董戰(zhàn)峰

創(chuàng)新投融資機(jī)制 鼓起修復(fù)“錢(qián)袋子”

董戰(zhàn)峰

“土十條”順利實(shí)施，資金機(jī)制是關(guān)鍵。土壤污染防控的投融資機(jī)制建設(shè)需在投融資模式、手段、能力等方面進(jìn)行系統(tǒng)創(chuàng)新。

我國(guó)土壤污染嚴(yán)峻形勢(shì)，土壤污染修復(fù)資金多來(lái)源于政府，融資渠道單一，如何解決土壤污染防治的融資問(wèn)題，成為土壤污染治理與修復(fù)的核心問(wèn)題，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新土壤污染防治與修復(fù)治理投融資機(jī)制，為土壤污染治理提供資金保障，促進(jìn)土壤污染防治與污染場(chǎng)地修復(fù)，更高效率改善土壤環(huán)境治理，為全面建成小康社會(huì)提供保障。

投融資機(jī)制——“土十條”實(shí)施的根本保障

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，土壤修復(fù)與治理需要建立多樣化的投融資方式。

由于土壤修復(fù)與治理投入需求大，靠財(cái)政投入難以解決問(wèn)題，不少發(fā)達(dá)國(guó)家積極通過(guò)創(chuàng)新投融資機(jī)制，擴(kuò)大土壤修復(fù)資金來(lái)源渠道，解決資金短缺問(wèn)題。英國(guó)積極出臺(tái)政策鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)進(jìn)入土壤修復(fù)行業(yè)，60%的修復(fù)資金來(lái)自社會(huì)資本。美國(guó)設(shè)立污染場(chǎng)地管理與修復(fù)資金，即“超級(jí)基金”，采用多樣化的融資方式，在超級(jí)基金成立到1995年以前，稅收在所有融資渠道中占到67.5%，財(cái)政撥款占到17.3%，其他來(lái)源占15.2%，融資方式上趨向于社會(huì)化，對(duì)彌補(bǔ)企業(yè)在清理污染場(chǎng)地和民事賠償受害人時(shí)出現(xiàn)的資金不足問(wèn)題，起到填補(bǔ)和完善的作用。日本為鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施土壤污染投資，制定了一套有效的扶持機(jī)制。2006年2月，日本政策投資銀行、住友信托銀行以及“綠色地球”專(zhuān)業(yè)土壤治污公司等6家機(jī)構(gòu)共同出資設(shè)立了日本首個(gè)污染土壤再生專(zhuān)項(xiàng)基金，用于收購(gòu)和治理大都市圈內(nèi)被有害物質(zhì)污染的工業(yè)用地。

從現(xiàn)實(shí)需求看，“土十條”的土壤污染修復(fù)與治理任務(wù)的資金需求量大。

污染場(chǎng)地的土壤修復(fù)需要花費(fèi)巨額資金?！笆濉币詠?lái)，我國(guó)環(huán)保規(guī)劃中僅有300億元中央財(cái)政資金用于修復(fù)污染土壤，且主要是對(duì)城市投入，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保投入不足，與土壤污染治理任務(wù)需求相比存在較大差距。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，與水、大氣污染治理相比，土壤污染治理的資金需求更大，歐美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)還顯示，土壤保護(hù)成本、土地可持續(xù)管理成本（重點(diǎn)是防控風(fēng)險(xiǎn)）與場(chǎng)地修復(fù)成本基本上是1∶10∶100的關(guān)系。加之我國(guó)因歷史原因遺留下來(lái)的土壤污染問(wèn)題十分嚴(yán)重，所以無(wú)論是削減存量、控制增量，還是防范風(fēng)險(xiǎn)等都需要大量投入，土壤治理的投入規(guī)?？赡軙?huì)達(dá)數(shù)十萬(wàn)億元，而現(xiàn)有的土壤修復(fù)資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足土壤污染治理的需求。當(dāng)前中國(guó)污染土壤調(diào)查評(píng)估與治理修復(fù)工作的資金一般來(lái)自政府相關(guān)部門(mén)，以及可以商業(yè)化用的污染地塊的土地開(kāi)發(fā)商，資金來(lái)源有限且難以保障，“土十條”的修復(fù)與治理任務(wù)措施推進(jìn)面臨資金供給不足的挑戰(zhàn)。

