從征求意見(jiàn)稿到暫行辦法，有專(zhuān)家認(rèn)為，“本質(zhì)上沒(méi)有變，核心也沒(méi)有改變”;有專(zhuān)家認(rèn)為，“亮點(diǎn)頗多，分享經(jīng)濟(jì)的里程碑”。出租車(chē)公司認(rèn)為自己贏了，網(wǎng)約車(chē)方面也認(rèn)為自己贏了。

在網(wǎng)約車(chē)新規(guī)的指導(dǎo)原則中，其中有一條叫“屬地管理”，意思是地方性事務(wù)還要由地方政府根據(jù)實(shí)際情況具體決定。地方是否會(huì)進(jìn)行數(shù)量控制、價(jià)格管控以及設(shè)置過(guò)高的準(zhǔn)入門(mén)檻，還未可知。

南方周末記者 張霞 發(fā)自北京

南方周末實(shí)習(xí)生 吳小飛 于莎莎

2016年7月28日，交通部聯(lián)合工信部等七個(gè)部委共同發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（下稱(chēng)暫行辦法）。

歷經(jīng)兩年研究、近十個(gè)月的修改，被稱(chēng)為“網(wǎng)約車(chē)新規(guī)”的暫行辦法終于面世，這意味著網(wǎng)約車(chē)正式告別“黑車(chē)”時(shí)代，獲得合法地位。

三天后的8月1日，占據(jù)中國(guó)網(wǎng)約車(chē)最大市場(chǎng)份額的滴滴出行宣布收購(gòu)優(yōu)步中國(guó)區(qū)業(yè)務(wù)，合并后將占據(jù)中國(guó)90%以上的移動(dòng)出行市場(chǎng)。

新規(guī)醞釀的兩年間，傳統(tǒng)出租車(chē)的蛋糕被網(wǎng)約車(chē)迅速分食，兩者的“戰(zhàn)爭(zhēng)”日益激烈（參見(jiàn)南方周末2016年6月2日“網(wǎng)約車(chē)僵局”一文）。但網(wǎng)約車(chē)始終未擺脫“黑車(chē)”身份嫌疑，不時(shí)遭到執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處。

直到新規(guī)出臺(tái)，暫行辦法以部門(mén)法規(guī)的形式承認(rèn)了網(wǎng)約車(chē)的市場(chǎng)地位，為其規(guī)范發(fā)展劃定了框架，同時(shí)也留給地方更大的自主權(quán)。

相比2015年10月頒布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)征求意見(jiàn)稿），新規(guī)改變多達(dá)17處。中國(guó)政法大學(xué)傳播法中心副主任朱巍在新規(guī)發(fā)布后，在朋友圈中評(píng)論，“亮點(diǎn)頗多，分享經(jīng)濟(jì)的里程碑”。

而在上海金融與法律研究院執(zhí)行院長(zhǎng)傅蔚岡看來(lái)，新規(guī)出來(lái)后一個(gè)非常有意思的現(xiàn)象是，出租車(chē)公司認(rèn)為它們贏了，網(wǎng)約車(chē)方面也認(rèn)為它們贏了，“大家都朝對(duì)自己有利的那方面去理解，未來(lái)具體的操作會(huì)怎樣，目前還不知道”。

變與不變

“它是開(kāi)明的，把去年一些不符合網(wǎng)約車(chē)發(fā)展的政策拿掉了，但是并不代表那些措施不在了，只不過(guò)放權(quán)給地方了?！?/p>

對(duì)比暫行辦法和征求意見(jiàn)稿，修改多達(dá)17處。其中最大的變化，就是對(duì)于私家車(chē)準(zhǔn)入的限制。

暫行辦法不再規(guī)定私家車(chē)接入網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)，必須將“車(chē)輛使用性質(zhì)登記為出租客運(yùn)”，而是新增了一個(gè)車(chē)輛屬性——預(yù)約出租客運(yùn)。

這樣一來(lái)，網(wǎng)約車(chē)的車(chē)輛報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題也便迎刃而解。此前，如果按照營(yíng)運(yùn)車(chē)輛的性質(zhì)，網(wǎng)約車(chē)要遵循“出租車(chē)8年報(bào)廢”的硬性要求，但是對(duì)于多數(shù)從事兼職的車(chē)輛司機(jī)來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)規(guī)定并不合理，這也是此前專(zhuān)家對(duì)征求意見(jiàn)稿的主要反對(duì)意見(jiàn)之一。

由于反對(duì)的聲音太大，新規(guī)重新設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)為按照里程報(bào)廢，“行駛里程達(dá)到60萬(wàn)公里時(shí)強(qiáng)制報(bào)廢，沒(méi)有達(dá)到60萬(wàn)公里，但使用年限達(dá)到8年退出網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)”，退出網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)后，可以繼續(xù)作為社會(huì)車(chē)輛使用。

