王雪梅

摘 要：隨著政府和社會資本合作（PPP模式）在我國的大力推廣，政府和社會資本在公共服務領域的合作成勢如破竹的趨勢，但在合作過程中各種問題不斷的顯現(xiàn)。政府和社會資本在合作期內的風險優(yōu)化分配是否到位，是否真正提高了效率、促進了創(chuàng)新和公平競爭，是否達到增加公共供給、促進結構調整、惠民生的目的。政府和社會資本合作的效果，直接關系到公共服務項目給民眾帶來的社會效益和經(jīng)濟效益，也是整個公共服務領域整體發(fā)展的最后效果關鍵因素之一。

關鍵詞：政府；社會資本；PPP模式

如何做好新形勢下政府和社會資本合作的研究發(fā)展工作，為公共服務項目注入社會資本，增加公共供給，有效落實政府采購政策，促進結構調整，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供有效保障，是現(xiàn)在政府和社會資本合作研究面臨的迫在眉睫、亟需解決的重要課題。

1 吸引社會資本參與公共服務領域意義重大

社會資本參與公共服務領域，有利于實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，財政收入增速明顯下降，地方融資平臺規(guī)范轉型迫在眉睫。由社會資本提供公共服務，能有效承接政府簡政放權過程中被剝離的社會職能，使得政府真正轉變成為有限政府。社會公共服務領域以市場契約和法律關系置換政治權力關系，有助于從法律層面上規(guī)范和約束政府的行為，促進政府的契約精神和誠信體系的建立。

社會資本參與公共服務領域，有利于創(chuàng)新公共服務供給體制。近年來，國家針對引導社會資本進入教育、衛(wèi)生等公共服務領域出臺了《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》、《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《政府和社會資本合作操作指南》、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作有關問題的通知》、《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，對創(chuàng)新公共服務供給體制起到重要的引導作用。在充分發(fā)揮政府主體作用的同時，引入市場化、社會化機制，通過政府購買服務或提供政策優(yōu)惠的方式積極吸引社會資本參與公共服務的供給，能夠更好地滿足人民群眾多層次、多元化的公共服務需求。

2 政府和社會資本合作（PPP）模式應用中問題識別

2.1 政策法規(guī)體系不完善

不完善的政策法規(guī)體系是制約政府和社會資本合作（PPP）模式健康發(fā)展的主要障礙。政府和社會資本合作雙方權利與義務如何界定，政府和社會資本合作雙方條款怎樣詳細訂立，政府和社會資本合作雙方經(jīng)濟測算如何規(guī)范等方面若不能借助地方人大審議通過等法律手段，將會增加政府和社會資本合作雙方違約的成本，為政府和社會資本合作雙方在履約過程中可能引發(fā)的爭議糾紛帶來隱憂。

2.2 配套機制不健全

配套機制有待健全是制約政府和社會資本合作（PPP）模式健康發(fā)展的另一障礙。存在的問題主要表現(xiàn)在：風險分擔機制不成熟，有的地方出于吸引社會資本的目的，往往對政府和社會資本合作（PPP）模式項目給予過多承諾，甚至“兜底”一些市場風險；利益分配機制不健全等。篩選政府和社會資本合作（PPP）模式項目時，僅采用常規(guī)的項目評估論證，沒有積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）的評價理念和方法，與傳統(tǒng)政府采購模式進行比較，來判斷項目采用政府和社會資本合作（PPP）模式是否優(yōu)于傳統(tǒng)政府采購方式，無法科學測算可否為政府等公共部門和社會公眾帶來明確的優(yōu)勢或利益。

2.3 指導服務力度不夠

上級財政部門要通過建立政府和社會資本合作項目庫為地方提供參考案例，這方面做得還很不夠。政府需要進一步增強服務意識，建立各相關部門之間并聯(lián)式的項目管理模式，超前做好項目選址、投融資方案、規(guī)劃設計條件等方面的工作，對項目承擔起導向作用。

2.4 項目選擇不夠科學

政府和社會資本合作（PPP）模式在應用過程中，往往過多關注高回報、高效益的項目和比較容易實施的項目，往往忽略了一些真正需要實施的一些基礎性項目。為此，各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務設施等，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。

3 綜合施策做好政府和社會資本合作（PPP）模式應用的監(jiān)督管理

3.1 提高財政綜合管理能力

政府和社會資本合作項目一般建設周期比較長、涉及領域比較廣、復雜程度比較高，不同行業(yè)之間的技術標準和管理要求差異也比較大。各級財政部門需根據(jù)財稅體制改革總體方案的要求，按照公開、公平、公正的基本原則，探索項目采購、預算管理、收費定價調整、績效考評等方面的有效管理方式，規(guī)范做好項目運作，提升資金使用效益和公共服務水平，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 加強項目財政補貼管理

對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會整體效益較好的政府和社會資本合作項目，各級財政部門可考慮給予適當補貼。財政補貼標準要以項目運營績效考核評價結果作為依據(jù)，統(tǒng)籌考慮建設成本、運營費用、產(chǎn)品或服務價格、財政中長期承受能力等因素進行合理確定。

3.3 完善債務風險防控

各級財政部門需根據(jù)中長期財政規(guī)劃和項目全生命周期內的財政支出，對政府付費或提供財政補貼等支持的項目進行財政承受能力分析論證。在明確項目收益與風險如何進行分擔時，需要綜合全面考慮政府風險轉移意向和市場風險管理能力等方面，量力而為，盡量減少政府不必要的財政負擔，防止背上過重的財政包袱。

3.4 抓好項目論證評估

各級財政部門要加強與有關行業(yè)主管部門的溝通配合，切實開展好項目前期論證工作。除進行傳統(tǒng)的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評價理念和方法，對擬采用政府和社會資本合作模式的項目進行分析篩選論證，必要時可委托相關專業(yè)技術機構參與項目評估論證。在進行項目評估論證時，做好與傳統(tǒng)政府采購模式的比較分析，從項目全生命周期看，切實能夠保證采用政府和社會資本合作模式后能夠極大程度地提高整體運營效率和服務質量，或者大大降低項目成本。

4 結語

綜上所述，文章所提到的政府和社會資本合作的研究工作，希望可以對社會資本注入公共服務領域的發(fā)展提供參考價值。隨著政府和社會資本合作的不斷開展，對公共服務領域投資注入的研究工作也將成為政府和社會資本合作的重要工作。

參考文獻

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