王萬勝 杜運才（上海市金山區(qū)海洋海塘管理所，上海 201508）

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上海金山區(qū)海岸濕地現(xiàn)狀及生態(tài)補償機制探討

王萬勝 杜運才（上海市金山區(qū)海洋海塘管理所，上海 201508）

摘 要從海岸濕地現(xiàn)狀分析入手，分析了海洋生態(tài)環(huán)境下降、海岸濕地面積減少、生態(tài)系統(tǒng)退化等多方面的原因，介紹了我國海岸濕地生態(tài)補償機制的法律依據(jù)，并結(jié)合上海市金山區(qū)的現(xiàn)狀，提出海岸濕地生態(tài)補償機制的實施途徑和相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞生態(tài)補償；方式探索；問題；建議

隨著中國海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，港口碼頭航運業(yè)發(fā)展迅猛，海洋海岸工程不斷上馬，污水排海量大幅增加，以及沿海土地圈圍、過度海洋捕撈等原因，大量的海岸濕地消失，海洋和近海生態(tài)環(huán)境逐步衰退（徐長樂等，2009），海洋行政管理部門必須重視海洋生態(tài)惡化問題，并依法貫徹落實海岸濕地生態(tài)補償機制。

1 我國海岸濕地現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 海塘（堤）達標工程建設(shè)凸顯生態(tài)弊端

海塘（堤）達標工程提高了海塘（堤）的防御標準，改善了投資環(huán)境，客觀上極大地促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)揮了巨大的經(jīng)濟效益。但我國海塘建設(shè)采取塊石（或混凝土）結(jié)構(gòu)代替近岸生物生態(tài)環(huán)境，一定程度上對原有塘址近潮間帶生態(tài)系統(tǒng)造成了破壞（徐雙全，2004）。

1997年開始，上海實施了歷時5年的海塘達標工程，全市海塘508.27 km，達標堤防為282 km，灘涂淤漲區(qū)域為191 km（杜運才，2014 a）。2008年上海市海塘里程樁統(tǒng)計顯示，一線海塘達標總長523.484 km。江蘇省從2006年開始，用3年時間完成109.5 km的重點海堤達標工程，其他沿海各省市也先后實施海堤達標工程。以上海市金山海塘98里程樁4+553處99達標工程為例，塘址生態(tài)系統(tǒng)因達標工程建設(shè)寬度約6.8 m，按上海前5年達標工程282 km計算，塘址植被生態(tài)系統(tǒng)消失192 hm2，按2008年海塘達標523.484 km計算，植被生態(tài)系統(tǒng)將消失356 hm2，這一數(shù)字尚不包括多重圈圍工程，如果計算全國因海塘（堤）達標建設(shè)，數(shù)據(jù)將進一步成倍、甚至成幾十倍增加。

1.2 海洋圈圍造成近海濕地資源銳減

由于人類不斷開發(fā)海岸濕地資源，海洋圈圍造成近海濕地資源銳減、退化（林茂等，2007）。以上海市金山區(qū)為例，金山區(qū)現(xiàn)有近海與海岸濕地1 882.49 hm2，占全區(qū)濕地總量的30.28%，其中80%以上的近海與海岸濕地已被圈圍或即將被圈圍，一旦被開發(fā)使用，濕地將改變用途，甚至完全消失。

表1 上海市金山區(qū)近15年來圈圍或保灘圍堤現(xiàn)狀

從表1可以看出，如金山區(qū)九九塘和化工區(qū)西部圍墾全部開發(fā)利用，加上原有九二塘125 hm2養(yǎng)殖濕地開發(fā)利用，金山區(qū)濕地面積將累計減少3 220 hm2，占金山區(qū)現(xiàn)有濕地面積的51.79%，金山區(qū)濕地資源銳減觸目驚心。上海其他沿海區(qū)縣也比較相似，全國性的圍海造地也愈演愈烈，濕地資源逐漸被蠶食，濕地大面積萎縮。

