陸凡婷楊 騰（運(yùn)城職業(yè)技術(shù)學(xué)院 建筑工程系 山西 運(yùn)城 044000 山西水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院 道路與橋梁工程系 山西 運(yùn)城 044000）

PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用分析

陸凡婷1楊 騰2
（1運(yùn)城職業(yè)技術(shù)學(xué)院 建筑工程系 山西 運(yùn)城 044000 2山西水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院 道路與橋梁工程系 山西 運(yùn)城 044000）

近年來(lái)，由于城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速，城市配套設(shè)施建設(shè)投資也急劇增加，造成地方政府財(cái)政壓力加大，允許社會(huì)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為大趨所勢(shì)。本文主要研究了公私合作模式在實(shí)際基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的選用，以期為地方政府選擇時(shí)提供參考。

PPP模式；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

1 引言

黨的十八大三中全會(huì)公布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，其中指出：允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營(yíng)中。此后，中央政府、各級(jí)地方政府相繼出臺(tái)了多項(xiàng)政策鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。目前，社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要集中在收費(fèi)公路、污水處理等可通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)獲得一定收益與回報(bào)的領(lǐng)域，所選用的模式也較為單一，以BOT、BOOT、TOT為主。

由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，必然導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施投入越來(lái)越大，地方政府財(cái)政的壓力也愈發(fā)增大，盡管地方政府已成立城投公司、城建公司等進(jìn)行融資建設(shè)，仍很難從根本上解決政府的資金壓力，故基礎(chǔ)建設(shè)中全面引入PPP模式已成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然。

2 PPP模式的內(nèi)涵及分類

PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，即基于“伙伴關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的公共部門與私人部門的合作模式。楊衛(wèi)華、王秀山等將PPP模式主要分為四大類：外包類、回租回購(gòu)類、特許經(jīng)營(yíng)類、資產(chǎn)剝離類。如下表1所示。

表1 PPP模式的分類

3 PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的選擇

3.1 城市道路、立體交通

城市道路、立體交通等均屬于非盈利公益性基建項(xiàng)目，民間資本參與投資此類項(xiàng)目時(shí)，無(wú)法獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，故在選擇PPP合作方式時(shí)，主要集中在外包類與回租回購(gòu)類，具體到項(xiàng)目時(shí)，更多地考慮建設(shè)外包，如：設(shè)計(jì)——施工總承包模式（DB模式）和政府回購(gòu)，如：建設(shè)——移交模式（BT模式）。但以上的兩種模式項(xiàng)目資金的最終承擔(dān)者依舊是政府，只不過(guò)從短期支付變成長(zhǎng)期償還，政府的財(cái)政壓力仍然很大，并非最理想的PPP模式項(xiàng)目。

基于這種情況，政府可以通過(guò)與民營(yíng)資本談判，通過(guò)部分補(bǔ)貼、部分政策優(yōu)惠（如土地優(yōu)惠、政策支持等）對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行支付或回購(gòu)。

3.2 收費(fèi)公路

民間資本參與收費(fèi)公路項(xiàng)目通常使用的是建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——移交模式（BOT模式），政府部分通過(guò)招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式確定民間投資者。民營(yíng)資本首先建設(shè)收費(fèi)公路，確定一段時(shí)間為特許經(jīng)營(yíng)期，特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)民間投資者有權(quán)經(jīng)營(yíng)收費(fèi)公路，即在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)此段公路的全部收益均歸民間投資者所有，以此回收前期公路的投資成本并產(chǎn)生一定收益。民營(yíng)資本是否可以盈利主要取決于車流量大小、特許經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)短、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等因素，故合理預(yù)測(cè)車流量顯得尤為重要，民營(yíng)資本的風(fēng)險(xiǎn)主要集中在此。為體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，政府可以與民營(yíng)資本談判，如若收費(fèi)公路的收益不足夠支付前期投資時(shí)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期。

3.3 軌道交通

由于軌道交通項(xiàng)目的投資巨大，普通的特許經(jīng)營(yíng)期模式比較難實(shí)現(xiàn)盈利，故民營(yíng)資本參與投資時(shí)，通常與政府部分共同出資，組建新的項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)以及管理等工作。軌道交通的運(yùn)營(yíng)成本也非常高，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)很難實(shí)現(xiàn)盈利，需依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼，故此類項(xiàng)目在招標(biāo)或談判階段，政府與民營(yíng)資本要共同確定出資比例、合作方式、盈利模式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等方面內(nèi)容，及如若經(jīng)營(yíng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)盈利，政府應(yīng)以何種方式進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼比例等。

