楊宏山
城市是人類文明的結(jié)晶,是公共服務(wù)高度集聚的地理空間。早在2000多年前,古希臘先賢亞里士多德就指出,“城邦的長成出于人類‘生活的發(fā)展,而其實際的存在卻是為了‘優(yōu)良的生活?!鄙虾J澜绮┯[會明確提出,“城市,讓生活更美好”。
城市之所以能夠提升生活品質(zhì),不是由于高樓大廈林立,也不是由于人口密集、工商業(yè)發(fā)展,而是因為城市擁有配套齊全的基礎(chǔ)設(shè)施,居民可享受更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。與農(nóng)村地區(qū)相比,城市提供公共服務(wù)的人均成本也更低。
城市治理的基本使命,一是提供高品質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系,提升相互配套性,增進對工商業(yè)的吸引力,滿足市民更高水平的公共服務(wù)需求;二是建立可持續(xù)發(fā)展的財政資金籌集機制,不斷改進基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系。城市提供基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),需要具有穩(wěn)定的財政收入來源,為此,城市需要吸引投資、支持工商業(yè)發(fā)展,以創(chuàng)造更多財富,從而增加財政收入。
不同國家由于基礎(chǔ)性制度體系不同,城市治理的具體制度安排存在差異性。研究城市治理,既要從本國國情和基本制度出發(fā),植根于國內(nèi)政治經(jīng)濟環(huán)境,總結(jié)自身經(jīng)驗,也要拓展外部視野,研究國外多樣化的城市治理結(jié)構(gòu),借鑒國外城市管理的成功經(jīng)驗和具體運作機制。
《城市管理學(xué):美國視角》是一部具有廣泛影響力的城市管理學(xué)讀物,由美國學(xué)者戴維·R·摩根、羅伯特·E·英格蘭、約翰·P·佩利塞羅合作撰寫。三位作者長期致力于城市管理研究,該書生動地描繪了美國城市管理面臨的組織挑戰(zhàn)和外部政治格局,展現(xiàn)了美國公共管理學(xué)界在城市管理領(lǐng)域的豐富研究成果和學(xué)術(shù)觀點,被美國上百所大學(xué)選為教材。
《城市管理學(xué):美國視角》從地方政府管理的視角,分析了美國城市管理的環(huán)境變遷,闡述了美國城市治理的制度結(jié)構(gòu)、政策過程、沖突管理、公共服務(wù)提供機制、政府內(nèi)部管理以及未來發(fā)展趨勢。
該書的特色表現(xiàn)在以下五個方面:
第一,該書系統(tǒng)地分析了美國城市治理的政治環(huán)境。美國城市管理置身于聯(lián)邦主義的政治架構(gòu)和地方自治的制度安排之下,大都市地區(qū)存在多個互不隸屬的自治市,呈現(xiàn)出一種典型的碎片化格局。這使府際關(guān)系成為美國城市管理繞不開的重要議題。城市管理必須正視并協(xié)調(diào)復(fù)雜的政府間關(guān)系。該書較為詳細地分析了美國府際關(guān)系的特征,闡述了聯(lián)邦、州對城市的財政補助和支持制度,以及自治市之間的協(xié)作機制。
第二,該書展現(xiàn)了美國市政改革運動和城市治理結(jié)構(gòu)。美國市政改革運動是“進步時代”的產(chǎn)物,當(dāng)時城市腐敗問題突出、社會矛盾尖銳,各種進步力量匯集形成了“扒糞”運動,揭露城市公共生活中的腐敗、貪婪和營私現(xiàn)象,引起公眾輿論持續(xù)關(guān)注。它對20世紀(jì)美國市政改革產(chǎn)生重要影響。
在市政改革中,最為顯著的是進步是開展“去政治化”運動,改革主要官員、議員選舉產(chǎn)生辦法,推進預(yù)算改革、生產(chǎn)力測量和績效評估。在市政改革運動中,很多大城市從原來的弱市長制轉(zhuǎn)向強市長制,在中小城市中,議會經(jīng)理制受到推崇。今天,人口超過2500人的城市中,超過一半采用了議會經(jīng)理制,它借鑒企業(yè)管理的成熟手段,由市議會聘請一位城市經(jīng)理進行專業(yè)化管理,以提高城市運行效率。隨著分區(qū)選舉市議員廣為應(yīng)用,非洲裔、拉美裔議員的比重明顯增加。
