宣曉偉

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中央集權(quán)制下地方行政制度的歷史沿革
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之二十一

宣曉偉

惟王建國(guó)，辨方正位，體國(guó)經(jīng)野。

設(shè)官分職，以為民極。

——《周禮·冢宰》

前面文章分析了中國(guó)傳統(tǒng)王朝下政府如何對(duì)地方民眾進(jìn)行治理，要想了解“中央集權(quán)制”的實(shí)際運(yùn)作，還需對(duì)不同層級(jí)政府之間的制度演變進(jìn)行探討。盡管“中央與地方”制度安排要處理的內(nèi)容，與“政府與民眾”間有非常大的不同，然而可以看到基本目標(biāo)仍是一致的，即名義上代表所有人和所有地方利益的中央權(quán)威，如何盡可能地加強(qiáng)和穩(wěn)固統(tǒng)治。

中國(guó)幅員遼闊，歷代王朝為穩(wěn)固統(tǒng)治，必然面對(duì)的難題是如何劃分地方行政區(qū)域的層級(jí)和范圍大小。層級(jí)過(guò)多，各級(jí)政府之間的信息不對(duì)稱和激勵(lì)不相容就會(huì)越嚴(yán)重，中央政府的政令經(jīng)過(guò)層層傳達(dá)，往往走樣；層級(jí)過(guò)少，中央政府又會(huì)直接面對(duì)數(shù)目過(guò)多的下級(jí)政府，難以開(kāi)展有效的管理。同樣，行政區(qū)域的范圍過(guò)大，容易產(chǎn)生地方分離主義傾向，直接威脅王朝統(tǒng)治；行政區(qū)域的范圍過(guò)小，一方面容易導(dǎo)致中央政府應(yīng)接不暇的困難；另一方面使得地方實(shí)力過(guò)弱，則不易鎮(zhèn)壓民變和抵抗外敵入侵。縱觀傳統(tǒng)王朝地方行政制度的沿革，可以看到其設(shè)置在“二級(jí)制”與“三級(jí)制”之間來(lái)回?fù)u擺。

宣曉偉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員

秦漢均為“郡縣”二級(jí)制的地方行政制度，秦始皇二十六年分天下為36郡，加上內(nèi)史（即首都周圍特區(qū)），一共是37個(gè)郡級(jí)政區(qū)，后來(lái)開(kāi)胡越之地、設(shè)置新郡、又將一些郡一分為二，秦朝郡數(shù)增至49個(gè)，秦縣數(shù)目則在1000個(gè)左右。漢代繼承秦的“二級(jí)郡縣制”，所增加的是在漢初分封諸侯王國(guó)，漢景帝后王國(guó)地位等同于郡，西漢末年郡數(shù)達(dá)到103個(gè)，共管轄1587個(gè)縣級(jí)政區(qū)。一郡平均管轄15個(gè)縣，管理幅度較為合適，故單從郡縣關(guān)系看，漢朝吏治一向受到后人的推崇。然而在中央政府層面，一個(gè)中央政府要面對(duì)一百多個(gè)郡，也難以做到有效管理，因此漢武帝在郡上又設(shè)置14個(gè)監(jiān)察區(qū)，首都地區(qū)由司隸校尉部所轄，其他郡國(guó)則分屬13個(gè)刺史部，每部設(shè)刺史1人，負(fù)責(zé)監(jiān)察地方長(zhǎng)官的行為，但不參與地方行政事務(wù)?？?shù)目較多帶來(lái)的另一個(gè)問(wèn)題是其范圍必然有限，一旦遇到民變就難以有效組織鎮(zhèn)壓，故到東漢末年黃巾起義，原只負(fù)責(zé)監(jiān)察的刺史最終演變成為州牧，朝廷派出中央高級(jí)官員（九卿）出任州牧，授予兵權(quán)、財(cái)權(quán)和行政權(quán)，成為正式的地方一級(jí)行政官員，到了魏晉南北朝時(shí)期，正式演變?yōu)橹荨ぁh的三級(jí)制行政體系（參見(jiàn)周振鶴（2005）《中國(guó)地方行政制度史》，上海人民出版社，第59～61頁(yè)）。

