房鑫

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院 廣西南寧 530000）

城中村失地農(nóng)民多元補償策略思考

房鑫

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院 廣西南寧 530000）

當前，我國已進入了城市化加速發(fā)展的時期，越來越多的農(nóng)民將實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變。而通過土地征用來實現(xiàn)城市擴張發(fā)展的模式已成為城市化進程的主要方式。城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略順利實施的一個重要保證是妥善解決集中出現(xiàn)的失地農(nóng)民問題。在本文中，筆者以廣西南寧市邕寧區(qū)為例，全面分析了城中村失地農(nóng)民多元補償策略，以供參考。

城中村；失地農(nóng)民；補償；現(xiàn)狀；方式

1 前言

隨著城市的發(fā)展擴張，城鎮(zhèn)化發(fā)展進程不斷加速，農(nóng)村土地不斷轉(zhuǎn)化為城市用地，農(nóng)村居民面臨著土地流失的現(xiàn)狀，這給以土地為生存工具的農(nóng)民來說，無疑是災(zāi)難性的打擊。尤其在中國人口基數(shù)大、農(nóng)村面積廣闊的環(huán)境下，要想讓城市高速發(fā)展，必然帶來大面積的征地拆遷工作，這既是城鎮(zhèn)化進程中不可避免的現(xiàn)狀，也是社會飛速發(fā)展的必經(jīng)之路。農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌侵写迕?，失地農(nóng)民何以為生，由此帶來的矛盾日益激化，作為城市征地拆遷的主體，政府要采取何種措施進行補償安置成為化解矛盾的關(guān)鍵。

以廣西南寧市邕寧區(qū)為例，城區(qū)的發(fā)展離不開土地，要想擴大區(qū)域城鎮(zhèn)化，必然要開展大量的征地拆遷工作。目前，邕寧區(qū)面臨著前所未有的發(fā)展機遇，各種在建、待建項目需要大量建設(shè)用地，沒有建設(shè)用地，一切項目建設(shè)都是紙上談兵。因此，開展征地拆遷攻堅戰(zhàn)，加快推進重大項目建設(shè)，征地拆遷工作迫在眉睫、刻不容緩。其重要意義主要體現(xiàn)在如下“三個需要”：

（1）加快工業(yè)化進程的需要?！盁o工不富”，一個城區(qū)的經(jīng)濟要想取得大發(fā)展、大突破，關(guān)鍵是抓好工業(yè)化發(fā)展。只有以城區(qū)建設(shè)為平臺，努力推動城市化發(fā)展步伐，加強基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，強力推進工業(yè)提速增效，必須建設(shè)大量廠房及配套基礎(chǔ)設(shè)施，必須要有大量的項目建設(shè)用地儲備作基礎(chǔ)，才能確保項目建設(shè)順利開展。

（2）加快城鎮(zhèn)化進程的需要。加快城區(qū)商圈建設(shè)，充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，扎實推進現(xiàn)代工業(yè)新城建設(shè)步伐，需要實施開發(fā)一大批重大項目建設(shè)，都離不開征地拆遷，如果拿不到土地，再完美的城市化建設(shè)方案都是一紙空文。

（3）加快交通事業(yè)發(fā)展的需要。目前，邕寧區(qū)的交通基礎(chǔ)相對比較薄弱，要實現(xiàn)又好又快的發(fā)展，就必須不斷優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施條件，特別是交通基礎(chǔ)，才能更好吸引投資。道路開發(fā)建設(shè)同樣離不開征地拆遷工作，只有打造四通八達的交通通道，才能帶動農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變，加快城鎮(zhèn)一體化。

2 城中村失地農(nóng)民的補償現(xiàn)狀和問題

2.1 補償標準偏低

隨著國家住房體制改革，拆遷安置補償貨幣化，政策透明度高、補償方法簡單、群眾易于理解，便于操作，產(chǎn)生糾紛易于解決，在城區(qū)國有土地拆遷中，效果明顯好于實物安置。然而，現(xiàn)階段以貨幣方式補償卻難于全面貫徹執(zhí)行，拆遷矛盾突出，其原因就在于補償標準過低，拆遷戶對于補償標準難以接受。

2.2 補償分配無章可循，誘發(fā)農(nóng)民抵觸情緒

目前農(nóng)村征地補償分配存在二難。①確定分配對象難。以戶口分類，存在農(nóng)業(yè)人口，村居民組人口、征地上遷人口，出嫁未遷出、嫁入未遷入人口的矛盾；以土地承包對象分類，存在有承包地但戶口已外遷人口，因出生遲未分到承包地的農(nóng)業(yè)人口，死亡人員的矛盾。②確定分配方法難。由于田地和山林在定權(quán)發(fā)證時分別屬于三級所有和二級所有，土地征用時，對一個行政村往往只是局部征用，前后征用又有價格和人口變動差異，存在以村還是以組為單位進行分配的矛盾。因此，一次征地，分配工作往往要拉鋸數(shù)月，甚至半年之久。對分配不滿意的農(nóng)民，往往對征地拆遷工作有抵觸情緒。