1.3 海洋污染嚴重

隨著海洋開發(fā)的加劇，航運的發(fā)展，水質(zhì)污染日趨嚴重，海水、沉積物、生物體中重金屬含量都有明顯的升高，海域富營養(yǎng)化狀況進一步加劇。2012年實測結(jié)果顯示，該區(qū)域總磷接近0.1 mg/ L，處于地表水Ⅱ類水水平，COD 達16.2 mg/g，處于地表水Ⅲ類水水平。陸域污染源是金山海洋環(huán)境下降的主要元兇（杜運才等，2014 b）。2012年調(diào)查結(jié)果表明，近江牡蠣體內(nèi)滴滴涕、多氯聯(lián)苯均有所下降，但石油烴和重金屬含量大幅上升。上海市金山區(qū)位于杭州灣北岸，沿杭州灣地區(qū)化工區(qū)林立，海洋環(huán)境惡化，已成為全國海洋環(huán)境污染最嚴重的區(qū)域。隨著中國海洋經(jīng)濟的發(fā)展，來自石油污染、船舶泄漏、海岸工程施工等也不容忽視，海洋環(huán)境也在不斷的受到污染，環(huán)境質(zhì)量不斷下降。

1.4 過度捕撈

金山三島海區(qū)是中華鱘育肥的重要漁業(yè)水域，主要保護性水生生物是近江牡蠣。2012年海域調(diào)查，金山海區(qū)沒有發(fā)現(xiàn)珍稀或瀕危生物物種及其它保護性水生生物；拖網(wǎng)漁獲物樣品中，經(jīng)分析共鑒定生物種類30種，其中魚類15種，蝦類9種，蟹類4種，蝦蛄類1種，貝類1種，浮游動物個體密度下降了75.5%，生物量下降了70.6%。過度的海洋捕撈，使海洋漁業(yè)資源走向枯竭，海洋生物多樣性下降，海洋生態(tài)系統(tǒng)逐步退化（吉櫻等，2012）。

1.5 海洋工程施工影響

實體堤壩施工工程，如圈圍工程、保灘、港口碼頭大堤等會直接侵占沿堤線壩體底寬范圍內(nèi)的底棲動物棲息地，在該范圍內(nèi)的原有底棲生物類群受到不可逆轉(zhuǎn)的損害。部分實體壩在壩址附近海域采砂吹填，不僅破壞海洋環(huán)境，而且破壞局部水動力平衡、影響海域沖淤現(xiàn)狀。各種碼頭、排海工程管道出水口標志物、海事標志物、鉆井平臺等海洋工程施工都會不同程度地擾動海底泥砂或沉積物，使泥沙、沉積物等在海水中處于懸浮狀態(tài)，水體含沙量增加，能見度降低，降低浮游植物的光合作用，局部小環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)所依賴的初級生產(chǎn)能力降低，進一步影響生態(tài)系統(tǒng)生物鏈高端的水生生物和魚類正常生理活動。海洋工程施工中產(chǎn)生的噪聲、震動、施工船只溢油漏油等對海洋環(huán)境都會產(chǎn)生不利影響。

2 海岸濕地生態(tài)補償存在的問題及法律依據(jù)

2.1 海岸濕地生態(tài)補償存在的問題

我國海洋環(huán)境保護法、海域使用管理法等海洋主要法律對海岸濕地生態(tài)補償雖有涉及，但沒有具體約束性強的可操作條款，尚未建立有效的海洋濕地生態(tài)補償機制和政策保障體系。而且絕大多數(shù)海洋生態(tài)自然保護區(qū)沒有執(zhí)法權(quán)，甚至沒有必要的交通工具，保護投入嚴重不足，監(jiān)測監(jiān)控能力不足，很多保護區(qū)沒有建立信息管理系統(tǒng)，沒有有效的長期監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，保護成效缺乏評價，保護區(qū)健康狀況堪憂。