另外，征求意見(jiàn)稿中強(qiáng)制約租車(chē)平臺(tái)與駕駛員簽訂勞動(dòng)合同，新規(guī)則采取了更為靈活的辦法，平臺(tái)可以“根據(jù)工作時(shí)長(zhǎng)、服務(wù)頻次等特點(diǎn)”，與駕駛員簽訂“多種形式的勞動(dòng)合同或協(xié)議”。

朱巍認(rèn)為，這種用工關(guān)系的靈活性適合“分享經(jīng)濟(jì)”背景下的網(wǎng)約車(chē)用工模式，也更適合網(wǎng)約車(chē)駕駛員“兼職”賺家用的現(xiàn)狀。

這項(xiàng)規(guī)定的變化，是交通部與勞動(dòng)保障部門(mén)多次商討的結(jié)果。參與新規(guī)制定的前廣州客運(yùn)管理處處長(zhǎng)蘇奎告訴南方周末記者，“這個(gè)問(wèn)題討論了很長(zhǎng)時(shí)間，勞動(dòng)部門(mén)從勞動(dòng)法的角度認(rèn)為，只要在平臺(tái)上從事勞動(dòng)服務(wù)并存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，就應(yīng)該得到保障?！?/p>

但平臺(tái)上的司機(jī)從事的大多是兼職，而與所有的兼職司機(jī)都簽訂勞動(dòng)合同，勢(shì)必增加平臺(tái)的成本。蘇奎回憶，“如何做到既保護(hù)勞動(dòng)者又支持平臺(tái)的發(fā)展，這個(gè)是最難確定的。”

總的來(lái)說(shuō)，暫行辦法遵循的思路一直沒(méi)有變，中央層面鼓勵(lì)的是網(wǎng)約車(chē)“高品質(zhì)、差異化發(fā)展”，也要“規(guī)范發(fā)展”。

傅蔚岡認(rèn)為，從征求意見(jiàn)稿到暫行辦法，改變不大，“本質(zhì)上沒(méi)有變，核心也沒(méi)有改變”。

他所指的，是新規(guī)仍沿用類(lèi)似出租車(chē)管制的方式。比如新規(guī)要求，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)、車(chē)輛、駕駛員三方主體，都要獲得政府的準(zhǔn)入許可。網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)者，須申請(qǐng)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可證》；網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛和駕駛員，也需要分別取得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)運(yùn)輸證》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員證》。

對(duì)于網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)來(lái)說(shuō)，征求意見(jiàn)稿規(guī)定其在“設(shè)區(qū)市或縣級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)提申請(qǐng)”，現(xiàn)在改成了只要在網(wǎng)約車(chē)公司注冊(cè)地審核通過(guò)，就全國(guó)有效。但是網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)要想在其他城市開(kāi)展服務(wù)，就必須要經(jīng)過(guò)線下的審核。

與此前在各縣級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)不同，新政規(guī)定線下審核的申請(qǐng)對(duì)象為，“經(jīng)營(yíng)區(qū)域相應(yīng)的出租汽車(chē)行政主管部門(mén)”，即地級(jí)以上市出租汽車(chē)主管部門(mén)。而這樣的條款在傅蔚岡看來(lái)，矛盾依然存在，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)營(yíng)運(yùn)成本還是很高，“這和之前沒(méi)有多大的變化”。

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國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副教授張效羽評(píng)價(jià)，“總的來(lái)說(shuō)，新規(guī)把激烈的問(wèn)題都回避了。它是開(kāi)明的，把去年一些不符合網(wǎng)約車(chē)發(fā)展的政策拿掉了，但是并不代表那些措施不在了，只不過(guò)放權(quán)給地方了。”

漫長(zhǎng)的博弈

蘇奎印象中，在征求意見(jiàn)稿發(fā)布之后，新規(guī)前后修改十多次，最終的版本是正式出臺(tái)前一周才完全定稿。

蘇奎從2015年初開(kāi)始常駐北京，幾乎很少回廣州的家，他的主要任務(wù)就是參與交通部對(duì)網(wǎng)約車(chē)管理辦法的制定。那時(shí)候，交通部成立了改革工作小組，開(kāi)始研究網(wǎng)約車(chē)新規(guī)。

當(dāng)時(shí)，網(wǎng)約車(chē)作為一個(gè)新生事物，剛出現(xiàn)不過(guò)兩年多，交通部對(duì)私家車(chē)接入網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的態(tài)度并不開(kāi)放。交通部部長(zhǎng)楊傳堂在2015年3月舉行的“兩會(huì)”上，對(duì)私家車(chē)接入專(zhuān)車(chē)服務(wù)的表態(tài)是，“永遠(yuǎn)不允許”。不過(guò)，他同時(shí)也給出了一些可被允許的條件，即“通過(guò)一定程序轉(zhuǎn)化為合規(guī)的營(yíng)運(yùn)車(chē)輛”。