從面臨的挑戰(zhàn)看，健全的土壤污染修復(fù)與治理的融資機(jī)制還沒(méi)有形成。

新疆吐魯番首次利用直升機(jī)進(jìn)行病蟲(chóng)害防治，使用藥劑為不會(huì)污染土地、空氣和水體的生物藥劑。CNSphoto供圖

隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，由企業(yè)、開(kāi)發(fā)商、政府共同承擔(dān)土壤污染治理已經(jīng)成為必然趨勢(shì)。然而，目前我國(guó)土壤污染修復(fù)治理的制度環(huán)境尚不完善，市場(chǎng)機(jī)制不到位，融資機(jī)制缺失，無(wú)法有效調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)資本力量進(jìn)入土壤污染修復(fù)治理領(lǐng)域的積極性，土壤污染修復(fù)治理的產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，土壤污染修復(fù)與治理市場(chǎng)化的配套支撐能力不足，公眾參與土壤污染防控的積極性、主動(dòng)性和巨大能量沒(méi)有得到充分發(fā)揮。因此，創(chuàng)新土壤污染治理與修復(fù)的融資機(jī)制，建立健全土壤污染治理與修復(fù)的綠色市場(chǎng)，形成土壤污染防治與修復(fù)的長(zhǎng)效機(jī)制，將為污染場(chǎng)地的修復(fù)與治理提供重要的資金保障。

三大投融資機(jī)制問(wèn)題

第一，投融資主體單一，投融資渠道狹窄。

從目前我國(guó)土壤污染投融資資金來(lái)源看，財(cái)政投資占絕對(duì)多數(shù)，外來(lái)資本和民間閑置資本較少，且未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。土壤污染治理項(xiàng)目資金絕大部分是通過(guò)政府直接投入和間接融資（貸款）獲得的，與貸款相比，政府直接投入比重不高。外資利用也存在較大問(wèn)題，我國(guó)可利用的外資形式單一且規(guī)模較小，其主要形式包括外國(guó)政府援助、捐贈(zèng)和來(lái)自世界銀行的貸款等，數(shù)量非常有限。民間資本市場(chǎng)尚不夠發(fā)達(dá)和完善，資本市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)和市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制成為民間閑置資本進(jìn)入土壤污染防治領(lǐng)域的障礙，民間閑置資本未得到充分利用。投融資主體單一、融資渠道狹窄影響到土壤污染治理與污染場(chǎng)地修復(fù)進(jìn)程。

第二，投融資規(guī)模相對(duì)較小，融資效率也比較低。

近年來(lái)，我國(guó)土壤污染治理投資總量逐年加大，主要體現(xiàn)在財(cái)政支出方面，2006～ 2010年，中央財(cái)政安排資金10億元，用于首次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查；2013 年3月，中央財(cái)政安排8.27億元資金，用于全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的重金屬污染狀況調(diào)查；2014年3月，中央財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)資金11.56億元，支持湖南省長(zhǎng)株潭地區(qū)污染耕地開(kāi)展修復(fù)治理和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)工作。2005～2014年，中央財(cái)政測(cè)土配方施肥項(xiàng)目累計(jì)投入78億元?！笆濉逼陂g用于全國(guó)污染土壤修復(fù)的中央財(cái)政資金累計(jì)達(dá)300億元，約占環(huán)保投資總量的4%。我國(guó)各地區(qū)也開(kāi)展了土壤污染防治的融資模式探索，如2014年1月，由湖南省岳塘區(qū)政府和湘潭城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)合資成立的湘潭發(fā)展投資有限公司，與永清環(huán)保大股東湖南永清集團(tuán)共同出資1億元組建“湘潭竹埠港生態(tài)環(huán)境治理投資有限公司”，探索PPP 模式治理重金屬污染，打破了行業(yè)發(fā)展的資金瓶頸。從目前開(kāi)展的土壤污染防治工作來(lái)看，盡管全社會(huì)已經(jīng)意識(shí)到了土壤污染防治的危害，但與水污染、大氣污染防治相比，土壤污染治理投入大、周期長(zhǎng)、收益低、長(zhǎng)效機(jī)制缺，在現(xiàn)有投資機(jī)制下，投資額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足土壤污染治理與污染場(chǎng)地修復(fù)的資金需求。