2.3 城鄉(xiāng)分割，城房、農(nóng)房二元結(jié)構(gòu)矛盾突出

與人的身份因城市戶口和農(nóng)村戶口的存在而劃分為城里人和農(nóng)村人一樣，同一片區(qū)，同一條街，甚至同一幢樓房的房屋也要根據(jù)其土地取得的性質(zhì)不同，劃分為國有土地的城房和集體土地的農(nóng)房。這樣，同一片區(qū)、同一地塊、同一樓棟，因城房、農(nóng)房巨大的二元結(jié)構(gòu)矛盾，就自然而然地給邕寧區(qū)及城市建設(shè)與發(fā)展的舊城改造和征地拆遷工作，帶來難以逾越的矛盾和巨大的改造和拆遷困難，也給和諧安置工作埋下不穩(wěn)定的隱患。

2.4 “先改造、后征地拆遷、再安置”已成為工作的羈絆

“先改造、后拆遷、再安置”，就是舊房已改造拆遷，新房未建。即先拆除舊房，再向被拆遷戶開據(jù)拆遷證明，最后，被拆遷戶依據(jù)政府相關(guān)部門開據(jù)的征地拆遷證明，視政府安置房建設(shè)進度情況，按照征地拆遷順序依次選購安置房屋。然而，按照相關(guān)法律和政策的規(guī)定，無論是舊城改造，還是征地拆遷，其所涉及到的房屋征地拆遷，均應(yīng)該是先安置，后拆遷。但是，在實際的舊城改造和征地拆遷工作中，由于舊城改造和征地拆遷工作速度太快，安置房建設(shè)速度跟不上，舊房拆遷戶分戶數(shù)量過大，安置房建設(shè)歷史欠賬太多等諸多原因。同時，還給被改造和征地拆遷群眾帶來事實上的實際生活困難。所以，從本質(zhì)上嚴格說來，“先改造、后征地拆遷、再安置”，是一種生米做成熟飯，是舊城改造和征地拆遷工作中的一個大忌，也是各級黨委、政府在實際的舊城改造和征地拆遷工作中的羈絆。

2.5 現(xiàn)有的有關(guān)政策適應(yīng)不了當前實際工作需要

城中村改造和征地拆遷工作，是改別人的房、征別人的地、拆別人的屋的工作，其工作是面對千家萬戶、各方利益紛繁復(fù)雜、變化無常的重大社會工程，工作成效如何直接影響社會和諧和穩(wěn)定。而現(xiàn)有的舊城改造和征地拆遷政策又已經(jīng)出臺多年，在一定程度上早已不適應(yīng)當前變化了的城中村改造實際情況。邕寧區(qū)和其他各地一樣，面臨著舊城改造和征收拆遷安置工作無法可依的尷尬狀況。

2.6 規(guī)劃跟不上、政策不配套、基礎(chǔ)設(shè)施落后，工作難度大

邕寧區(qū)舊城現(xiàn)行至今還沒有總體規(guī)劃，過去的舊城改造和征地拆遷工作還是采取見子打子的方式進行零星改造。如果沒有科學(xué)的控制性規(guī)劃和詳細規(guī)劃，舊城要改造成何種格局，或該怎樣改造，將無從入手或可能出現(xiàn)重復(fù)改造等現(xiàn)象。雖然邕寧區(qū)的舊城改造已建設(shè)了多年，但至今城區(qū)政府尚未出臺相關(guān)文件與市政府的舊城改造文件相配套，舊城改造工作缺乏具體操作辦法。舊城區(qū)土地利用現(xiàn)狀復(fù)雜，土地權(quán)屬不清，土地糾紛不斷；如何盤活國有、集體企業(yè)的土地，尚未有可行的辦法；加上因城區(qū)是典型的農(nóng)村型城區(qū)，財政底子嚴重不足，造成目前舊城區(qū)域范圍內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，另外原國有、集體企業(yè)一直以來不給職工購買養(yǎng)老保險，加上企業(yè)負債較多，其土地權(quán)屬不清，要拆遷此類企業(yè)，目前尚未有合適的辦法，以政府出資進行舊城改造和征地拆遷的先期工作難度較大。