這樣的表態(tài)也預(yù)示了之后圍繞征求意見(jiàn)稿的爭(zhēng)論會(huì)十分激烈。

交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭告訴南方周末記者，在公布征求意見(jiàn)稿之前，甚至關(guān)于是否應(yīng)該針對(duì)網(wǎng)約車(chē)出臺(tái)一個(gè)專(zhuān)門(mén)文件，交通部?jī)?nèi)部都有分歧，“有些同志主張，以交通部已有的《出租車(chē)管理規(guī)定》為基礎(chǔ)，把針對(duì)預(yù)約出租車(chē)的內(nèi)容加進(jìn)去擴(kuò)充一下，在里面分開(kāi)寫(xiě)（巡游出租車(chē)和預(yù)約出租車(chē)）兩種形態(tài)；但也有同志提出，它們兩個(gè)還是有很大差異性的，網(wǎng)約車(chē)的銀行結(jié)算和信息安全的問(wèn)題單靠交通部解決不了，需要靠多個(gè)部委來(lái)管?！彼f(shuō)，“最后采納的是專(zhuān)門(mén)針對(duì)網(wǎng)約車(chē)制定一個(gè)?！?/p>

還有的出租車(chē)企業(yè)和地方政府提出，要限制網(wǎng)約車(chē)發(fā)展?！坝械某鲎廛?chē)企業(yè)代表說(shuō)，網(wǎng)約車(chē)來(lái)了以后，把本來(lái)已經(jīng)很難經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)給破壞了，搞補(bǔ)貼也催生了虛假的需求，不符合市場(chǎng)規(guī)律。而地方政府更多的是提要維護(hù)穩(wěn)定，要規(guī)范管理?！睆堉フf(shuō)。

一位參與新規(guī)制定的專(zhuān)家告訴南方周末記者，在2015年年中，征求意見(jiàn)稿的初稿實(shí)際上比后來(lái)的定稿“要寬松很多”，但隨后在交通部?jī)?nèi)部征求意見(jiàn)的過(guò)程中，遭到各省交通局、交通處的極力反對(duì)，“改來(lái)改去就變成了征求意見(jiàn)稿”。

然而，2015年10月征求意見(jiàn)稿甫一問(wèn)世，便引發(fā)了社會(huì)公眾關(guān)注，其中來(lái)自法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、交通等領(lǐng)域的專(zhuān)家反對(duì)聲最大。征求意見(jiàn)稿出臺(tái)五天后，在北大國(guó)發(fā)研究院召開(kāi)的討論會(huì)上，十多位學(xué)者“炮轟”交通部的這個(gè)文件，反對(duì)用管理出租車(chē)的方式管理約租車(chē)。

10月22日，12位來(lái)自交通規(guī)劃和法學(xué)界的專(zhuān)家發(fā)表公開(kāi)呼吁書(shū)，認(rèn)為專(zhuān)車(chē)新規(guī)“存在重大缺陷，不應(yīng)出臺(tái)”。

征求意見(jiàn)稿發(fā)布以后，一方面由交通部去征詢(xún)公眾的意見(jiàn)；另一方面也向政府內(nèi)部各部委征求意見(jiàn)，由于爭(zhēng)議巨大，網(wǎng)信辦、發(fā)改委、工商總局、工信部等部門(mén)也參與到新規(guī)制定中來(lái)。

“據(jù)我所知，不同部門(mén)的看法是不一致的。”一位參與政策制定的專(zhuān)家告訴南方周末記者，工信部和網(wǎng)信辦就傾向于鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

與此同時(shí)，政府與滴滴和優(yōu)步等網(wǎng)約車(chē)公司也保持了密切的溝通。張柱庭告訴南方周末記者，交通部多次征求滴滴等公司的意見(jiàn)。滴滴等公司曾提出來(lái)，能不能辦一個(gè)證在全國(guó)運(yùn)營(yíng)。這跟出租車(chē)的管理體制顯然是不匹配的，“那不就形成全國(guó)壟斷了嗎？這一塊沒(méi)有完全采納他們的意見(jiàn)，但是他們要求簡(jiǎn)化審批的意見(jiàn)被采納了，審批合并在一個(gè)地方辦，在全國(guó)通用”。

