張凡

美洲國(guó)家組織曾在處理美洲事務(wù)過(guò)程中很大程度上追隨和順應(yīng)了美國(guó)的戰(zhàn)略需要，但這一組織并非美國(guó)隨心所欲、得心應(yīng)手的政策工具。美國(guó)在西半球的影響力不同時(shí)期表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。美古復(fù)交帶來(lái)的樂(lè)觀情緒使美洲國(guó)家組織的地位和作用問(wèn)題重新彰顯，也使歷史上曾出現(xiàn)過(guò)的西半球合作理念和泛美主義再次成為人們議論的話題。

2016年，拉丁美洲地區(qū)正處多事之秋，地區(qū)熱點(diǎn)問(wèn)題涉及一些國(guó)家的國(guó)內(nèi)局勢(shì)，其中委內(nèi)瑞拉首當(dāng)其沖。拉美乃至西半球國(guó)家及其區(qū)域性國(guó)際組織都未能置身事外。6月初，針對(duì)此前美洲國(guó)家組織秘書(shū)長(zhǎng)阿爾馬格羅關(guān)于召開(kāi)緊急會(huì)議討論委內(nèi)瑞拉政府違反民主規(guī)范的呼吁，委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)馬杜羅希望拉美國(guó)家能夠保持團(tuán)結(jié)、合作，不要向美國(guó)企圖孤立委內(nèi)瑞拉的“粗暴壓力”屈服。古巴領(lǐng)導(dǎo)人勞爾·卡斯特羅則在加勒比國(guó)家聯(lián)盟會(huì)議上明確表示，美洲國(guó)家組織是帝國(guó)主義的工具，古巴永遠(yuǎn)不會(huì)重返這一組織。事實(shí)上，與第二次世界大戰(zhàn)后的聯(lián)合國(guó)和其他國(guó)際組織的發(fā)展軌跡類(lèi)似，美洲國(guó)家組織曾一度成為美國(guó)利益和政策的有效工具，但拉美國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)也利用這一組織進(jìn)行了不懈的抗?fàn)帯?/p>

作為美國(guó)政策工具的

美洲國(guó)家組織

美洲國(guó)家組織成立于1948年4月，由西半球所有主權(quán)獨(dú)立國(guó)家組成，總部設(shè)在美國(guó)首都華盛頓。美洲國(guó)家組織的前身為19世紀(jì)末成立的“美洲共和國(guó)國(guó)際聯(lián)盟”，20世紀(jì)初，其常設(shè)機(jī)構(gòu)稱(chēng)為“泛美聯(lián)盟”。二次大戰(zhàn)結(jié)束后，隨著國(guó)際冷戰(zhàn)局面的逐步形成，美國(guó)于1947年組織了西半球的“集體安全”體系，即以“美洲國(guó)家間互助條約”（里約熱內(nèi)盧條約）為代表的軍事防御聯(lián)盟。次年成立的美洲國(guó)家組織則主要是一個(gè)政治機(jī)構(gòu)，在宣布成立該組織的美洲國(guó)家國(guó)際會(huì)議上，時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿喬治·馬歇爾主導(dǎo)了會(huì)議議程并促使各成員國(guó)承諾在西半球共同反對(duì)共產(chǎn)主義。20世紀(jì)50—60年代，美洲國(guó)家組織的活動(dòng)深受美國(guó)政策的影響。

美洲國(guó)家組織憲章所宣示的宗旨包括成員國(guó)共同努力達(dá)成和平、團(tuán)結(jié)、合作、主權(quán)、領(lǐng)土完整、獨(dú)立等目標(biāo)，但在這些冠冕堂皇的辭藻下面，美國(guó)特別堅(jiān)持憲章聲明中要包含反對(duì)共產(chǎn)主義的內(nèi)容，而拉美國(guó)家特別看重憲章中的“不干涉”條款。然而，美國(guó)卻在該組織成立后不久，就重新闡釋了“不干涉”原則的含義。1950年，美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿愛(ài)德華·米勒聲稱(chēng)，雖然早期的美國(guó)干涉令人遺憾，但依門(mén)羅主義原則卻屬于正當(dāng)行為。根據(jù)里約熱內(nèi)盧條約和美洲國(guó)家組織的規(guī)約，現(xiàn)在可以實(shí)行“集體的”而非“單邊的”行動(dòng)：不干涉原則從未禁止共同體對(duì)于集體福祉面臨威脅表達(dá)關(guān)切，集體行動(dòng)是絕對(duì)必要的。米勒將里約條約稱(chēng)為“我們美洲共同體的門(mén)羅主義”，因此，里約熱內(nèi)盧條約和美洲國(guó)家組織成員國(guó)作為“集體”可以合法干預(yù)成員國(guó)內(nèi)部事務(wù)，而支持這種行動(dòng)的主要理由就是所謂“共產(chǎn)主義的政治侵略”。[1]

