【摘要】：人民調(diào)解制度在中國(guó)文化中孕育而生，近代以來在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)人民自治方面發(fā)揮了重要作用，在世界上享有 “東方一枝花”，“東方經(jīng)驗(yàn)”的美譽(yù)。但進(jìn)入20 世紀(jì)90 年代后期，人民調(diào)解逐漸被忽略，主要體現(xiàn)在調(diào)解糾紛的數(shù)量及其參與調(diào)解案件數(shù)量的比例急劇下降、人民調(diào)解協(xié)議效力單薄、人民調(diào)解缺乏經(jīng)費(fèi)支持。造成目前這種局面的原因繁多，主要原因有，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷、理論上的誤區(qū)、以利益為核心的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊、人民調(diào)解制度本身的缺陷等。

【關(guān)鍵詞】：人民調(diào)解制度;制度困境;制度成因;制度完善

調(diào)解作為解決糾紛的方式，具有悠久的歷史背景并蘊(yùn)含著深厚的文化底蘊(yùn)，從西周“德主刑輔，禮刑并用”到漢朝黃老學(xué)派“虛同為一，恒一而止”，從儒家學(xué)說“禮之用，和為貴”到孔子宣稱的“己所不欲，勿施于人”的思想，都能在調(diào)解的過程中體現(xiàn)出來。隨著一切以利益為核心的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，人民調(diào)解制度本身的缺陷顯露出來，通過訴訟方式又難以負(fù)荷繁多的糾紛。

一、人民調(diào)解制度的現(xiàn)實(shí)困境

（一）人民調(diào)解總體弱化。如今人們的訴訟觀念越來越強(qiáng)，逐漸接受和習(xí)慣一錘定音的法庭判決，“訴訟時(shí)代”強(qiáng)勢(shì)到來。與此同時(shí)，傳統(tǒng)的以調(diào)解方式解決糾紛越來越被人們所摒棄，陷入了瓶頸期。體現(xiàn)在兩方面，一是調(diào)解糾紛的數(shù)量減少，二是調(diào)解的糾紛數(shù)量與訴訟案件數(shù)量的比例明顯下降。

（二）人民調(diào)解協(xié)議效力缺陷。人民調(diào)解協(xié)議，是指民事糾紛的雙方當(dāng)事人在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，在自愿、平等的基礎(chǔ)上，為解決糾紛而達(dá)成的具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方簽字或蓋章的書面協(xié)議。協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，這是造成人民調(diào)解制度日漸衰落的關(guān)鍵因素。人民調(diào)解協(xié)議的軟執(zhí)行力，其履行有賴于當(dāng)事人的自覺意識(shí)。根據(jù)法律規(guī)定，雙方當(dāng)事人所達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同的效力，如果一方當(dāng)事人擅自撤銷協(xié)議或拒不履行協(xié)議可以作違約行為或侵權(quán)行為追究其民事責(zé)任。然而實(shí)際情況是“目前人民法院無一例因當(dāng)事人變更或解除調(diào)解協(xié)議而承擔(dān)相應(yīng)法律后果的案例?！盵1]

二、影響人民調(diào)解制度作用發(fā)揮的原因

（一）理論上的誤區(qū)。隨著法制體制的建立，社會(huì)上出現(xiàn)了“純粹法治主義”的偏向?！凹兇夥ㄖ沃髁x”認(rèn)為，在現(xiàn)代化的法治進(jìn)程中，主要任務(wù)是加強(qiáng)國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)司法至高無上權(quán)威的維護(hù)，因此，其他非正式的治理機(jī)制便被停滯。人們通過各種社會(huì)規(guī)范進(jìn)行自我調(diào)整和和約束的能力逐漸下降，調(diào)解本質(zhì)上是通過當(dāng)事人自愿的放棄部分合法權(quán)利而達(dá)成一個(gè)雙方都接受的結(jié)果，這忽略了國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)于公民合法權(quán)利的保護(hù)，違背了法治的一般要求?！?。[2]

（二）社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷。我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)以地域、血緣為根本的鄉(xiāng)土社會(huì)。人們彼此熟悉，聯(lián)系緊密，社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)固，傾向于選擇方便靈活的調(diào)解來解決糾紛。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民大規(guī)模涌向城市，原始的村落聚居生存結(jié)構(gòu)逐漸解體。同時(shí)許多國(guó)有制企業(yè)所有制發(fā)生轉(zhuǎn)變，城市居民無法再依賴單位的福利保障，從而轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”。社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，使得調(diào)解制度賴以生存的地域資源、人際關(guān)系、鄉(xiāng)規(guī)等不再對(duì)人們有約束力，其必然要走向衰敗。

（三）一切以利益為核心的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成中心任務(wù)。人們分工不同，但都為實(shí)現(xiàn)自己最大化的利益而行使權(quán)力和履行義務(wù)，因此，國(guó)家和集體的經(jīng)濟(jì)水平也得以快速增長(zhǎng)。在這種市場(chǎng)精神的渲染下，自利主義萌生，法律成為人們獲取利益和防止自己利益不被他人侵犯的工具。人與人之間的信賴合作關(guān)系瓦解，至此，調(diào)解制度賴以生存的權(quán)威不復(fù)存在，文化根基開始動(dòng)搖。