2.2 我國建立海洋濕地生態(tài)補償機制的法律依據(jù)

《中華人民共和國環(huán)境保護法》第31條規(guī)定，國家加大對生態(tài)保護區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，有關(guān)地方政府應(yīng)當落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償。國家指導受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)的人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)補償。

為進一步推動建立生態(tài)補償機制，《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》（國發(fā)［2011］35號）要求“加快建立生態(tài)補償機制和國家生態(tài)補償專項資金，擴大生態(tài)補償范圍”?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出“鼓勵、引導和探索實施下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)的生態(tài)補償，積極探索市場化生態(tài)補償機制”。《全國濕地保護工程實施規(guī)劃（2011-2015）》將濕地生態(tài)效益補償作為重要內(nèi)容之一，提出“十二五”期間應(yīng)加大中央財政濕地保護補助力度，逐步建立濕地生態(tài)效益補償?shù)拈L效機制?！蛾P(guān)于進一步落實海洋保護區(qū)有關(guān)工作的通知》中第3條規(guī)定，嚴格管理海洋保護區(qū)內(nèi)的開發(fā)活動，在保護區(qū)內(nèi)的各類開發(fā)活動必須征得保護區(qū)管理機構(gòu)同意，并制定落實生態(tài)恢復方案或生態(tài)補償措施。

3 海岸濕地生態(tài)補償機制

3.1 海岸濕地生態(tài)補償資金來源

國家和地方政府應(yīng)為已開發(fā)海洋項目濕地生態(tài)補償?shù)闹饕袚?，通過財政轉(zhuǎn)移支付海域使用金予以支持。根據(jù)權(quán)利義務(wù)對稱原則，海洋開發(fā)受益主體也可對造成的濕地生態(tài)破壞進行貨幣補償。通過立法，為新審批項目明確圈圍申請方、海域使用方的海岸濕地生態(tài)補償和生態(tài)修復義務(wù)，并落實相應(yīng)海洋行政主管部門予以監(jiān)督實施。

3.2 濕地生態(tài)補償項目實施主體確定

海岸濕地生態(tài)補償及生態(tài)修復項目實施主體應(yīng)為各級海洋行政主管部門，各級海洋行政主管部門應(yīng)根據(jù)各自的行政職能和責任，制定生態(tài)修復規(guī)劃、方案計劃，并組織實施濕地生態(tài)修復項目。

3.3 開展海岸帶濕地生態(tài)修復工程

即將開始的上海市大金山保護與開發(fā)利用示范工程致力于海蝕治理，保護島體面積，利用清潔能源以及海洋環(huán)境監(jiān)測，是海岸生態(tài)補償機制的一個有效嘗試。該工程濕地景觀觀賞區(qū)設(shè)計面積約為23.2 hm2，現(xiàn)有濕地綠化面積約為7.7 hm2，新建濕地綠化面積約12.2 hm2，濕地水體面積約為3.5 hm2?，F(xiàn)狀植被保留較好的有蘆葦、互花米草、海三棱藨草、堿蓬、磚葉紫菀、黃香草木犀等植物，濕地景觀觀賞區(qū)補種綠化植被有狗尾草、蘆葦、一年蓬、紫菀、千屈菜等。

3.4 海洋濕地生態(tài)修復的土地儲備

在圈圍工程中，一線海塘（堤）應(yīng)進行防御標準校核，確保一線海塘（堤）完全具備設(shè)計設(shè)防標準，且高于主要（次要）備塘或者二線海堤設(shè)防標準，備塘或者海堤復線可用于濕地生態(tài)補償?shù)耐恋貎?。國家各級海洋主管部門可根據(jù)規(guī)劃，在儲備用地上種植沿海防護林或原生態(tài)恢復，也可新建生態(tài)護坡，城市化海塘建設(shè)可結(jié)合景觀設(shè)計來進行。以上海市金山海塘98里程樁4+553處99達標工程為參考斷面計算，單位長度可用于生態(tài)補償儲備寬度為23.4 m（不拆除原擋墻結(jié)構(gòu)），根據(jù)2008年上海市海塘堤防現(xiàn)狀調(diào)查，主要備塘為 149.689 km，上海市主要備塘可用于儲備的面積可達350 hm2，次要備塘儲備量將更大，可達319.728 km，主要備塘的土地確權(quán)屬于地方海塘（堤）主管部門。

