王蒙

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東廣州　510060）

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基于政府運行視角的規(guī)劃實施機制初探

王蒙

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東廣州510060）

摘要：以合肥市濱湖新區(qū)規(guī)劃實施為例，針對規(guī)劃實施結(jié)果偏離規(guī)劃目標(biāo)的現(xiàn)象，剖析規(guī)劃實施機制存在的問題，從政府運行視角，探討了城市規(guī)劃實施機制的自我完善途徑，指出規(guī)劃部門應(yīng)與發(fā)改、國土、財政三大核心部門建立良好的協(xié)同機制，從而保障城市規(guī)劃得以有效實施。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃，協(xié)同機制，規(guī)劃審批，土地指標(biāo)

0　引言

規(guī)劃作為城市開發(fā)建設(shè)和管理的直接依據(jù)，其意義在于對建設(shè)用地開發(fā)控制要求的具體落實。然而在不確定因素和社會多元化背景下，規(guī)劃實施面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，規(guī)劃實施結(jié)果偏離控規(guī)目標(biāo)、規(guī)劃重要指標(biāo)屢屢被突破的現(xiàn)象日益凸顯。

規(guī)劃實施結(jié)果偏離規(guī)劃目標(biāo)，使得建立有效的規(guī)劃實施機制，以應(yīng)對規(guī)劃實施過程中的不確定因素十分必要［1］。本文以2007—2015前后9年跨度的合肥市濱湖新區(qū)規(guī)劃實施為例，分析規(guī)劃實施機制的不足，進而尋求規(guī)劃有效實施的途徑。

1　濱湖新區(qū)規(guī)劃實施機制的不足

濱湖新區(qū)規(guī)劃實施過程中，政府掌握著新增建設(shè)用地處置權(quán)，土地收益也基本由政府支配。因此政府的運行體系，在很大程度上決定了規(guī)劃實施的效能［2］。在規(guī)劃實施過程中，政府部門內(nèi)部的權(quán)力運行機制、協(xié)調(diào)機制，最終決定著規(guī)劃在實施過程中發(fā)揮的作用和地位。在自上而下、條塊分割的政府運作體系下，僅僅依靠規(guī)劃部門單方面的努力難以推進規(guī)劃有效實施。

1.1耗時過長的規(guī)劃審批程序

濱湖新區(qū)總體概念規(guī)劃自2006年編制開始至2013年審批通過，歷時8年之久。規(guī)劃遲遲未能批下與總體規(guī)劃審批周期耗時過長有很大關(guān)系。濱湖新區(qū)總體概念規(guī)劃于2006年開始進行國際招標(biāo)，經(jīng)歷了方案評比、中期評審、專家評審、方案公示等階段，最終確定了由深規(guī)院負(fù)責(zé)將8家入圍單位的方案進行深化整合。2007年2月25日，濱湖新區(qū)概念性整合規(guī)劃獲2007年合肥市第二次規(guī)委會主任會通過，濱湖新區(qū)概念性整合規(guī)劃工作告一段落。此后，由于2011年合肥市總體規(guī)劃的修編、駱崗機場的搬遷、合肥市省直機關(guān)遷入濱湖中心的一再推遲等不確定因素的影響，原先在2006版合肥市總體規(guī)劃指導(dǎo)下編制的濱湖新區(qū)概念規(guī)劃已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)時的新形勢和新需求，規(guī)劃又經(jīng)歷了多輪修改，至2013年7月才形成《合肥市濱湖新區(qū)概念性規(guī)劃及核心區(qū)城市設(shè)計》的最終成果。

而控規(guī)審批更是多次修改、耗時較長：2007—2008年度先后共編制了6個單元的控制性詳細(xì)規(guī)劃，直至2012年才陸續(xù)評審?fù)ㄟ^；小地塊控規(guī)的審批同樣也耗時過長，地塊控規(guī)成果約15 d完成，但規(guī)劃審批程序最少50 d。

