施　波,趙冬月

(1.中南大學 資源與安全工程學院,湖南 長沙 410075； 2.中南大學 土木工程學院，湖南 長沙 410075)

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城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的特點及目前存在的問題

施波1,2,趙冬月1

(1.中南大學 資源與安全工程學院,湖南 長沙 410075； 2.中南大學 土木工程學院，湖南 長沙 410075)

摘要：通過文獻研究法探尋城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃主要特點和問題。研究表明，城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃具有層次性、動態(tài)性、程序性、涵蓋全災種、兼顧工程性與非工程性和涉及應急管理全過程等特點；當前我國在城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃領域還存在概念不清、規(guī)劃評估機制不完善、忽略對小概率事件的規(guī)劃、缺乏城市群公共安全規(guī)劃和非傳統安全領域的安全規(guī)劃等方面的問題，未來還需要繼續(xù)完善城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃體系。

關鍵詞：城鎮(zhèn)；公共安全規(guī)劃；規(guī)劃體系；特點與問題

城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃是指在城鎮(zhèn)風險分析的基礎上，為最大程度地降低突發(fā)事件造成的不利影響，對城鎮(zhèn)用地、設施及人類活動進行空間和時間的安排[1-2]。目前國內外學者針對城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃開展了大量研究。在國外，部分發(fā)達國家已經形成了較為成熟的安全規(guī)劃體系。美國根據《減災法案2000》將減災規(guī)劃體系按行政區(qū)級別分為州減災規(guī)劃和地方減災規(guī)劃；日本根據《災害對策基本法》，成立了國家防災委員會，用于制定防災基本計劃，協調各級部門關系并協助各項防災工作[3]。此外，在專項規(guī)劃研究方面，CHRISTOU[4]等建立了多目標方法框架來解決土地使用規(guī)劃中決策沖突問題，ANTONIONI[5]等將基于多米諾效應的定量風險評估方法應用于危險物質運輸等方面的安全規(guī)劃中。當前，國內學者的研究方向主要集中于相關專項問題[6-7]、規(guī)劃編制和體系[8-10]及存在的問題[11-12]等，為我國城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的發(fā)展做出了重要貢獻。

然而，目前還沒有一個大多數專家都認可的城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃體系，國內各地的城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃缺少可以參照的標準，國外的規(guī)劃體系與我國現行體制有所沖突。在當前城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃發(fā)展的大背景下，為了使城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃有規(guī)律可循，筆者采用文獻研究法[13-14]，從已有研究成果中探索城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的特點及現存的問題，為開展城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃相關工作提供參考。

1城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃理論與實踐

筆者查閱相關文獻，將典型文獻分為城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃理論與城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃案例兩類，并從規(guī)劃研究范圍、規(guī)劃研究內容和規(guī)劃特色3個方面進行整理，具體如表1和表2所示?？傮w來說，這3個方面內容看似雜亂無章，但是依然能從中探尋出城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的主要特點。

2城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的特點分析

通過對表1和表2進行分析可知，城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃主要呈現如下特點。

(1)涵蓋全災種。在理論與應用方面，涉及到了自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件4類突發(fā)事件。因此對全災種進行規(guī)劃是城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的一大特點，但涉及具體地區(qū)的規(guī)劃時，需要結合當地實際情況。

(2)程序性。首先，調查分析城鎮(zhèn)面臨的主要災害及當前防災能力；其次，在此基礎上確定規(guī)劃目標及各項指標體系；再次，根據相關法律法規(guī)、技術規(guī)范及其他資料等制定詳細的規(guī)劃方案；最后，進行方案報批并開始實施。

(3)涉及工程類規(guī)劃和非工程類規(guī)劃。工程類規(guī)劃包括防災工程建設、?；饭I(yè)區(qū)布局及生命線系統改造等工程建造措施；而非工程類規(guī)劃包括事故災害監(jiān)測預警系統、指揮系統、應急物資儲備與調配系統及應急保障體系等制度性或運作性措施。

表1　城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃理論

表2　城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃案例

(4)涉及應急管理全過程?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》第二條規(guī)定，應急管理流程包括預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建。而在開展城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃工作時需圍繞應急管理全過程進行各種工程類和非工程類規(guī)劃。

(5)層次性。城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃可分為：①城鎮(zhèn)公共總體規(guī)劃，用以明確規(guī)劃總體原則及各項規(guī)劃總體布局；②城鎮(zhèn)公共安全專項規(guī)劃，分各個專項對城鎮(zhèn)公共安全建設做出具體安排，并對城鎮(zhèn)公共安全總體規(guī)劃進行補充和細化。

(6)動態(tài)性。在進行城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃時需要考慮長遠的、不確定因素下的城鎮(zhèn)發(fā)展需求。因此要根據城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃實施情況對規(guī)劃內容進行不斷調整。

