾環(huán)境與健康基礎(chǔ)調(diào)查的實(shí)施、特定地區(qū)的流行病學(xué)調(diào)查、健康影響評(píng)價(jià)的申請(qǐng)程序、環(huán)境與健康評(píng)價(jià)指標(biāo)的開發(fā)，以及環(huán)境與健康信息與數(shù)據(jù)的收集管理；（6）強(qiáng)調(diào)對(duì)于特殊人群和特殊地域的特殊保護(hù)。

我國環(huán)境與健康的立法模式

筆者認(rèn)為，我國應(yīng)借鑒韓國出臺(tái)專門的《環(huán)境與健康法》，對(duì)于環(huán)境與健康的基本制度、基本原則等進(jìn)行總括性的規(guī)定，輔之以相關(guān)部門規(guī)章、地方性法規(guī)等形式，加上現(xiàn)有的民法、刑法、經(jīng)濟(jì)法等關(guān)涉內(nèi)容，構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)的、周延的環(huán)境與健康立法體系。

制定專門的《環(huán)境與健康法》符合中國實(shí)際。隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，環(huán)境與健康暴露的類型已經(jīng)從生物性污染為主轉(zhuǎn)變?yōu)榱嘶瘜W(xué)性污染為主，于是環(huán)境相關(guān)性的疾病日益頻發(fā)，與嚴(yán)峻形勢相對(duì)立的是立法上的嚴(yán)重缺位，特別是缺乏一部高位階的可以有效統(tǒng)領(lǐng)衛(wèi)生、環(huán)保等多個(gè)部門的基本法律，避免各自為政、互相推諉、權(quán)力的真空和重疊等可能性的情形發(fā)生。當(dāng)然，出臺(tái)一部行政法規(guī)如《環(huán)境與健康條例》似乎也能多少應(yīng)對(duì)上述問題，但《環(huán)境與健康法》的價(jià)值不可或缺：一來，環(huán)境與健康管理所可能涉及的應(yīng)急處置等情況對(duì)于公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，以及不同部門之間職權(quán)的劃分等情況，屬于法律保留事項(xiàng)，只能由法律加以規(guī)定；二來，環(huán)境與健康保護(hù)所宣示和終極維護(hù)的公民的環(huán)境與健康權(quán)由法律進(jìn)行明確規(guī)定，符合基本法理，也能最大化地契合廣大民眾的訴求。

對(duì)于環(huán)境與健康立法模式的把握，關(guān)鍵在于正確認(rèn)識(shí)《環(huán)保法》《環(huán)境與健康法》《環(huán)境損害賠償法》三者之間的關(guān)系。其中，《環(huán)保法》是整個(gè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的基本法，為污染控制、生態(tài)保育、環(huán)境與健康保護(hù)等提供一般性的指引；《環(huán)境與健康法》和《環(huán)境損害賠償法》是《環(huán)保法》的特別法，分別對(duì)于環(huán)境與健康等問題提供事前的風(fēng)險(xiǎn)管理和事后的損害救濟(jì)；《環(huán)境與健康法》又是環(huán)境與健康具體領(lǐng)域內(nèi)的準(zhǔn)基本法，處在關(guān)鍵的核心，指導(dǎo)著諸多法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范。

《環(huán)境與健康法》理應(yīng)包括如下主要章節(jié)：（1）總則，主要規(guī)定立法目的、適用范圍、基本原則、公民環(huán)境與健康權(quán)、國家環(huán)境與健康義務(wù)、信息公開和公眾參與等一般性條款；（2）管理體制，主要規(guī)定政府責(zé)任、環(huán)境與健康委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制、管理方式等內(nèi)容；（3）基本制度，主要規(guī)定環(huán)境與健康保護(hù)綜合規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、一般性的調(diào)查與監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)因子評(píng)價(jià)、健康影響評(píng)價(jià)的申請(qǐng)和實(shí)施、新技術(shù)和新物質(zhì)的環(huán)境與健康評(píng)價(jià)、基礎(chǔ)調(diào)查、詳細(xì)調(diào)查、特定區(qū)域和人群的流行病學(xué)調(diào)查、信息和數(shù)據(jù)的處理、特殊人群的特別保護(hù)、突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)等內(nèi)容；（4）法律責(zé)任，主要規(guī)定相關(guān)的民事、行政和刑事責(zé)任；（5）附則，主要規(guī)定相關(guān)術(shù)語的界定、生效日期等。