然而州一級(jí)的地方行政設(shè)置，平均領(lǐng)有七八郡之地，有足夠稱霸一方的物質(zhì)基礎(chǔ)，州一旦成為一級(jí)行政區(qū)劃，就易于造成分裂。所以王朝統(tǒng)治者要盡量避免州一級(jí)的行政區(qū)劃，到了隋唐又重新恢復(fù)郡縣二級(jí)制的行政設(shè)置，隋煬帝大舉并省州縣，又改州為郡，全國(guó)設(shè)置190郡、1255縣。唐朝繼承了隋的二級(jí)地方行政制度，但由于形勢(shì)發(fā)展，州的數(shù)目大大增加，盡管經(jīng)過(guò)唐太宗的合并，在貞觀十三年仍有358州，1551縣。一個(gè)中央政府要直接面對(duì)二三百個(gè)州，顯然是應(yīng)接不暇，據(jù)說(shuō)唐太宗曾把300多個(gè)州刺史的名字寫在屏風(fēng)上，經(jīng)常檢查他們的政績(jī)，以決定獎(jiǎng)懲升降。因此，唐初便按照交通路線來(lái)劃分監(jiān)察官員的分區(qū)，稱之為“道”。唐玄宗在開(kāi)元22年將唐初的十道分為十五道，每道設(shè)置采訪使（如漢代刺史之職），此后采訪使又兼任黜陟使，掌握著地方官員的罷免權(quán)。盡管采訪使承擔(dān)的是監(jiān)察任務(wù)，并且中央明文規(guī)定采訪使不能越權(quán)介入中央與州之間，妨礙州與中央直接打交道。然而一旦設(shè)定固定監(jiān)察區(qū)的常職監(jiān)察官員，必然帶來(lái)他們干預(yù)地方行政、最終演變?yōu)橐患?jí)行政官員的危險(xiǎn)，而這樣的轉(zhuǎn)變與漢朝類似，是由危機(jī)所觸發(fā)的，在唐朝這個(gè)危機(jī)即為“安史之亂”。

與漢朝不同的是，唐代為了邊防的需要在邊境地帶設(shè)置了10個(gè)節(jié)度使轄區(qū)，即方鎮(zhèn)（藩鎮(zhèn)）。原本唐實(shí)行的是軍民分治的措施，節(jié)度使只管軍事，不參與地方行政。然而安祿山深受唐玄宗寵信，集范陽(yáng)、平盧兩節(jié)度使和河北道采訪使于一身，掌管軍政民政大權(quán)。為平定安史之亂，唐朝不得不在全國(guó)普遍設(shè)置方鎮(zhèn)，任命一大批集軍政大權(quán)于一身的節(jié)度使，而原先監(jiān)察地方的采訪使已無(wú)權(quán)力，在唐肅宗期間改采訪使為觀察使，并兼任節(jié)度使，由此形成觀察節(jié)度使。到了唐后期，觀察使的監(jiān)察范圍（道）與節(jié)度使的軍事范圍（方鎮(zhèn)）合而為一，由此在州縣兩級(jí)地方行政架構(gòu)上又形成一級(jí)政區(qū)，即道（方鎮(zhèn)）。而與漢朝類似的是，新的方鎮(zhèn)一級(jí)政區(qū)一旦形成，馬上產(chǎn)生尾大不掉的負(fù)面效應(yīng)，方鎮(zhèn)嚴(yán)重地削弱了中央政府的權(quán)力，一些方鎮(zhèn)的節(jié)度使職務(wù)可以世襲，財(cái)賦不交國(guó)庫(kù)，戶口不上版籍，儼然與朝廷分土而治，唐朝最終亡于這種藩鎮(zhèn)割據(jù)的局面。