2016年1月以來(lái)，關(guān)于暫行辦法要出臺(tái)的傳言從未停止過(guò)，但出臺(tái)時(shí)間卻一再推遲，背后是一次次的討論和改動(dòng)?！斑@期間在北京開(kāi)會(huì)多次，五六百人的規(guī)模都至少有三次，今年6月份也開(kāi)過(guò)一次大型會(huì)議，各個(gè)地方上的領(lǐng)導(dǎo)都來(lái)了?！碧K奎說(shuō)。

蘇奎印象中，在征求意見(jiàn)稿發(fā)布之后，新規(guī)前后修改十多次，最終的版本是正式出臺(tái)前一周才完全定稿。

地方的自由裁量權(quán)

“交通部用一句話(huà)叫‘因城施策，具體每個(gè)地方怎么做，地方政府自己去想辦法，從濟(jì)南的事情來(lái)看，很多地方還是想延續(xù)過(guò)去的那種思維做法?！?/p>

在網(wǎng)約車(chē)新規(guī)的指導(dǎo)原則中，其中有一條叫“屬地管理”，意思是地方性事務(wù)還要由地方政府根據(jù)實(shí)際情況具體決定。地方政府要在三個(gè)月內(nèi)制定出具體的實(shí)施細(xì)則，從11月1日開(kāi)始，新規(guī)正式實(shí)行。

多位接受南方周末記者采訪的專(zhuān)家都表示，中央將更多的權(quán)力下放給地方，但地方是否會(huì)進(jìn)行數(shù)量控制、價(jià)格管控以及設(shè)置過(guò)高的準(zhǔn)入門(mén)檻，還未可知。

這樣的擔(dān)心不無(wú)道理。據(jù)《齊魯晚報(bào)》等多家媒體報(bào)道，在暫行辦法發(fā)布的當(dāng)晚11點(diǎn)，山東濟(jì)南客管中心便給當(dāng)?shù)爻鲎廛?chē)司機(jī)發(fā)送了一條短信，“本市網(wǎng)約車(chē)數(shù)量規(guī)模由本市政府決定！……而且網(wǎng)約車(chē)運(yùn)價(jià)水平也由本市政府決定！”

蘇奎分析，濟(jì)南客管中心的表態(tài)，在一定程度上是為了安撫出租車(chē)司機(jī)的情緒。

但從內(nèi)容來(lái)看，濟(jì)南市的上述告知并不與新規(guī)沖突。這次暫行辦法明確，網(wǎng)約車(chē)的價(jià)格總體上是市場(chǎng)調(diào)節(jié)，但城市人民政府認(rèn)為“有必要時(shí)”，可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。張效羽分析，政府遵循的原則是“高品質(zhì)差異化運(yùn)營(yíng)”，與出租車(chē)實(shí)行差異化運(yùn)營(yíng)，就意味著可能會(huì)要求網(wǎng)約車(chē)強(qiáng)制漲價(jià)。這種情況下，地方政府很可能會(huì)為網(wǎng)約車(chē)設(shè)定一個(gè)最低限價(jià)作為政府指導(dǎo)定價(jià)。

關(guān)于是否可以進(jìn)行數(shù)量管制，中央也給地方留下了自由裁量權(quán)。暫行辦法規(guī)定，“城市人民政府對(duì)網(wǎng)約車(chē)發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)運(yùn)輸證》另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！钡堑胤降降卓刹豢梢赃M(jìn)行數(shù)量管控，“理論講，這是非常模糊的?！备滴祵f(shuō)。

由于出租車(chē)實(shí)行數(shù)量控制，導(dǎo)致牌照資源稀缺，出租車(chē)牌照在一些地方被爆炒。如果網(wǎng)約車(chē)也同樣進(jìn)行數(shù)量管控，新的尋租空間將被打開(kāi)。“比如北京有一萬(wàn)個(gè)網(wǎng)約車(chē)名額，那就很復(fù)雜，給誰(shuí)不給誰(shuí)，都是一個(gè)問(wèn)題，可能還會(huì)出現(xiàn)賣(mài)牌照現(xiàn)象?！睆埿в鹫f(shuō)。

對(duì)此，東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心副教授顧大松對(duì)南方周末記者說(shuō)，“只要地方搞數(shù)量控制，肯定有行政訴訟?！彼治?，數(shù)量管控涉及行政許可的頒發(fā)問(wèn)題，受行政許可法約束。

“交通部用一句話(huà)叫‘因城施策，具體每個(gè)地方怎么做，地方政府自己去想辦法，從濟(jì)南的事情來(lái)看，很多地方還是想延續(xù)過(guò)去的那種思維做法。”傅蔚岡說(shuō)。

“專(zhuān)車(chē)新政的出臺(tái)不是專(zhuān)車(chē)之爭(zhēng)的結(jié)束，但是我們依然要為交通部發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變點(diǎn)贊?！敝煳≌f(shuō)。