3.4 污水處理

目前我國(guó)私人資本參與污水處理項(xiàng)目主要采取的是建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——移交模式（BOT模式）、轉(zhuǎn)移——運(yùn)營(yíng)——移交（TOT模式）及兩種模式的結(jié)合。城市污水處理項(xiàng)目作為公益項(xiàng)目，定價(jià)機(jī)制由政府出臺(tái)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，故污水處理項(xiàng)目是否能夠盈利主要取決于城市污水處理量?；诖朔N情況，民營(yíng)資本為減小風(fēng)險(xiǎn)，在與政府在合作之前需要就污水處理最低量進(jìn)行約定，若達(dá)不到最低標(biāo)準(zhǔn)，政府應(yīng)出資進(jìn)行補(bǔ)助。

3.5 基礎(chǔ)教育

基礎(chǔ)教育是一座城市教育的最重要環(huán)節(jié)之一。近年來(lái)，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，不斷向城外擴(kuò)張，新建住宅小區(qū)層出不窮，但其配套的基礎(chǔ)教育卻發(fā)展緩慢，難以滿足學(xué)齡兒童的教育需求?；A(chǔ)教育屬于國(guó)家義務(wù)教育范疇，其免費(fèi)性質(zhì)決定了對(duì)政府的依賴性，而關(guān)于教育的融資又非常有限，PPP模式的出現(xiàn)被認(rèn)為是基礎(chǔ)教育融資的理想方式。民營(yíng)資本參與基礎(chǔ)教育投資理論上有很多模式可以選擇，如外包類、回租回購(gòu)類、特許經(jīng)營(yíng)類，但在實(shí)際中，由于教育品質(zhì)的參差不齊，很多模式并不能達(dá)到政府發(fā)展基礎(chǔ)教育的初衷，故最常用的模式為建筑外包、政府回租回購(gòu)類或者開發(fā)商捐贈(zèng)等。其中，開發(fā)商捐贈(zèng)模式，對(duì)于開發(fā)商來(lái)說(shuō)，完善社區(qū)周邊的基礎(chǔ)設(shè)施，使群眾更容易選擇購(gòu)買自己的物業(yè)，同時(shí)也可以達(dá)到提升房?jī)r(jià)的目的；對(duì)政府來(lái)說(shuō)，僅負(fù)責(zé)學(xué)校的運(yùn)營(yíng)，只需要配備相關(guān)教育從業(yè)者即可，大大減輕了政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

4 結(jié)論與啟示

公私伙伴合作是實(shí)現(xiàn)政府與民營(yíng)資本共贏的重要途徑。但PPP模式在我國(guó)發(fā)展剛剛處于起步階段，只有部分項(xiàng)目使用較為頻繁。實(shí)現(xiàn)合作共贏的首要條件是政府部分轉(zhuǎn)變職能，由投資者轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)營(yíng)者、監(jiān)管者。

4.1 完善政策保障體系

由于很多基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目并不具有盈利性質(zhì)，或前期投資巨大，很難回收成本，政府應(yīng)出臺(tái)完善的保障政策，一旦民營(yíng)資本無(wú)法盈利時(shí)，給予一定的財(cái)政貼補(bǔ)或者優(yōu)惠政策，保護(hù)民營(yíng)資本的利益。

4.2 健全法律體系

民營(yíng)資本與政府合作時(shí)，盡管為伙伴關(guān)系，但民營(yíng)企業(yè)依舊處于弱勢(shì)地位，為保證雙方合作能夠順利，需出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，以保障合作關(guān)系的長(zhǎng)久。完善的法律體系必要性也體現(xiàn)在，在雙方出現(xiàn)糾紛時(shí)，可以做到有法可循，有法可依。

4.3 多元化選擇PPP模式

政府在基礎(chǔ)建設(shè)中選擇合作方式時(shí)，可以更加多元化，不僅僅拘泥于常見的BOT、BT等模式，針對(duì)項(xiàng)目的特殊性，積極探討新模式的可行性及保障措施。政府需要做好決策、監(jiān)管工作，民營(yíng)企業(yè)要核算好盈利能力與資本回收周期，合理選擇項(xiàng)目合作模式。

綜上，PPP模式在城市基礎(chǔ)建設(shè)中的應(yīng)用還有更廣闊的發(fā)展前景。多元化PPP模式不但可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也為民營(yíng)資本提供了更多地參與公共基礎(chǔ)建設(shè)投資的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)公共部門與私人企業(yè)互利互惠、合作共贏。

[1]孫燕芳,周曲藝. 我國(guó)不同行業(yè) PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)對(duì)比分析[J]. 建筑經(jīng)濟(jì),2015, 36(06):9-11.

[2]楊衛(wèi)華,王秀山,張鳳海. 公共項(xiàng)目PPP模式選擇路徑研究--基于交易合作三維框架[J]. 華東經(jīng)濟(jì)管理,2014, 28(02): 121-126+176.

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