上述數(shù)據(jù)表明，無論是總體規(guī)劃還是控制性詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃的編制審批周期都太長，導(dǎo)致規(guī)劃剛批準(zhǔn)就已經(jīng)過時了。

1.2規(guī)劃后置的項目辦理流程

在規(guī)劃實施過程中，規(guī)劃方案得以落地需要一套完整的項目辦理流程。一般而言，濱湖新區(qū)項目辦理流程遵循著“立項—土地—規(guī)劃—初步設(shè)計—實施”的先后順序（如表1所示為濱湖新區(qū)建設(shè)項目辦理流程）。項目先行、土地指標(biāo)計劃與規(guī)劃的矛盾，使得規(guī)劃實施中規(guī)劃先行實現(xiàn)起來困難重重。在規(guī)劃實施過程中，通常是發(fā)改部門提出項目需求，才編制規(guī)劃（如“濱湖中心”控規(guī)、總部基地控規(guī)），然后再進行規(guī)劃審批、報建程序。這種項目導(dǎo)向的被動規(guī)劃，很容易因為項目的原因頻繁修改規(guī)劃。如濱湖新區(qū)核心區(qū)的單元控規(guī)幾經(jīng)修改，與萬達(dá)旅游城項目、寶能、恒大CBD項目自身需求有很大關(guān)系。

表1　濱湖新區(qū)建設(shè)項目辦理流程

2　規(guī)劃實施機制建議：規(guī)劃先導(dǎo)、部門協(xié)同

對于城市規(guī)劃實施機制的探索，許多城市進行了有益的探索。例如，深圳市對規(guī)劃實施機制進行了近10年的探索，包括強調(diào)空間統(tǒng)籌與部門協(xié)同的年度實施計劃制度、空間管制的基本生態(tài)控制線管理制度以及注重利益平衡的城市更新單元規(guī)劃實踐內(nèi)容。規(guī)劃師也將更多地參與類似確權(quán)、算賬、討價還價等超越傳統(tǒng)規(guī)劃范疇的工作，空間設(shè)計工作反而可能退居其次［3］。

基于對濱湖新區(qū)規(guī)劃現(xiàn)行實施機制的不足進行分析，以及其他城市規(guī)劃實施機制的借鑒，認(rèn)為應(yīng)建立規(guī)劃先導(dǎo)、部門協(xié)同的機制（表2為規(guī)劃先導(dǎo)、部門協(xié)同的規(guī)劃實施機制），集目標(biāo)謀劃、空間規(guī)劃、開發(fā)策劃、土地計劃于一體，共同保障規(guī)劃有效實施。

2.1規(guī)劃—發(fā)改協(xié)同機制

發(fā)改部門主要側(cè)重從經(jīng)濟發(fā)展角度對項目進行安排，較少從空間資源配置角度安排項目及其建設(shè)時序，缺乏空間上的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，各類項目由于空間配置和建設(shè)時序上的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致應(yīng)有的協(xié)同效益難以發(fā)揮。因此在項目立項階段，規(guī)劃部門應(yīng)提前介入，對規(guī)劃項目選址提出意見，并開展用地規(guī)模、開發(fā)容量預(yù)審，根據(jù)已批準(zhǔn)的規(guī)劃提出規(guī)劃約束條件，條款應(yīng)一并寫入土地劃撥協(xié)議之中。項目選址以及用地規(guī)模、開發(fā)容量預(yù)審作為項目用地（計劃）安排的依據(jù)，彌補了項目招商時忽視空間資源配置的不足，避免了項目引導(dǎo)規(guī)劃，導(dǎo)致拼貼式空間增長的現(xiàn)象。