第三,該書剖析了新公共管理理論對美國城市管理的影響。作為對財政危機的務(wù)實回應(yīng),戴維·奧斯本和特德·蓋布勒提出“重塑政府”這一概念以后,迅速引起廣泛反響。重塑政府的基本主張是“多掌舵少劃槳”。它為地方政府化解財政危機、削減開支、提升生產(chǎn)力提供了一系列“藥方”。作為對“重塑政府”的學(xué)術(shù)回應(yīng),新公共管理理論開始流行起來。它主張在公共服務(wù)提供中最大化地利用市場機制。
《城市管理學(xué):美國視角》的很多章節(jié)都提及“新公共管理”這個概念,作者認(rèn)為,新公共管理已經(jīng)成為城市管理不可逃避的現(xiàn)實選擇,在可預(yù)見的將來,新公共管理的運作機制仍將大行其道。
《城市管理學(xué):美國視角》也分析了新公共管理存在的問題:如忽略了美國地方政府運作的價值前提,政府建立于法治之上,而非市場法則之上,凸顯了執(zhí)行部門的權(quán)力,忽略了市民在政策制定中的角色等。
第四,該書展示了美國城市政策制定過程中多方主體的角色及利益博弈。《城市管理學(xué):美國視角》從政策過程的視角,剖析了市長、城市經(jīng)理、市議會在政策制定中的作用,以及市長與城市經(jīng)理、市議會與城市經(jīng)理之間的互動,分析了行政系統(tǒng)、市民、政黨和利益集團對城市管理的影響。美國城市治理中的政治主體及博弈方式,與中國的實際情況差別較大。美國城市治理中多元利益的代表制度,議會為多元利益博弈提供制度平臺,以及各類政治主體的權(quán)力制約機制,對完善中國城市治理體系仍具有一些借鑒意義。
第五,該書系統(tǒng)地分析了美國城市政府的內(nèi)部管理。政府自身管理也要消耗資源,城市管理者需要為此花費時間和精力。
《城市管理學(xué):美國視角》介紹了城市管理的理論演進,包括早期的科學(xué)管理、人本管理導(dǎo)向,20世紀(jì)80年代以來倡導(dǎo)的社區(qū)擁有導(dǎo)向、顧客驅(qū)動導(dǎo)向、結(jié)果管理導(dǎo)向、全面質(zhì)量管理導(dǎo)向等。市政府的內(nèi)部管理涉及預(yù)算、計劃和人力資源管理等內(nèi)容。在一個多元化的社會里,政府內(nèi)部管理需要保障就業(yè)機會平等、消除歧視性人事政策,謹(jǐn)慎處理工資談判等熱點和敏感議題。
當(dāng)前,中國正處于快速城鎮(zhèn)化階段,它造就了世界城市發(fā)展史上規(guī)模最大的城市擴展運動,同時城市管理也面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃,到2020年,我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%。這意味著未來五年需要完成一億農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶??焖俪擎?zhèn)化給城市發(fā)展帶來了前所未有的機遇,大中城市也面臨著如何治理交通擁堵、房價飆升、暴力拆遷、環(huán)境污染等“城市病”的挑戰(zhàn)。如何既把握發(fā)展機遇,又保障民生需求,不斷提升城市公共服務(wù)水平,這是當(dāng)前城市治理面臨的嚴(yán)峻課題。
中國和美國城市發(fā)展處于不同階段,城市治理的政治環(huán)境、府際關(guān)系、政府體制也不相同。美國城市治理從現(xiàn)實問題出發(fā),注重環(huán)境變化和現(xiàn)實挑戰(zhàn),推動城市治理變革,注重從多元利益視角管理城市社會的各種沖突,這些都值得我們學(xué)習(xí)借鑒?!冻鞘泄芾韺W(xué):美國視角》介紹的城市管理手段、方法和技術(shù)工具,也值得我們學(xué)習(xí)借鑒。
(責(zé)任編輯:王然)