第三，投融資主體責(zé)權(quán)不分明，投入產(chǎn)出模式不清晰。

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保投資體制投融資權(quán)責(zé)部分，沒(méi)有明晰政府、企業(yè)和個(gè)人之間的環(huán)境責(zé)任和事權(quán)，沒(méi)有建立投入產(chǎn)出與成本效益核算機(jī)制，沒(méi)有充分體現(xiàn)“污染者付費(fèi)原則”和“使用者付費(fèi)原則”。我國(guó)缺乏一套完善的資金籌措與投資管理機(jī)制，而土壤污染治理主要依靠分散在各部門(mén)的政府財(cái)政資金，資金申請(qǐng)程序長(zhǎng)，審核程序復(fù)雜，防治資金無(wú)法保值增值。財(cái)政資金來(lái)源單一，無(wú)法利用社會(huì)化融資渠道來(lái)籌集資金，無(wú)法利用金融工具進(jìn)行自我增值，不具有保值增值的功能，難以滿(mǎn)足巨額的修復(fù)資金需求。目前的土壤修復(fù)資金缺乏及時(shí)支付功能，無(wú)法應(yīng)對(duì)土壤污染修復(fù)和賠償。

修復(fù)與治理投融資機(jī)制創(chuàng)新

第一，形成多元化的投資主體結(jié)構(gòu)。

首先，各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變“政府是土壤污染防治主要的投資主體，企業(yè)等是配角”的慣性思維，積極制定有關(guān)激勵(lì)政策，為金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)及個(gè)人提供良好的投資環(huán)境，為各類(lèi)環(huán)保投資主體創(chuàng)造多樣化的投資方式和服務(wù)方式，將金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人都納入到投資主體中來(lái)。其次，金融機(jī)構(gòu)特別是政策性銀行可以適當(dāng)降低當(dāng)?shù)赝寥佬迯?fù)行業(yè)企業(yè)獲取貸款的條件，大力支持有利于土壤污染治理與修復(fù)的投資項(xiàng)目和信貸融資。另外，按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，落實(shí)企業(yè)土壤污染防治資金投入主體責(zé)任， 推進(jìn)污染場(chǎng)地修復(fù)進(jìn)程。

第二，明晰土壤修復(fù)與治理中的投融資主體環(huán)境事權(quán)。

土壤污染是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)外部不經(jīng)濟(jì)性的表現(xiàn)，需要政府、企業(yè)和公眾的共同努力，合理劃分政府、企業(yè)和公眾在土壤污染防治投融資中的事權(quán)，建立一個(gè)以政府、企業(yè)和公眾為投融資主體的土壤污染防治投融資機(jī)制。政府在制定土壤環(huán)境保護(hù)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，建立土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展土壤評(píng)估調(diào)查，土壤環(huán)境信息發(fā)布以及宣傳教育，實(shí)施典型土壤污染修復(fù)與治理試點(diǎn)示范等工作中發(fā)揮好主導(dǎo)作用；企業(yè)承擔(dān)土壤污染減排的主體責(zé)任，實(shí)施有關(guān)環(huán)境損害賠償，以及土壤環(huán)境保護(hù)技術(shù)設(shè)備和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、土壤污染修復(fù)與治理咨詢(xún)等；公眾則自發(fā)監(jiān)督企業(yè)的污染行為，積極參與土地開(kāi)發(fā)利用的環(huán)評(píng)工作，購(gòu)買(mǎi)有機(jī)綠色食品等。