由此可以看到，如果保持“二級(jí)制”的地方行政架構(gòu)，中央政府無(wú)暇一一顧及眾多的郡（或州）；但若在州郡之上再加一級(jí)政府，又會(huì)產(chǎn)生地方割據(jù)的危險(xiǎn)。宋朝為解決這個(gè)難題煞費(fèi)苦心，在地方行政制度設(shè)置上有了重要的創(chuàng)新。宋朝的做法是不在州以上設(shè)置統(tǒng)一的上級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)和單一的行政首長(zhǎng)，而是把這一級(jí)的事權(quán)分屬于不同的部門，即漕、憲、帥、倉(cāng)諸監(jiān)司，設(shè)立負(fù)責(zé)監(jiān)察司法的提點(diǎn)刑獄使、負(fù)責(zé)治安邊防的安撫使、負(fù)責(zé)儲(chǔ)備糧食平抑物價(jià)的提舉常平使、負(fù)責(zé)錢谷轉(zhuǎn)運(yùn)的轉(zhuǎn)運(yùn)使，各監(jiān)司負(fù)責(zé)監(jiān)察州縣，其行政管轄地域稱為“路”，但各監(jiān)司的路并不一致，在轉(zhuǎn)運(yùn)使是一路范圍的區(qū)域，提點(diǎn)刑獄使可能是兩路，而到了安撫使那里又可以是四路甚至六路，從而避免了在州之上設(shè)置單一行政區(qū)劃的做法。通過(guò)這樣將事權(quán)打散、管轄范圍打亂的做法，使得宋朝的地方行政架構(gòu)成為了一種“虛三級(jí)制”。通過(guò)這種辦法，地方政府之間互相牽制，尤其是路一級(jí)區(qū)劃交叉、中心分離，不可能形成單一的權(quán)力中心和權(quán)力范圍，也喪失了割據(jù)一方的地理基礎(chǔ)。此外，宋代地方行政官員都由中央朝官擔(dān)任，也極大削弱了地方分權(quán)的人事基礎(chǔ)。可以說(shuō)，宋王朝統(tǒng)治者通過(guò)上述的地方行政制度創(chuàng)新，大大加強(qiáng)了中央集權(quán)的程度，牢牢地將地方控制在手中，宋朝因此也開(kāi)創(chuàng)了中央絕對(duì)集權(quán)的先河。然而，中央集權(quán)的加強(qiáng)不可避免帶來(lái)的一個(gè)嚴(yán)重后果就是地方的羸弱，反過(guò)來(lái)也導(dǎo)致了宋王朝的長(zhǎng)期積弱。地方實(shí)力弱小，就使得其對(duì)外邊防和對(duì)內(nèi)治安能力大大下降，宋朝終亡于外侮，與此不無(wú)關(guān)系。

元代的地方行政層級(jí)極其復(fù)雜，部分原因是其幅員廣大，許多地方制度均沿襲被征服地區(qū)已有制度混合而成；部分是因?yàn)樵诼L(zhǎng)的征戰(zhàn)過(guò)程中，一些臨時(shí)性的戰(zhàn)時(shí)舉措逐漸演變成了永久性的制度，其中對(duì)后世產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的，便是（行）省的設(shè)置。省原為中央的機(jī)構(gòu)，如唐朝有門下、中書、尚書三省。如果地方有事，中央政府便派出官員前去處理，組成行臺(tái)省，表明是中央臨時(shí)性的辦事機(jī)構(gòu)，以針對(duì)特定的地方問(wèn)題，一旦問(wèn)題解決，行臺(tái)省任務(wù)完成便終結(jié)，派出官員撤回中央。這一制度唐初也曾運(yùn)用，金代末年為應(yīng)對(duì)地方治安事務(wù)，頻繁派出中央的機(jī)構(gòu)，運(yùn)用行省的方式來(lái)解決地方問(wèn)題。元代繼承了金的做法，在征服北部中國(guó)的過(guò)程中，作為戰(zhàn)時(shí)措施，以行中書?。ɑ蛐猩袝。┳鳛楣茌犘抡鞣貐^(qū)的行政機(jī)構(gòu)，久而久之，這個(gè)機(jī)構(gòu)所管理的地域范圍也簡(jiǎn)稱為行省或省。省的實(shí)質(zhì)是行政型的軍區(qū)，省以下各級(jí)區(qū)劃的官員都只能層層向上奏事，不準(zhǔn)越級(jí)上訴，控制十分嚴(yán)密。

明代一方面繼承了元代的省，另一方面又學(xué)習(xí)宋代的做法，將省的權(quán)力分散到都指揮使司、布政使司和按察使司三者手中。三司分立固然削弱地方分權(quán)，然而一旦地方有事，仍然需要中央派出官員，在一定的時(shí)期內(nèi)集中一省甚至數(shù)省的權(quán)力，由此就產(chǎn)生了巡撫、總督二職，本來(lái)巡撫負(fù)責(zé)辦事、總督負(fù)責(zé)監(jiān)督，但明代后期地方多事，巡撫、總督漸漸又成為常駐地方的實(shí)職，甚至在原來(lái)行政區(qū)劃上又產(chǎn)生了一套自成體系的總督、巡撫轄區(qū)。清代沿襲明督撫之制，并將督撫轄區(qū)逐漸調(diào)整到與明代之省界一致，后劃為18省，巡撫一般每省一員、總督每二三省設(shè)一員，由于巡撫受總督節(jié)制，所以若總督與巡撫同在一地（省會(huì)），則往往發(fā)生矛盾；而不與總督一地的巡撫，又經(jīng)常自行其是，不聽(tīng)總督的指揮。