近年來，環(huán)境與健康問題日益凸顯。圖為湖南200余位基層勞動(dòng)者戴口罩舉起巨型的地球模型，呼吁游客與市民關(guān)注環(huán)境污染問題，愛護(hù)共同的家園。CNSphoto 供圖

我國環(huán)境與健康立法模式的實(shí)現(xiàn)路徑

實(shí)現(xiàn)上述立法模式無外乎兩種路徑：第一，自上而下立法，徑直由全國人大或常委會(huì)依據(jù)《環(huán)保法》第39條制定《環(huán)境與健康法》，然后配套性地對(duì)于相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章等進(jìn)行系統(tǒng)的“立、改、廢”。第二，自下而上立法，先從規(guī)章、法規(guī)等低位階的規(guī)范入手，從相對(duì)具象的領(lǐng)域出發(fā)，待實(shí)施一段時(shí)間后，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在其基礎(chǔ)之上制定《環(huán)境與健康法》。兩種路徑各有利弊，第一種效率更高但成本往往較高，第二種效率低下但成本一般較低。當(dāng)下，采取第二種路徑更為妥帖：一來，全國人大近期并未將《環(huán)境與健康法》列入立法計(jì)劃，但計(jì)劃圍繞《環(huán)保法》系列修訂環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的單行法；二來，日前大部制改革尚未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，在衛(wèi)生、環(huán)保等部門職權(quán)相對(duì)獨(dú)立的情況下，由其在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)于環(huán)境與健康問題分別進(jìn)行管理，制定相應(yīng)的規(guī)章等規(guī)范，再通過實(shí)施發(fā)現(xiàn)和總結(jié)問題，可以為環(huán)境與健康管理體制的優(yōu)化打下基礎(chǔ)，進(jìn)而助益于《環(huán)境與健康法》的早日科學(xué)出臺(tái)。

在自下而上的實(shí)現(xiàn)路徑中，相對(duì)于衛(wèi)生部門，環(huán)保部門的部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)先行：一來，可以更好地貫徹預(yù)防為主的原則。在職權(quán)劃分上，環(huán)保部門更加偏向于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，衛(wèi)生部門更具偏向于風(fēng)險(xiǎn)處置，故而前者強(qiáng)調(diào)通過污染源監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)測等為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供數(shù)據(jù)支持，后者強(qiáng)調(diào)通過早期診斷和疾病救治等為處置風(fēng)險(xiǎn)。二來，可以更好的發(fā)揮在暴露干預(yù)上的合力。在暴露干預(yù)上，環(huán)保部門與衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)通力合作，從而準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)暴露途徑和降低暴露劑量，但在與之密切關(guān)聯(lián)的污染治理和污染預(yù)防上，環(huán)保部門更具優(yōu)勢。

不妨將環(huán)保部門制定的規(guī)章稱為《環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理辦法》，那么，它應(yīng)當(dāng)主要包括如下的內(nèi)容：（1）總則，規(guī)定立法宗旨、適用范圍、基本原則、政府責(zé)任和協(xié)作機(jī)制等；（2）風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查，規(guī)定調(diào)查的主體和內(nèi)容、依職權(quán)和依申請(qǐng)的調(diào)查、聯(lián)合調(diào)查、配合調(diào)查、委托調(diào)查、專家委員會(huì)等；（3）風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，規(guī)定監(jiān)測的主體和內(nèi)容、特征污染物清單和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、工作機(jī)制、監(jiān)督性監(jiān)測與應(yīng)急性監(jiān)測等；（4）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，規(guī)定環(huán)保部門組織的評(píng)估、環(huán)保部門參與的評(píng)估、新技術(shù)和新物質(zhì)的評(píng)估、評(píng)估專家?guī)?、評(píng)估機(jī)制、后評(píng)估等；（5）保障措施，規(guī)定數(shù)據(jù)管理、能力建設(shè)、科研支持、宣傳教育、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、訴訟支持等；（6）附則，規(guī)定術(shù)語界定、生效時(shí)間等。

總之，我國應(yīng)在《環(huán)保法》第39條的指引下，先行制定《環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理辦法》等部門規(guī)章，優(yōu)化環(huán)境與健康工作管理體制，適時(shí)制定專門的《環(huán)境與健康法》和《環(huán)境損害賠償法》，全面和系統(tǒng)地應(yīng)對(duì)環(huán)境與健康問題。

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授）