3.5 設(shè)置海洋濕地生態(tài)用地指標

實行“占補平衡”的土地指標政策，通過生態(tài)用地指標進行原生態(tài)補償，圍填海工程、用海工程應(yīng)設(shè)置海洋濕地生態(tài)用地指標，鼓勵圈圍項目在不降低防汛標準的前提下，興建生態(tài)護坡，鼓勵圈圍項目在大堤前方新建保灘子堤，通過生態(tài)促淤補償消失的濕地面積（劉洪添，2011）。上?；瘜W工業(yè)區(qū)西部圍墾在大堤平臺外口50 m外新建子堤，現(xiàn)已淤積成為50 m寬的濕地。

3.6 濕地生態(tài)的保護和監(jiān)管

加強濕地依附的海洋環(huán)境監(jiān)測，密切關(guān)注環(huán)境變化趨勢；加強對周邊陸源入海排污口的監(jiān)測和管理；在新增排污口和老排污口改造時，應(yīng)采取深海排放的方法鋪設(shè)長排污管線，減少污染物質(zhì)進入近海海域的機會；制定油輪、海底油管溢油應(yīng)急準備，防止油污污染海洋環(huán)境，給海岸濕地帶來污染壓力。

4 對策建議

（1）在《中華人民共和國環(huán)境保護法》的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，國家海洋主管部門應(yīng)制定適合本部門的海洋環(huán)境保護法濕地生態(tài)補償條款，并制定一系列配套制度，讓海岸濕地生態(tài)補償機制有法可依。

（2）國家海洋主管部門應(yīng)根據(jù)公平原則，制定海洋生態(tài)補償機制的法律框架體系，明確資金來源，合理確定承擔比例。

（3）加強濕地生態(tài)系統(tǒng)恢復，促進濕地可持續(xù)發(fā)展，提倡離岸工程建設(shè)，不破壞或少破壞海岸濕地生態(tài)系統(tǒng)。

（4）建立海洋綜合管理體系和海洋環(huán)境監(jiān)測體系，加強海洋管理部門的垂直管理力度。

參考文獻

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doi:10.3969/j.issn.1673-3290.2016.02.16

收稿日期：2015-09-17

基金項目：基于海洋健康的資源環(huán)境承載力監(jiān)測與預警關(guān)鍵技術(shù)研究及區(qū)域應(yīng)用示范（201405008）

作者簡介：王萬勝（1968-），男，工程師，上海市金山三島海洋生態(tài)自然保護區(qū)從事濱海濕地管理和研究工作，研究方向：海洋環(huán)境科學、河口海岸學。

通訊作者：杜運才（1976-），E-mail：395552612@qq.com

Current Status of Coastal Wetlands in Jinshan District of Shanghai City and Ecological Compensation Mechanism

WANG Wan-Sheng DU Yun-Cai （Jinshan District Ocean and Coast Management Station， Shanghai 201508）

AbstractBased on an analysis of present situation of coastal wetlands， causes for oceanic environment deterioration， declining area of coastal wetlands and ecosystem degradation were identified.Meanwhile， legal basis for ecological compensation for coastal wetland was described.Considering the realistic situation in Jinshan District of Shanghai City， suggestions for implementation of ecological compensation for coastal wetland were provided.

Key wordsEcological Compensation； Methodology Exploration； Problem；Suggestion