1954年，針對(duì)危地馬拉阿本斯政府的土地改革等改良主義措施，美國(guó)操縱美洲國(guó)家組織通過(guò)決議為其干涉提供依據(jù)。在當(dāng)年的美洲國(guó)家組織會(huì)議上，時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿的杜勒斯向與會(huì)代表施壓并脅迫會(huì)議通過(guò)決議，稱(chēng)“國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)對(duì)任何美洲國(guó)家政治體制的支配或控制”將對(duì)整個(gè)半球“構(gòu)成威脅”，因此需要“根據(jù)現(xiàn)有條約采取適當(dāng)行動(dòng)”。杜勒斯主張美國(guó)將門(mén)羅主義延伸至包括拒斥“美洲共和國(guó)以外的意識(shí)形態(tài)”。其后美國(guó)通過(guò)支持政變的方式顛覆了阿本斯政府。

在美國(guó)的支持下，美洲國(guó)家組織于1959年成立了美洲人權(quán)委員會(huì)和美洲開(kāi)發(fā)銀行，并于1961年發(fā)起了“爭(zhēng)取進(jìn)步聯(lián)盟”。1962年，美洲國(guó)家組織中止了古巴政府參與該組織活動(dòng)的資格。根據(jù)1962年1月通過(guò)的決議，古巴“馬克思列寧主義政府”與“美洲體系的原則和目標(biāo)”相悖，遂應(yīng)剝奪其代表和參加會(huì)議和活動(dòng)的權(quán)利。

這一時(shí)期美洲國(guó)家組織受美國(guó)操縱最明顯的事例當(dāng)屬1965年對(duì)多米尼加共和國(guó)的干涉。1965年4月底，美軍在多米尼加登陸后的第二天，美洲國(guó)家組織在美國(guó)要求下召開(kāi)特別會(huì)議聽(tīng)取所謂情況報(bào)告；一周后，美洲國(guó)家外長(zhǎng)會(huì)議為美國(guó)提議背書(shū)，要求成員國(guó)參與組成“美洲和平部隊(duì)”。這支部隊(duì)完全由美國(guó)指揮，多米尼加共和國(guó)事實(shí)上處于美國(guó)軍事占領(lǐng)之下。美洲國(guó)家組織在這一事件中的所作所為嚴(yán)重傷害了該組織在拉美國(guó)家中的信譽(yù)。應(yīng)該看到，上述事例在很大程度上是由冷戰(zhàn)背景所決定的，拉美國(guó)家無(wú)法依靠域外勢(shì)力或本地區(qū)國(guó)家的力量平衡美國(guó)的影響，美洲國(guó)家組織成了美國(guó)霸權(quán)支配下為美國(guó)利益服務(wù)的一個(gè)工具。

冷戰(zhàn)終結(jié)后，美國(guó)成為唯一的超級(jí)大國(guó)，對(duì)于處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和政治民主化進(jìn)程中的拉美各國(guó)的影響力再次達(dá)到高峰。美洲國(guó)家組織這一時(shí)期的活動(dòng)則充分反映了美國(guó)的利益、價(jià)值和在西半球的政策目標(biāo)，但同時(shí)也在一定程度上適應(yīng)了拉美國(guó)家的發(fā)展需要。20世紀(jì)90年代，美洲國(guó)家組織的主要活動(dòng)包括：鞏固民主體制，通過(guò)派遣觀察團(tuán)監(jiān)督成員國(guó)的選舉，并于1991年通過(guò)1080號(hào)決議（授權(quán)秘書(shū)長(zhǎng)在成員國(guó)發(fā)生政變10日內(nèi)召集常設(shè)理事會(huì)會(huì)議），2001年通過(guò)美洲民主憲章；維持和平穩(wěn)定，通過(guò)特別使團(tuán)支持戰(zhàn)亂國(guó)家和平進(jìn)程、掃雷和解決邊界糾紛，保護(hù)人權(quán)；促進(jìn)自由貿(mào)易，建立自1994年邁阿密會(huì)議開(kāi)始的美洲峰會(huì)制度，推動(dòng)囊括整個(gè)西半球的自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)；打擊毒品貿(mào)易，通過(guò)80年代建立的美洲控制毒品濫用委員會(huì)協(xié)調(diào)各成員國(guó)的合作；促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，支持成員國(guó)的社會(huì)進(jìn)步。