北京一環(huán)保展會(huì)上，參觀者在參觀植物修復(fù)土壤重金屬污染和農(nóng)田土壤改良示范工程站臺(tái)。CNSphoto供圖

第三，建立促進(jìn)土壤環(huán)境質(zhì)量改善的財(cái)政資金使用模式。

中央和地方各級(jí)財(cái)政加大對(duì)土壤污染防治工作的支持力度。一是提高財(cái)政資金的使用效率。中央財(cái)政整合重金屬污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金等，設(shè)立土壤污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金，用于土壤環(huán)境調(diào)查與監(jiān)測(cè)評(píng)估、監(jiān)督管理、治理與修復(fù)等工作。各地區(qū)可以考慮統(tǒng)籌相關(guān)財(cái)政資金，通過(guò)現(xiàn)有政策和資金渠道加大支持，將農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、耕地保護(hù)與質(zhì)量提升、測(cè)土配方施肥等涉農(nóng)資金，更多用于優(yōu)先保護(hù)類(lèi)耕地集中的縣（市、區(qū)）；二是財(cái)政基金的使用建議采取資金使用績(jī)效和土壤環(huán)境質(zhì)量改善導(dǎo)向，綜合考慮各省的農(nóng)用地土壤安全利用率和建設(shè)用地土壤安全利用率目標(biāo)完成度以及地方的治理投入努力來(lái)予以資金分配；三是有條件的?。▍^(qū)、市）可對(duì)優(yōu)先保護(hù)類(lèi)耕地面積增加的縣（市、區(qū)）予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；四是統(tǒng)籌安排專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金，支持企業(yè)對(duì)涉重金屬落后生產(chǎn)工藝和設(shè)備進(jìn)行技術(shù)改造；五是制定實(shí)施扶持有機(jī)肥生產(chǎn)、廢棄農(nóng)膜綜合利用、農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理等企業(yè)的財(cái)稅激勵(lì)政策；六是在農(nóng)藥、化肥等行業(yè)，開(kāi)展環(huán)保領(lǐng)跑者制度試點(diǎn)，促進(jìn)提升治理績(jī)效；七是加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度，推動(dòng)受污染耕地和以政府為責(zé)任主體的污染地塊治理與修復(fù)。

第四，拓寬土壤修復(fù)與治理的社會(huì)化投融資渠道。

土壤修復(fù)與治理必須積極拓寬市場(chǎng)化和社會(huì)化融資渠道，充分調(diào)動(dòng)各方投入積極性。鼓勵(lì)符合條件的土壤污染治理與修復(fù)企業(yè)發(fā)行股票，廣泛地籌集社會(huì)資金，提升公眾的土壤環(huán)保意識(shí)，增強(qiáng)工作主體意識(shí)；可以考慮發(fā)行國(guó)債，吸納民間資本和外資進(jìn)入土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)。相對(duì)于國(guó)債融資、銀行貸款，企業(yè)債券的融資方式更主動(dòng)，融資成本更低，政府可出臺(tái)有關(guān)優(yōu)惠政策，對(duì)國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者購(gòu)買(mǎi)債券獲得的利息需繳納企業(yè)所得稅和資本利得稅適當(dāng)予以減免等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)投資人購(gòu)買(mǎi)土壤污染治理與修復(fù)公司發(fā)行的債券。另外，充分利用股票市場(chǎng)的籌資功能，國(guó)家出臺(tái)有關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和支持土壤修復(fù)企業(yè)上市發(fā)行股票，如在審批程序上對(duì)上市公司予以扶持。通過(guò)社會(huì)融資實(shí)現(xiàn)土壤修復(fù)企業(yè)的籌集和擴(kuò)張，增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)保投資能力；嘗試發(fā)行土壤環(huán)境保護(hù)彩票，鼓勵(lì)從事土壤污染治理與修復(fù)的企業(yè)優(yōu)先上市等形式，實(shí)現(xiàn)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)與資本市場(chǎng)的結(jié)合；充分利用國(guó)際金融組織的優(yōu)惠貸款，如亞行相較于一般傳統(tǒng)商業(yè)銀行，其貸款年限長(zhǎng)、利率低，推動(dòng)土壤污染治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第五，探索有效的土壤修復(fù)與治理融資模式。

單靠政府財(cái)政和銀行貸款等間接融資模式，將無(wú)法滿(mǎn)足土壤污染治理巨大的資金需要，這就需要?jiǎng)?chuàng)新投融資模式來(lái)吸納富余的社會(huì)資本，投入到土壤污染治理中。積極推進(jìn)發(fā)展綠色金融，發(fā)揮政策性和開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)引導(dǎo)作用，推進(jìn)企業(yè)環(huán)境信用體系建設(shè)，建立綠色信貸機(jī)制，為重大土壤污染防治項(xiàng)目提供支持，探索建立土壤污染與修復(fù)治理的綠色資本市場(chǎng)；積極推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式在土壤修復(fù)與治理領(lǐng)域的運(yùn)用，發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)功能，帶動(dòng)更多社會(huì)資本參與土壤污染防治；一些有條件的地方可以考慮建立地方性土壤污染防治專(zhuān)項(xiàng)基金，搭建土壤污染修復(fù)與治理的投資平臺(tái)，吸引社會(huì)資本進(jìn)入；在總結(jié)前期環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，有序開(kāi)展重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)的環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，充分利用保險(xiǎn)工具分散土壤污染治理與修復(fù)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

（作者系環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部副主任）