陳曦　高永　趙鵬宇　陳曉娜　趙納祺　梁超

摘要：中共中央“十三五規(guī)劃”指出：“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主要目標(biāo)之一是，主體功能區(qū)和生態(tài)安全屏障基本形成。在措施中提到，加快建設(shè)主體功能區(qū)。發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用，落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，完善政策，發(fā)布全國主體功能區(qū)規(guī)劃圖和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)目錄，推動(dòng)各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展。加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，強(qiáng)化激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)，建立橫向和流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān)鍵詞：輪耕；修作；耕地紅線；試點(diǎn)

1.前言

表1為國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國各省區(qū)的糧食播種面積及單位面積糧食產(chǎn)量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。據(jù)該表可知，內(nèi)蒙古自治區(qū)雖然糧食作物播種面積相對(duì)較大，在31個(gè)省市自治區(qū)中少于黑龍江、河南、山東、安徽、四川、河北6個(gè)省市，位列第7名，但是單位面積產(chǎn)量卻很低，位列全國第23位。我區(qū)土壤受過度開墾、重用輕養(yǎng)、掠奪式經(jīng)營和不合理耕作方式的影響，土壤退化、荒漠化現(xiàn)象嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2.輪耕休作與耕地紅線

糧食安全與休耕、耕地紅線三者有機(jī)結(jié)合成為整體，前者是后兩者的目的；耕地紅線決定了糧食安全，而耕地的質(zhì)量則決定于耕地紅線，其中土地地力條件是質(zhì)，而播種、輪耕、休耕、棄耕是量，輪耕修作能夠在本質(zhì)上提高土地地力。輪耕休作與耕地紅線之間構(gòu)成對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系體，但其實(shí)質(zhì)是在耕地紅線數(shù)量范圍內(nèi)對(duì)質(zhì)量的提升，從而達(dá)到提升單位面積土地質(zhì)量的目的。由此來看，休耕與耕地紅線之間呈統(tǒng)一關(guān)系。但是在休耕期間，休耕土地在一定意義上屬于耕地“閑置”，二者又構(gòu)成了對(duì)立關(guān)系。這種對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系的最終體現(xiàn)點(diǎn)在于糧食安全，休耕后土地糧食產(chǎn)量的增加足以彌補(bǔ)休耕期間的產(chǎn)量損失，達(dá)到糧食安全的目的。

3.建議

3.1建立健全機(jī)制

建議我區(qū)將休耕機(jī)制納入到土地利用總體規(guī)劃當(dāng)中。以規(guī)劃為手段，以撂荒地、棄耕地、閑置土地以及退耕還林還草地等土地變動(dòng)內(nèi)容為總體規(guī)劃的組成部分，做到計(jì)劃性休耕。緊緊圍繞內(nèi)蒙古自治區(qū)的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)整體的發(fā)展規(guī)劃，大力發(fā)展國土整治，將資源及環(huán)境保護(hù)的總體要求和土地供應(yīng)緊密結(jié)合。

3.2建立健全的市場(chǎng)機(jī)制

運(yùn)用“誰治理誰受益”的市場(chǎng)手段，將建設(shè)棄耕、沙漠化和水土流失棄耕的土地納入休耕體系。鼓勵(lì)棄耕業(yè)主用足退耕還林還草政策，在建設(shè)棄耕、沙漠化和水土流失棄耕的土地上植樹造林，種植牧草，實(shí)現(xiàn)棄耕土地綠洲化；棄耕業(yè)主治理?xiàng)壐?，既享受退耕還林還草政策，又享有土地使用權(quán)和土地上植物的所有權(quán)。

3.3逐步開展試點(diǎn)休耕制度

圖1為我區(qū)2013年各盟市單位面積糧食產(chǎn)量。如表1所述，2013年內(nèi)蒙古自治區(qū)單位面積糧食產(chǎn)量為4936.5kg/hm²，2014年內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示2013年我區(qū)各盟市單位面積糧食產(chǎn)量參差不齊，其中呼和浩特市、包頭市、呼倫貝爾市、錫林郭勒盟和烏蘭察布市均低于內(nèi)蒙古自治區(qū)平均線。

綜合考量各盟市情況，建議在呼倫貝爾市開展休耕試點(diǎn)工作，整體休耕面積比例6%～8%，首批試點(diǎn)面積建議在2%～3%，2013年呼倫貝爾市糧食作物播種面積1.60×10⁶hm²，即首批試點(diǎn)面積在32000hm²～48000hm²之間。其中，莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗、阿榮旗、鄂倫春自治旗是呼倫貝爾市糧食作物播種面積較大的期限，建議按照比例從以上期限開展休作試點(diǎn)工作。