3 多元補償策略

3.1 貨幣補償方式

貨幣補償方式是傳統(tǒng)的一種安置手段，貨幣補償?shù)暮x主要是拆遷人與被拆遷人通過協(xié)商一致，將拆遷人的房屋及其附屬物作價，由拆遷人支付貨幣以取得被拆遷房屋的所有權(quán)。實行貨幣補償后，拆遷人就不必另行交付房屋給被拆遷人的一種補償方式。貨幣補償?shù)姆绞揭蚰軡M足不同層次被拆遷人的實際需求、加快拆遷速度、簡化房屋拆遷程序，增加補償安置政策的透明度等眾多優(yōu)點而被越來越廣泛地采用，但在實行的過程中，被拆遷人對其與拆遷安置的關(guān)系還存在著模糊的認識，補償標準如何確定也是多數(shù)拆遷戶關(guān)心的問題。

3.2 回建房安置方式

建設(shè)回建房的安置方式近年來被廣泛運用，逐漸成為與貨幣補償方式并駕齊驅(qū)的一種方式?；亟ǚ堪仓镁褪桥c被拆遷農(nóng)民協(xié)商一致，選取另外的地塊由政府主導(dǎo)建設(shè)小區(qū)模式的安置房，以實物房代替貨幣補償，讓村民有房可住、有家可歸、有地安置?；亟ǚ康姆绞揭话悴扇∩鐓^(qū)或者小區(qū)的模式，同時配套物業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施，不僅讓失地農(nóng)民有家可歸，更重要的是加速了城中村農(nóng)民向城市農(nóng)民的轉(zhuǎn)變，是城鎮(zhèn)化進程的重要推手。

3.3 以購代建方式

以購代建安置方式是近年來新出現(xiàn)的一種安置方式。所謂以購代建，指的是不再采取政府主導(dǎo)建設(shè)安置房，而是由政府出面與現(xiàn)有的商品房進行協(xié)商，采取政府團購的方式直接向房地產(chǎn)開發(fā)商購買商品房補償給失地農(nóng)民，這種方式省掉了傳統(tǒng)建設(shè)時間久、規(guī)劃不完善、配套不全面等問題，節(jié)省了不必要的浪費，同時也是刺激房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種手段。

3.4 處理好農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后的就業(yè)安置問題

由于被改造的居民很多是城市中無工作的人員，而且大部分農(nóng)民是出租自己的房屋，并以房租成為其主要的生活來源。農(nóng)民會擔心自己日后的生計問題。對于此問題，可以采取以下的措施：①建立“城中村”的人員失業(yè)登記和就業(yè)服務(wù)制度。②堅持改造和征地拆遷單位優(yōu)先招用、勞動者自主擇業(yè)、政府促進就業(yè)的方針，解決好農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民的就業(yè)問題。③鼓勵農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民自主創(chuàng)業(yè)。④多渠道籌措農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民勞動力職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)補助資金。

3.5 加快建設(shè)社會保障體系

農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后享有與城市居民相同的權(quán)利。建立與完善他們的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險制度，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工社會保險接軌，“城中村”改造時應(yīng)當從集體資產(chǎn)中預(yù)留給被改造方的社會保障經(jīng)費。農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后的勞動力和集體經(jīng)濟組織應(yīng)當按照國家和本市規(guī)定參加社會保險。男年滿60周歲、女年滿55周歲的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，則由政府和村集體經(jīng)濟組織解決部分基本生活費；將符合城市低保條件的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為居民，全部納入城市最低生活保障體系，做到應(yīng)保盡保。

3.6 教育培訓(xùn)，提高村民的素質(zhì)修養(yǎng)

舊城改造不僅要從生活環(huán)境、居住環(huán)境、管理制度上進行改造，更重要的是要對村民進行改造。只有形式和內(nèi)容都進行了相應(yīng)的改造，才是真正地完成城中村的改造。由于大多數(shù)的村民只有初中文化的程度，有的甚至只有小學(xué)文化程度，要做好農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，使農(nóng)民真正適應(yīng)城市的生活，必須對其進行合適的教育培訓(xùn)，包括文化知識、就業(yè)培訓(xùn)、技能培訓(xùn)等，切實提高村民的素質(zhì)修養(yǎng)，避免村民成為城市中出現(xiàn)大量游手好閑的人員，造成城市人力資源的極大浪費，加重邕寧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的負擔。

城市的征地拆遷工作勢在必行，城中村的失地農(nóng)民如何轉(zhuǎn)變身份，在失去土地后如何更好的維持生活，還需要政府部門采取多樣化的方式進行安置補償，只有多角度、多方式進行安置補償，才能讓失地農(nóng)民愿意配合征地工作，重新找到生活保障和轉(zhuǎn)變生活方式，適應(yīng)整個社會的發(fā)展。

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C912.8

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1004-7344（2016）05-0335-02

2016-1-5