2.2規(guī)劃—國土協(xié)同機制

規(guī)劃部門還應(yīng)根據(jù)規(guī)劃在空間和時序上的實施要求，結(jié)合規(guī)劃選址和建設(shè)用地規(guī)劃許可工作需要，對供地類和選址類兩類項目進行土地指標(biāo)的合理分配和利用。在土地指標(biāo)有限的情況下，規(guī)劃部門應(yīng)與國土部門一起從空間分布角度對項目進行研究，先安排有助于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、有利于重點地區(qū)發(fā)展的項目用地。通過對空間布局的把握對土地指標(biāo)進行合理分配，就可以確保城市空間結(jié)構(gòu)能夠逐步形成，也保證了在有限的土地指標(biāo)下高效推進城市發(fā)展，避免無限突破土地指標(biāo)、扁平化低效蔓延的現(xiàn)象。

表2　規(guī)劃先導(dǎo)、部門協(xié)同的規(guī)劃實施機制

2.3規(guī)劃—財政協(xié)同機制

規(guī)劃實施與財政部門的協(xié)同，是將自身的運作納入政府的計劃體系，將空間規(guī)劃與年度財政預(yù)算對接，將空間布局與投資安排和重大項目建設(shè)相結(jié)合。城市總體規(guī)劃中一般只注重大型基礎(chǔ)設(shè)施的布局，但它們的建設(shè)時序卻由于建設(shè)資金和社會、市場需求的變化等而存在著相當(dāng)?shù)牟淮_定性，因此就需要考慮在不同時期的建設(shè)行為對周邊地區(qū)的可能影響。城市規(guī)劃應(yīng)事先結(jié)合政府的財政計劃，針對城市開發(fā)預(yù)期做出空間上的合理安排；對于有重大影響的項目（如機場、高鐵站、地鐵等），還必須對其開發(fā)運作過程、經(jīng)營方式、外部效應(yīng)進行分析和預(yù)測，才能保證政府的公共投資有效落到實處，避免重復(fù)投資、低效投資。

3　結(jié)語

城市規(guī)劃的實施不應(yīng)單方面依靠完善的規(guī)劃編制，或者規(guī)劃管理單方面的努力，而應(yīng)積極融入現(xiàn)行政府操作體系。只有規(guī)劃部門與發(fā)改、國土、財政三大核心部門建立良好的協(xié)同機制，形成一套土地、資金、項目、空間的多維約束機制，在規(guī)劃實施過程中才能更好地應(yīng)對變化的項目需求、有限的土地指標(biāo)計劃和未來的重大項目投資等不確定性因素，保障城市規(guī)劃得以有效實施。

參考文獻(xiàn)：

［1］于立.城市規(guī)劃的不確定性分析與規(guī)劃效能理論［J］.城市規(guī)劃匯刊，2004（2）：37-42.

［2］張炳宣.科層制、利益博弈與政府行為［D］.杭州：浙江大學(xué)出版社，2011：2-4.

［3］鄒兵.行動規(guī)劃·制度設(shè)計·政策支持——深圳近10年城市規(guī)劃實施歷程剖析［J］.城市規(guī)劃學(xué)刊，2013（1）：61-68.

［4］合肥市總體規(guī)劃（2006—2020年）［Z］.

［5］合肥市濱湖新區(qū)概念性規(guī)劃及核心區(qū)城市設(shè)計［Z］.

［6］合肥市濱湖新區(qū)核心區(qū)單元控制性詳細(xì)規(guī)劃［Z］.

Inquiry on planning implementation mechanism from the angle of government operation

Wang Meng
（Guangzhou Academy of City Planning & Survey Design，Guangzhou 510060，China）

Abstract：Taking new Binhu community in Hefei city as an example，in light of the phenomenon of planning results deviating from the planning target，the thesis analyzes problems existing in planning implementation mechanism，explores self-improving methods of city planning implementation mechanism from the aspect of government operation，and finally points out that：the good coordination mechanism should be established among the planning department，the development reform community，national land bureau and financial community，so as to guarantee effective implementation of city planning.

Key words：city planning，coordination mechanism，planning approval，land indicator

中圖分類號：TU984

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-6825（2016）09-0033-02

收稿日期：2016-01-14

作者簡介：王蒙（1990-），女，規(guī)劃師