（四）人民調(diào)解制度本身的缺陷。從 2010 年 8 月通過的《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》來看，該法顯得比較保守，一些規(guī)定只是對(duì)以往的重復(fù)，一些急需的制度規(guī)定模糊。主要表現(xiàn)如下：

1.人民調(diào)解的受案范圍有限?！吨腥A人民共和國(guó)人民調(diào)解法》第 2 條規(guī)定：“本法所稱人民調(diào)解，是指人民調(diào)解委員會(huì)通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)?！薄吨腥A人民共和國(guó)人民調(diào)解法》作為特別法效力優(yōu)先。人民調(diào)解在范圍上被進(jìn)一步限定為民間糾紛。

2.人民調(diào)解的組織建設(shè)不合理。人民調(diào)解制度本質(zhì)上是群眾自發(fā)的管理自己、教育自己、服務(wù)自己的具有自治性質(zhì)的制度。在構(gòu)建“大調(diào)解”機(jī)制的推動(dòng)下，政府及其部門紛紛組建調(diào)解組織，但此類調(diào)解組織根本上因政府而誕生，經(jīng)濟(jì)上靠政府支撐，人員設(shè)置上由政府指派，不具備人民調(diào)解的民間性這一基本性質(zhì)?！澳：巳嗣裾{(diào)解的性質(zhì)，使其將來發(fā)展的方向不明”。[3]

3.人民調(diào)解程序缺乏規(guī)范保障。缺乏程序規(guī)范的束縛，人民調(diào)解員的隨機(jī)應(yīng)變也有可能轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂刹昧繖?quán)的濫用。

三、人民調(diào)解制度困境之突破

（一）明確人民調(diào)解的性質(zhì)和功能，規(guī)范人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)置。人民調(diào)解委員會(huì)是處理民間糾紛的自治組織，同時(shí)人民調(diào)解組織在法院和司法行政的指導(dǎo)下工作，然而在實(shí)踐中，不管是通過人民調(diào)解的內(nèi)部結(jié)構(gòu)還是調(diào)解范圍、調(diào)節(jié)內(nèi)容來看，其自治性都發(fā)生了巨大的變化。人民調(diào)解要充分發(fā)揮在“大調(diào)解”機(jī)制中的作用，最根本是應(yīng)該還其民間調(diào)解之本來面目，立足于民間性的性質(zhì)，切實(shí)守好“社會(huì)第一道防線”[4]

（二）合理擴(kuò)展人民調(diào)解的適用范圍及調(diào)解依據(jù)。《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》中將人民調(diào)解的范圍限定為民間糾紛，隨著社會(huì)的改革、轉(zhuǎn)型，人民調(diào)解的范圍已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出民間糾紛的范疇，理當(dāng)加以拓寬。努力將人民調(diào)解制度作為“社會(huì)第一道防線”

（三）提高調(diào)解員素質(zhì)。調(diào)解委員的素質(zhì)的提高則關(guān)乎調(diào)解工作的進(jìn)程、關(guān)乎社會(huì)的穩(wěn)定。首先要完善人民調(diào)解員上崗制度。嚴(yán)格按任職資格標(biāo)準(zhǔn)選拔人員，“并根據(jù)人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)立的具體條款而進(jìn)行資格分類，如行業(yè)性調(diào)委會(huì)的設(shè)立主要涉及行業(yè)內(nèi)部糾紛的解決，專業(yè)性較強(qiáng)，其調(diào)解員應(yīng)著重聘請(qǐng)相關(guān)行業(yè)的專業(yè)人才擔(dān)任?！盵5]“另外還要在繼續(xù)堅(jiān)持專職調(diào)解員、首席調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)建設(shè)社區(qū)（村）專兼職調(diào)解員、律師調(diào)解員，形成層次分明、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的調(diào)解員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)”。 [6]

（四）加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)保障。首先將人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)納入政府預(yù)算。其次，在政策法律的支持下，將人民調(diào)解作用發(fā)揮進(jìn)行科學(xué)考量和分析，建立長(zhǎng)效保障機(jī)制。同時(shí)，人民調(diào)解要發(fā)掘社會(huì)資源，引入律師、志愿者等力量，減低內(nèi)耗，提高運(yùn)行效率。這樣兩方面結(jié)合，從內(nèi)外因素上解決制約人民調(diào)解的瓶頸，促進(jìn)其發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]邱黎黎.論中國(guó)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解銜接制度的發(fā)展和完善[D].蘇州大學(xué). 2008.

[2]哈書菊.論我國(guó)民事糾紛解決機(jī)制[J].學(xué)術(shù)交流.2010（10）：66-68.

[3]宋沖.人民調(diào)解制度研究[D].鄭州大學(xué).2012.

[4]尹力.中國(guó)調(diào)解機(jī)制研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2009.42.

[5]丁樂利.對(duì)完善我國(guó)人民調(diào)解制度的法律思考[D].中國(guó)政法大學(xué).2011.

[6]范愉 當(dāng)代中國(guó)非訴訟解決機(jī)制的完善與發(fā)展 學(xué)海.2013.（4）