拉美國(guó)家的抗?fàn)?/p>

與美洲國(guó)家組織的式微

雖然美洲國(guó)家組織曾在處理美洲事務(wù)過(guò)程中發(fā)揮過(guò)重要作用，并在很大程度上追隨和順應(yīng)了美國(guó)的戰(zhàn)略需要，但這一組織并非美國(guó)隨心所欲、得心應(yīng)手的政策工具。

從第二次世界大戰(zhàn)后的歷史上看，20世紀(jì)70—80年代，東西方關(guān)系經(jīng)歷了從70年代的緩和到80年代所謂“新冷戰(zhàn)”的轉(zhuǎn)變。拉美國(guó)家利用國(guó)際變局積極謀求獨(dú)立自主和對(duì)外關(guān)系的多樣性，開(kāi)始改變對(duì)美單一依賴的外交關(guān)系模式。拉美國(guó)家所追求的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，參與不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)、加強(qiáng)與第三世界的團(tuán)結(jié)合作，以及在200海里海洋權(quán)益、巴拿馬運(yùn)河主權(quán)等問(wèn)題上的立場(chǎng)，均與美國(guó)的關(guān)切與目標(biāo)拉開(kāi)了距離，在美洲國(guó)家組織會(huì)議上美拉雙方已很難再度形成共識(shí)。這一時(shí)期的突出事例包括：1979年尼加拉瓜革命勝利之際，拉美國(guó)家阻止了美國(guó)試圖利用該組織成立泛美和平部隊(duì)進(jìn)行干涉的動(dòng)議，與1965年多米尼加事件形成鮮明對(duì)照；1982年，英國(guó)和阿根廷馬島戰(zhàn)爭(zhēng)中美國(guó)支持英國(guó)的立場(chǎng)，嚴(yán)重沖擊了拉美國(guó)家對(duì)泛美安全體系尚存的幻想；1982年，拉美國(guó)家債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，美洲國(guó)家組織完全置身事外；在中美洲戰(zhàn)亂愈演愈烈的情況下，拉美國(guó)家干脆拋開(kāi)了美洲國(guó)家組織，自行組織孔塔多拉集團(tuán)和里約集團(tuán)，擔(dān)當(dāng)了本地區(qū)最重要的斡旋和調(diào)解角色。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，拉美國(guó)家的區(qū)域合作和一體化進(jìn)程進(jìn)入了新的階段，其突出特征是新組織的出現(xiàn)和舊組織的翻新。這種局面使美洲國(guó)家組織充其量只是眾多不同層次的區(qū)域組織之一，其影響力已今非昔比。其間，拉美主要國(guó)家或抵制美洲國(guó)家組織帶有美國(guó)政策傾向和色彩的動(dòng)議，或直接提出改革該組織以更多順應(yīng)拉美國(guó)家訴求的主張。巴西、阿根廷、委內(nèi)瑞拉派駐該組織的代表長(zhǎng)期不到任，個(gè)別國(guó)家（如2011年的巴西）甚至停止向該組織繳款。一些拉美國(guó)家（如2012年的委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、尼加拉瓜、厄瓜多爾等）集體退出里約熱內(nèi)盧條約，委內(nèi)瑞拉同時(shí)還退出了美洲人權(quán)法院和美洲人權(quán)公約。2012年，巴拉圭議會(huì)以非正常手段彈劾民選總統(tǒng)盧戈后，美洲國(guó)家組織未能采取暫停其成員國(guó)資格的措施，將自身置于與地區(qū)多數(shù)國(guó)家完全對(duì)立的地位。在委內(nèi)瑞拉政局變化中，美洲國(guó)家組織長(zhǎng)期被排斥在外。[2]

