左靜

[摘要]我國現(xiàn)行征地補償制度帶有明顯的計劃經(jīng)濟體制特征，與市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)。主要表現(xiàn)在按原用途補償導致土地補償費偏低，政府定價導致土地市場不能發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。要改變國家的征地補償指導思想，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟的征地補償機制，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。以公開市場價格為補償標準、建立城鄉(xiāng)一體化的地價評估體系是解決我國農(nóng)村征地補償問題的有效途徑。

[關(guān)鍵詞]征地補償；補償標準；市場價格

[DOI]1013939/jcnkizgsc201630235

據(jù)中國社科院發(fā)布的《2015城市藍皮書》報告， 2014年我國城市化率已達到54.8%，到2020年將超過60%，“十三五”期間中國將全面進入城市型社會。城鎮(zhèn)化的高速進展必然涉及到土地征收，土地征收制度的合理與否不僅直接關(guān)系到數(shù)億即將"進城"的農(nóng)民的利益，而且涉及到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略以及農(nóng)地保護等諸多問題。如何積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地征收制度改革是我國政府亟待破解的難題。

1現(xiàn)行征地補償標準與市場經(jīng)濟不相適應(yīng)

我國現(xiàn)行征地補償制度始建于計劃經(jīng)濟時期。當時正值第一個五年計劃開始，國家的一切經(jīng)濟行為都圍繞工業(yè)化建設(shè)而展開，征地也不例外。就當時的經(jīng)濟體制而言土地不是商品，所以土地價值無從體現(xiàn)，國家以實現(xiàn)工業(yè)化為建設(shè)宗旨，對農(nóng)民的土地補償是低水平的，有時甚至是無償?shù)摹Ｔ谙喈旈L的時期內(nèi)我國征地補償標準采用被征收土地年產(chǎn)值乘以補償倍數(shù)的辦法，即年產(chǎn)值倍數(shù)法。這種補償觀念和補償方法一直延續(xù)了50多年，直到2005年國土資源部下發(fā)了《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》（以下簡稱《通知》），確定并開始實施了新的征地補償標準即征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價標準。征地補償新標準首次以地價的名義命名土地補償費，補償方法也試圖與現(xiàn)代估價方法靠攏，表明我國征地補償開始走向市場。但由于征地補償?shù)幕纠砟顩]有改變，現(xiàn)行征地補償制度在市場經(jīng)濟環(huán)境中顯示出很強的不適應(yīng)性。

11按原用途補償不符合地價形成規(guī)律

我國現(xiàn)行的征地補償依據(jù)是按照征地前的原用途進行補償?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償?！毙碌恼鞯匮a償標準雖然考慮了多種因素對地價的影響，但是按照土地原用途進行補償?shù)幕舅悸凡]有改變，依然將征地補償限定在農(nóng)地價格范疇之內(nèi)。從理論角度而言，土地之所以具有價格，正是因為土地具有預(yù)期收益性，購買土地是為了取得未來的收益，土地價格要反映土地的未來收益情況。西方經(jīng)濟學家認為土地價格是地租的資本化，地價是土地未來凈收益的貼現(xiàn)值之和。現(xiàn)代估價理論將預(yù)期收益原則與最高最佳利用原則作為不動產(chǎn)估價的基本原則，當土地用途發(fā)生改變時要按照城市規(guī)劃允許的新用途確定土地價格。將此原理用于征地補償，則應(yīng)以土地被征收后建設(shè)用地的收益來計算征地補償費。對被征收土地而言，建設(shè)用地是城市規(guī)劃允許的最大收益用途，也是使土地價值到達最大化的利用方式。

按原用途的土地收益測算的征地補償費遠低于土地市場價格。據(jù)統(tǒng)計，2012年國土資源部公布的全國土地出讓面積和合同成交價款分別為3228萬公頃和269萬億元，每畝的價格約為56萬元。按此粗略估算，農(nóng)民土地被征收后所獲得的補償款只有最終賣價的10%。這種抵償性凸顯我國征地補償?shù)姆抢硇裕孩俪鞘型恋丶捌渌a(chǎn)要素均已采取市場機制進行配置，并按市場價格進行交換，而唯獨農(nóng)村集體土地還實行計劃經(jīng)濟條件下的配給制征收和補償；②農(nóng)民在社會生產(chǎn)過程中按照市場價格購買生產(chǎn)資料，但他們所擁有和使用的土地卻被國家以偏低的價格征收；③在市場經(jīng)濟條件下，土地不僅是農(nóng)民的基本生活保障和重要生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民的一大財富，土地的財富屬性在征地補償過程中沒有得到體現(xiàn)。