從地方行政制度沿革來(lái)看，中國(guó)傳統(tǒng)王朝一直沒(méi)有辦法較好地解決“中央與地方”之間的權(quán)力分配問(wèn)題。當(dāng)中央集權(quán)削弱、地方權(quán)力過(guò)重，形成“外重內(nèi)輕”的格局，就容易引發(fā)割據(jù)分裂、促使統(tǒng)一王朝走向瓦解，這就是漢唐兩代的教訓(xùn)；但中央集權(quán)過(guò)多、地方權(quán)力不足時(shí)，“外輕內(nèi)重”的格局固然沒(méi)有了割據(jù)之憂，但地方實(shí)力羸弱、失去綏靖御侮的能力，在內(nèi)憂外患之下，也會(huì)導(dǎo)致亡國(guó)的危險(xiǎn)，這是宋明兩代的結(jié)局（參見(jiàn)周振鶴（2005）《中國(guó)地方行政制度史》，上海人民出版社，第250頁(yè)）。

與此同時(shí)，中央也一直難以解決對(duì)地方官員的有效監(jiān)督問(wèn)題。中央經(jīng)常依靠不斷派官員對(duì)地方進(jìn)行巡視的方法，以糾正地方官員的不當(dāng)行為。但久而久之，中央派下去監(jiān)督的“使職”官員常駐地方，慢慢成為了帶有地方性質(zhì)的官員，又需要派下新的官員進(jìn)行監(jiān)督。無(wú)論是漢朝的刺史，還是后來(lái)的總督、巡撫，開(kāi)始無(wú)一不是中央下派的使官，最后都成了更多帶有地方官色彩的稱謂。漢朝的刺史，本來(lái)是常駐京城，只是有監(jiān)督巡視任務(wù)時(shí)才下派地方，后來(lái)就越來(lái)越多地駐扎在地方，最后演變?yōu)槌ｑv地方，只派自己的下屬定期到京城匯報(bào)。因此，傳統(tǒng)王朝這種由上往下、以官管官的監(jiān)督方式，很難有效解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者的問(wèn)題”，往往是巡查制度一開(kāi)始實(shí)施時(shí)比較有效，漸漸地巡視官員也會(huì)被地方利益所同化。

另一方面，正是由于中央難以做到對(duì)地方的有效監(jiān)督和控制，因此常常采取靈活的變通方式，這尤其明顯體現(xiàn)在地方的稅賦征收上。在理論上，既然中央有嚴(yán)格細(xì)密的稅收規(guī)則，地方則遵照中央的律則實(shí)施征收即可。然而在既有制度安排和能力下，中央無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的有效監(jiān)督，所以就采取包稅制的方法，中央需要地方上交一個(gè)定額的稅賦，至于地方如何采用變通的方法、是否在其過(guò)程中上下其手，中央并不十分在意。正如在前面文章所提到的，由于地方上各種各樣陋規(guī)的存在，地方的實(shí)際征收稅賦與上交稅賦往往存在驚人的差距。

一般意義上，常常將傳統(tǒng)中國(guó)的中央地方關(guān)系制度安排理解為上下級(jí)關(guān)系嚴(yán)格的科層制。事實(shí)上，由于幅員遼闊、不同地區(qū)差異巨大，在有限的治理能力下，傳統(tǒng)中國(guó)的科層制與韋伯意義上的科層制相去甚遠(yuǎn)，中央政策制定的統(tǒng)一性與地方政策實(shí)施的靈活性構(gòu)成一個(gè)持久性的矛盾（周雪光，2011）。為此，傳統(tǒng)中國(guó)實(shí)際上采取的是在科層制的外衣下，一定程度引入承包制的內(nèi)核（尤其體現(xiàn)在財(cái)政方面），有的學(xué)者將其稱為“行政發(fā)包制”（周黎安，2014）。這種“科層制為外殼、承包制為內(nèi)核”的制度安排，一直延續(xù)至今，在當(dāng)代中國(guó)也得到不同程度的繼承和保留，對(duì)目前的中央和地方關(guān)系產(chǎn)生重要影響。

表：中國(guó)歷代王朝的地方行政區(qū)劃沿革