在美洲國(guó)家組織歷史上，中止成員國(guó)資格的事件有兩例。其一是2009年洪都拉斯總統(tǒng)塞拉亞被軍方罷黜后，美洲國(guó)家組織一致通過(guò)決議中止該國(guó)成員國(guó)資格。另一例事件就是1962年該組織中止古巴成員國(guó)資格。該決議以14票贊成、1票反對(duì)（古巴）、6票棄權(quán)（阿根廷、玻利維亞、巴西、智利、厄瓜多爾和墨西哥）通過(guò)。應(yīng)該指出，在當(dāng)時(shí)的大背景下，投棄權(quán)票的國(guó)家也承受了巨大的壓力。其后，這一決議不斷受到拉美國(guó)家的質(zhì)疑，重新接納古巴也成為泛美體系會(huì)議上經(jīng)常出現(xiàn)的話題。但長(zhǎng)期以來(lái)，古巴政府一直視美洲國(guó)家組織為美國(guó)的“殖民部”，拒絕重新成為這一“使拉美國(guó)家名譽(yù)掃地的機(jī)構(gòu)”的成員。在2009年美洲峰會(huì)上，時(shí)任委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)查韋斯曾明確表示將否決任何將古巴排斥在外的宣言。同年，根據(jù)時(shí)任美洲國(guó)家組織秘書(shū)長(zhǎng)因蘇爾薩的提議，該組織撤銷(xiāo)了1962年中止古巴資格的決議。在這一過(guò)程中，美國(guó)曾向該組織及其成員國(guó)施壓，試圖為重新接納古巴設(shè)置前提條件。厄瓜多爾代表的發(fā)言則表達(dá)了其他拉美國(guó)家的立場(chǎng)，即重新接納古巴將不附帶任何條件，而是要“糾正一個(gè)歷史錯(cuò)誤”。最終成員國(guó)大會(huì)決定廢除中止古巴決議案，但仍要求古巴遵守成員國(guó)業(yè)已簽署的所有條約。古巴政府隨后聲明，鑒于美洲國(guó)家組織的歷史記錄，“古巴將不返回美洲國(guó)家組織”。

因此，雖然美國(guó)試圖使美洲國(guó)家組織成為美國(guó)政策的工具并在很多重要時(shí)期成功地迫使該組織為自己的干涉背書(shū)，但美國(guó)還無(wú)法做到為所欲為。即使在冷戰(zhàn)高峰時(shí)期，拉美國(guó)家也從未完全被綁在美國(guó)的戰(zhàn)車(chē)上，如美洲國(guó)家組織曾在針對(duì)危地馬拉的決議上附加了一份修正案，要求成員國(guó)協(xié)商而非采取直接行動(dòng)。后續(xù)的發(fā)展是美國(guó)政府通過(guò)秘密軍事行動(dòng)顛覆了危地馬拉政府，而不是美洲國(guó)家組織授權(quán)的直接干預(yù)。在多米尼加事件中，美洲國(guó)家組織基本上是在事后對(duì)既成事實(shí)的勉強(qiáng)認(rèn)可。究其原因，拉美國(guó)家對(duì)于美國(guó)干涉威脅的擔(dān)心遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所謂的“共產(chǎn)主義擴(kuò)張”。

美國(guó)實(shí)力地位、

戰(zhàn)略調(diào)整與美拉關(guān)系

美洲國(guó)家組織的運(yùn)作是美國(guó)實(shí)力地位、戰(zhàn)略調(diào)整以及美拉關(guān)系總體狀況的縮影。在美拉關(guān)系中，美國(guó)一直處于主導(dǎo)地位，這種力量的不對(duì)稱(chēng)格局并沒(méi)有發(fā)生根本變化。但美國(guó)在西半球的影響力不同時(shí)期還是表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。二戰(zhàn)后美國(guó)影響力最為明顯的是20世紀(jì)50—60年代和20世紀(jì)90年代兩個(gè)時(shí)間段。美國(guó)此時(shí)不僅在全球范圍內(nèi)處于力量巔峰，而且在西半球成為區(qū)域內(nèi)國(guó)家謀求安全和發(fā)展的源泉和保障。拉丁美洲國(guó)家在這兩個(gè)時(shí)期都曾對(duì)美國(guó)寄予厚望，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家和地區(qū)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。美洲國(guó)家組織在這兩個(gè)時(shí)期達(dá)成共識(shí)較為容易，處于組織運(yùn)作的活躍期。冷戰(zhàn)后期，美國(guó)實(shí)力地位曾受到強(qiáng)勁挑戰(zhàn)，更多資源和精力放在了應(yīng)對(duì)全球冷戰(zhàn)局面的演變上，在拉美的政策則帶有濃厚的政治意識(shí)形態(tài)和軍事色彩。這與拉美國(guó)家的發(fā)展訴求明顯偏離，導(dǎo)致美拉關(guān)系矛盾增加，美洲國(guó)家組織地位衰落。21世紀(jì)最初的十年間，適逢“9·11”恐襲之后，美國(guó)的戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)至中亞、中東和北非，對(duì)拉美的政策則被稱(chēng)為所謂的“善意忽視”。其后包括“重返亞洲”等戰(zhàn)略調(diào)整仍將拉美置于戰(zhàn)略視野的邊緣。而拉美國(guó)家更無(wú)法認(rèn)同美國(guó)的戰(zhàn)略考慮及其一系列具體政策，表現(xiàn)在區(qū)域關(guān)系中就是美國(guó)影響力的下降，美洲國(guó)家組織的作用進(jìn)一步衰微。