12政府定價割裂了征地補償與土地市場之間的有機聯(lián)系

征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準從傳統(tǒng)的產(chǎn)值倍數(shù)法演變而來，所不同的是前者的年產(chǎn)值與倍數(shù)已經(jīng)脫離了被征土地的實際狀況而變成單純的計算數(shù)據(jù)，體現(xiàn)在征地補償費的統(tǒng)一性和標準性。統(tǒng)一性要求在一定區(qū)域內(nèi)采用統(tǒng)一的產(chǎn)值和補償倍數(shù)作為補償依據(jù)，不再考慮被征收地塊的實際產(chǎn)值；標準性要求征地補償費必須由當?shù)卣贫ú?zhí)行。標準式的征地補償費與土地的真實價格脫節(jié)。由于土地的特性之一就是獨一無二性，加之土地市場的不完全性使土地價格存在地域差別，不同地區(qū)之間地價不同。將相同的價格強加于不同的地塊是不符合地價形成規(guī)律的，這樣會產(chǎn)生新的不公平。另外，標準式的征地補償有較長的停滯期，難以靈活地適應(yīng)土地市場的變化?，F(xiàn)實中我們看到多數(shù)地區(qū)都在執(zhí)行5年前制定的年產(chǎn)值和區(qū)片價“標準”。這期間國家經(jīng)濟形勢和土地供求關(guān)系均已發(fā)生較大的變化，以此相對靜止的“標準”計算的征地補償費必然滯后于土地市場。

2征地補償?shù)某雎吩谟诮⑹袌龌恼鞯匮a償機制

21以公平市場價格作為征地補償標準

遵循公平市場價格原則進行征地補償是市場經(jīng)濟體制的要求。在市場經(jīng)濟條件下，一切產(chǎn)品的生產(chǎn)和交易應(yīng)體現(xiàn)市場機制和經(jīng)濟規(guī)律，農(nóng)村土地征收應(yīng)以“公平市場價格”為準則來確定征地補償費用。綜觀世界各地，幾乎所有的憲政國家都堅持公平補償?shù)脑瓌t，征地補償標準基本是以土地市場價值為基礎(chǔ)，按照被征收土地的正常市場價格計價賠償。如美國法律確立土地征收以公平補償為原則，“未經(jīng)公正補償，私有財產(chǎn)不得充作公用”。加拿大對土地征用的補償是建立在被征土地的市場價格基礎(chǔ)上，依據(jù)土地的最高和最佳用途，按當時的市場價格補償。英國也明確規(guī)定土地征用補償原則是：土地征用補償以愿意買者與愿意賣者之市價為補償?shù)幕A(chǔ)，補償以相等為原則，損害以恢復(fù)原狀為原則。鑒于此，我國應(yīng)完善憲法的征地補償條款，或設(shè)立《土地征收法》，依法確立土地征收補償原則為“公平補償”，明確補償依據(jù)、補償范圍、補償方法，不管用地性質(zhì)是否為公益性用地都應(yīng)按公平市場價格給予補償。

22建立城鄉(xiāng)一體化的土地價格評估體系

目前我國土地市場及土地價格評估體系仍處于二元結(jié)構(gòu)之中。城市土地估價采用現(xiàn)代估價方法，有完善的國家標準做技術(shù)支持，而農(nóng)村土地征收補償采用計劃經(jīng)濟時期的補償方法，與市場經(jīng)濟規(guī)則和現(xiàn)代估價理論有許多背離，缺失公平性、合理性、科學性是我國現(xiàn)行征地補償?shù)闹饕锥?。因此，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大環(huán)境中，有必要建立城鄉(xiāng)一體化的地價評估體系。（1）將《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》改為適宜城鄉(xiāng)土地的全國土地估價規(guī)程，從估價的范圍、總則、估價原則、價格影響因素以及估價方法等各個方面都涵蓋農(nóng)村土地征收補償部分，使農(nóng)村征地補償有章可循、科學合理。土地估價方法體系的建立，不僅要有理論依據(jù)，還要簡單實用，容易讓被征地者了解和掌握。能夠普及的大眾化評估方法可以使農(nóng)民對被征收土地價格做到心中有數(shù)，便于行使“討價還價”的交易權(quán)利，而且可以消除征地糾紛隱患，降低征地補償?shù)谋O(jiān)督成本。（2）本著獨立、客觀、公正的原則，估價應(yīng)由獨立、中立的估價機構(gòu)操作完成?，F(xiàn)行征地補償標準是地方政府制定的，而且是縣、鄉(xiāng)土地管理部門具體操作完成的。地方政府既是土地需求者又是價格的制定者，對農(nóng)民的侵權(quán)行為在所難免，這樣測算結(jié)果的客觀性和公信力會受到質(zhì)疑。要打破政府定價的局面，必須改變目前征地補償標準由行政機關(guān)決定的做法，應(yīng)以獨立第三方的土地估價機構(gòu)出具的評估報告作為征地補償?shù)囊罁?jù)。這樣既可以避免地方政府的隨意性又可以防止農(nóng)民索要高價，以保證估價結(jié)果的公平合理。