(7)依靠先進科學技術的支撐。如在進行災害風險調查分析時需建立災害信息數據庫，利用地理信息技術進行風險區(qū)域劃分、防災空間規(guī)劃及防災通道規(guī)劃等；在規(guī)劃方案制定實施的過程中需要利用數據庫技術和應急輔助決策技術等建立應急輔助決策系統，利用應急通信技術、監(jiān)測預警技術及各種工程上先進的規(guī)劃建設技術等完成各種工程項目。

(8)依靠各種政策性文件的保障。城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的順利進行，需要遵循城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃相關的法律法規(guī)和標準規(guī)范的要求。在開展城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃工作之前要對這些內容進行全面調研分析，保證城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃具有法律和政策依據，具有權威性。

綜上所述，一個相對完善的城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃應該包含上述8個特點，其技術路線樣圖如圖1所示。其中：①城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的5個步驟體現程序性；②規(guī)劃方案制定階段，總體規(guī)劃和專項規(guī)劃體現層次性；③制定各層次規(guī)劃方案時要考慮到自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，涉及預防、監(jiān)測預警、應急救援和恢復重建，兼顧工程性與非工程性規(guī)劃，體現出包含全災種、涵蓋應急管理全過程及工程性與非工程性規(guī)劃的特點；④合理運用科技手段實施規(guī)劃，遵循各種法律法規(guī)、技術規(guī)范，體現規(guī)劃需要科技支撐和法律政策保障的特點；⑤城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃方案調整體現規(guī)劃的動態(tài)性。

圖1　城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃技術路線樣圖

3城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃目前存在的問題

表1和表2在顯現城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃豐富特點的同時，也暴露出一些嚴峻的問題。

(1)城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃理論體系還不成熟。一方面許多概念目前無法達成共識，例如城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的名稱尚不統一，城市與城鎮(zhèn)的概念依然存在爭議[15]；另一方面城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃體系雖然可以借鑒城市規(guī)劃的體系結構，但從表1中可以看出，城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的研究內容與規(guī)劃特色，依然眾說紛紜，莫衷一是。

(2)城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃實際應用還處在探索階段。表2中一些針對具體城市而編制的公共安全規(guī)劃大多已得到應用，但還存在一些不足，具體表現為：①公共安全規(guī)劃評估機制不完善，缺乏對規(guī)劃成效表現形式的表述；②實際規(guī)劃過程中忽略了對小概率重大災害事件的規(guī)劃，然而往往一些小概率災害事件會造成嚴重后果，如2008年南方特大冰雪災害、2011年網絡謠言“搶鹽風波”造成的人為災害及2015年天津濱海新區(qū)爆炸事故等；③缺乏城市群公共安全規(guī)劃，如2003年非典事件和2008年汶川地震之類的災害發(fā)生后，往往會波及眾多城市，單個城市無法應對這樣的災害事件。

4結論

(1)城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃具有涉及全災種，包含程序性、層次性、動態(tài)性，兼顧工程性和非工程性，涉及應急管理全過程，以及需要科技支撐和法律政策保障等8個方面的特點。但是當前在城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃領域還存在概念不清、規(guī)劃評估機制不完善、忽略對小概率重大災害事件的規(guī)劃、極少實施城市群公共安全規(guī)劃等4個方面的問題。

(2)未來還需要繼續(xù)完善城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃領域的理論體系，并在此基礎上推出相關規(guī)劃法律法規(guī)及技術標準，為各地區(qū)城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃提供法律依據和技術指導；此外還需加快針對小概率災害事件的公共安全規(guī)劃研究，最大限度降低此類災害造成的影響；亟需開展城市群公共安全規(guī)劃研究，更加合理有效地應對大災難。

(3)對城鎮(zhèn)安全規(guī)劃的研究重點基本還處在傳統安全(生產安全與防災減災等)研究階段，對于非傳統安全領域(經濟安全、政治安全、信息安全及語言安全等)還有待開展深入研究。

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SHI Bo:PhD. Candidate ;School of Resources and Safety Engineering,Central South University, Changsha 410075,China.

文章編號：2095-3852(2016)02-0141-03

文獻標志碼:A

收稿日期：2015-12-26.

作者簡介：施波(1979-)，女，湖南澧縣人，中南大學資源與安全工程學院博士研究生.

基金項目：國家自然科學基金項目(51534008).

中圖分類號：X915.2

DOI：10.3963/j.issn.2095-3852.2016.02.001

Characteristics and Insufficiencies of Urban Public Safety Planning

SHIBo,ZHAODongyue

Abstract：In this paper, characteristics and insufficiencies of urban public safety planning are concluded by means of literature research. The results show that urban public safety planning has the characteristics of multilevel, dynamic,procedural nature, Covering the full hazard, both engineering and non-engineering are involved in the whole process of emergency management, etc.. Until now, the concept of urban public safety planning is still unclear; planning evaluation mechanism is not complete; low probability events are frequently ignored; urban agglomeration and non-traditional security fields public security planning are rarely carried out. In the future, further study of urban public safety planning system should continue to improve..

Key words：urban; public safety planning; planning system; characteristics and problems