就美洲國(guó)家組織本身而言，作為歷史悠久、機(jī)制完善且包括西半球所有國(guó)家的區(qū)域性國(guó)際組織，特別是作為美國(guó)和拉美國(guó)家間最正式、權(quán)威和方便的溝通渠道，在關(guān)鍵時(shí)期和重要事件中始終是一種常備的中介和途徑。而美國(guó)的影響力仍不可忽視，除總部設(shè)于美國(guó)首都這一天然條件外，美國(guó)也是該組織經(jīng)費(fèi)的最大提供者。與此同時(shí)也應(yīng)該注意到，美洲國(guó)家組織的決策采取一致原則，在成員國(guó)訴求日益分化，特別是美國(guó)與拉美國(guó)家在政治上產(chǎn)生裂痕的情況下，集體行動(dòng)已變得十分困難，例如美洲自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)已淡出議事日程，而選舉觀察團(tuán)的派遣需要所在國(guó)政府同意并發(fā)出邀請(qǐng)，一些國(guó)家（如委內(nèi)瑞拉）可以將美洲國(guó)家組織拒之門(mén)外。美國(guó)國(guó)會(huì)內(nèi)的共和黨議員曾力推減少為美洲國(guó)家組織提供經(jīng)費(fèi)的立法，奧巴馬總統(tǒng)也曾簽署改革美洲國(guó)家組織的法案（2013年），說(shuō)明美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)該組織感到失望的也大有人在。

2014年12月，美國(guó)和古巴領(lǐng)導(dǎo)人宣布兩國(guó)將開(kāi)啟關(guān)系正?；M(jìn)程，次年兩國(guó)恢復(fù)外交關(guān)系。美古復(fù)交帶來(lái)的樂(lè)觀情緒使美洲國(guó)家組織的地位和作用問(wèn)題重新彰顯，也使歷史上曾出現(xiàn)過(guò)的西半球合作理念和泛美主義再次成為人們議論的話題。美國(guó)國(guó)務(wù)卿克里2013年底在一次講話中公開(kāi)宣稱(chēng)門(mén)羅主義時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，意欲為美拉之間的關(guān)系模式重新定調(diào)。一時(shí)間，美國(guó)“重返拉美”的論調(diào)也開(kāi)始出現(xiàn)在報(bào)端。在這種情況下，美洲國(guó)家組織時(shí)而沉寂時(shí)而活躍的歷史有可能再次出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。但其尷尬之處在于，任何新的動(dòng)議在利益和訴求日益多樣化的拉美都有可能遇到阻力。事實(shí)上，無(wú)論是前秘書(shū)長(zhǎng)因蘇爾薩，還是現(xiàn)秘書(shū)長(zhǎng)阿爾馬格羅，均出自各自國(guó)家左翼黨派，其當(dāng)選也未必是美國(guó)所樂(lè)見(jiàn)，但身處這一位置就不能不顧及美國(guó)的意愿，而這又必然激起另一端勢(shì)力的反彈，關(guān)于委內(nèi)瑞拉局勢(shì)的較量就是一例。（責(zé)任編輯：魏銀萍）

[1] Peter H. smith， Talons of the Eagle： Dynamics of U.S.-Latin American Relations， New York： Oxford University Press， 1996， p.126.

[2] 賀雙榮、思特格奇：《美洲國(guó)家組織：美國(guó)霸權(quán)政策的工具與國(guó)際組織的自主性》，載吳白乙主編、劉維廣副主編《拉丁美洲和加勒比發(fā)展報(bào)告（2014-2015）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年，第311-312頁(yè)。