黃莉莉

（廣西百色市田陽縣國(guó)土資源局 廣西百色市田陽縣 533600）

淺析土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系

黃莉莉

（廣西百色市田陽縣國(guó)土資源局 廣西百色市田陽縣 533600）

隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村大批勞動(dòng)力進(jìn)入城市，城鄉(xiāng)之間的差距逐漸減小，土地資源日趨緊張，城鄉(xiāng)規(guī)劃的難度不斷增大，土地規(guī)劃管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中必須面對(duì)的一項(xiàng)工作，兩者之間的關(guān)系密切，有矛盾的一方面也有統(tǒng)一的一方面，本文通過分析土地規(guī)劃管理的作用，土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾與關(guān)系，旨在為當(dāng)前我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃提供參考。

土地規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃；關(guān)系

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃中開展土地規(guī)劃管理的重要性

在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中，作為一個(gè)具有全局性與戰(zhàn)略性的問題，土地問題與人們的生活關(guān)系密切。隨著我國(guó)人口的不斷增加，土地需求不斷增長(zhǎng)，土地資源成為城鄉(xiāng)發(fā)展中的一個(gè)關(guān)鍵體，城鄉(xiāng)建設(shè)離不開土地資源的支持，通過土地規(guī)劃管理：①可以確保土地得到充分的利用，即可保護(hù)農(nóng)田，又可為社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，避免土地資源的浪費(fèi)。②可以加強(qiáng)土地用途管制，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求對(duì)土地性質(zhì)進(jìn)行分類，將土地資源分為建設(shè)用地、農(nóng)田用地、生態(tài)環(huán)境保護(hù)用地等，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)與生態(tài)三者的平衡。土地管理工作可以為城鄉(xiāng)規(guī)劃提供更好的資源與空間，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃方案的優(yōu)化，為人們的日常生活提供了更好的環(huán)境，促進(jìn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

2 土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾

2.1 兩個(gè)矛盾體

基于我國(guó)當(dāng)前特殊的國(guó)情，產(chǎn)生了土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的兩種管理方式。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的城鎮(zhèn)化速度的加快，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)資源即土地資源面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，因而使與之相關(guān)的土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃這兩種管理方式之間的矛盾日趨突出。

2.2 兩者管理目的不一致

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大批的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力分根進(jìn)入城市，因此農(nóng)村很多的土地資源被擱置。而土地規(guī)劃管理中，為了將土地合理有效的利用起來，便采取將部分?jǐn)R置的土地進(jìn)行征用的開發(fā)方式。這樣，農(nóng)民因?yàn)榭梢垣@得一部分的經(jīng)濟(jì)效益也愿意放棄土地使用權(quán)，拿出擱置的土地進(jìn)行征用。但是一些地方存在往往為了經(jīng)濟(jì)利益等原因，在拍賣時(shí)蓄意將土地價(jià)格提高，從而忽略了土地是否能合理利用的問題，而城鄉(xiāng)規(guī)劃的目的則是促進(jìn)城鄉(xiāng)可以得到可持續(xù)發(fā)展。因此由于土地規(guī)劃管理目的和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的目的不一致，兩者之間便產(chǎn)生了相應(yīng)的矛盾。

2.3 兩者的差異

土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃存在差異的，也這是兩者出現(xiàn)矛盾的重要原因。具體體現(xiàn)在兩者的管理機(jī)構(gòu)和管理內(nèi)容是不一樣的，因此兩者的在指導(dǎo)思想上及一些原則性問題方面存在差異。土地規(guī)劃管理的目的是在于科學(xué)合理最優(yōu)化的利用土地資源，而城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的目的在于滿足城市化發(fā)展的需要，因而兩者在管理實(shí)施中存在很多的差異，甚至有相互制約的一些狀況。

2.4 城鄉(xiāng)規(guī)劃中的土地規(guī)劃問題

城市規(guī)劃不合理的使用土地，會(huì)對(duì)規(guī)劃的實(shí)施造成影響。一方面，現(xiàn)有的土地?zé)o法滿足建設(shè)的需要，農(nóng)村耕地面積不斷的減少，但是建設(shè)面積卻是一直在擴(kuò)大，很難控制村莊、城鎮(zhèn)和其他非農(nóng)業(yè)用地的情況。另一方面在現(xiàn)行土地的規(guī)劃上還存在很多的不足。普遍的存在征用土地的行為，對(duì)征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地本省的價(jià)值，導(dǎo)致土地的收益上存在不足，讓農(nóng)民的利益受到破壞。土地在市場(chǎng)中的價(jià)格和征用的價(jià)格存在很大的懸殊，使得土地不規(guī)范的流失，土地的使用權(quán)也變的模糊不清，使土地?zé)o法得到有效的利用。城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅能夠帶動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，還能幫助區(qū)域人民發(fā)家致富。現(xiàn)在土地競(jìng)拍的方法給房地產(chǎn)開發(fā)商們有目的的抬高土地價(jià)格提供了機(jī)會(huì)，建筑商們也是為了追求自己的利益最大化沒有合理規(guī)范的使用土地，這樣的土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間就會(huì)產(chǎn)生矛盾，阻礙了人們生活水平的提高。

3 土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系

3.1 新增建設(shè)用地計(jì)劃與城鎮(zhèn)建設(shè)用地有序擴(kuò)張

目前的土地規(guī)劃有新區(qū)擴(kuò)張和舊城改造兩種模式。對(duì)城市擴(kuò)張進(jìn)行控制加強(qiáng)土地利用率。像是開發(fā)區(qū)、小城鎮(zhèn)可以通過擴(kuò)張的方法進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃，在大中城市土地資源缺少在使用上要進(jìn)行控制，對(duì)新區(qū)擴(kuò)張和舊城改造進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)查分析，控制建設(shè)用地量，對(duì)規(guī)劃方案中的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和土地用途進(jìn)行重點(diǎn)研究，在實(shí)施規(guī)劃之前對(duì)發(fā)展的重點(diǎn)和用地的類型進(jìn)行區(qū)分，落實(shí)集中產(chǎn)業(yè)和集中居住等方案實(shí)施情況。

3.2 以土地管理為核心，推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)發(fā)展

增減掛鉤政策是村鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目中用地規(guī)劃中的一種有效方式，能夠幫助調(diào)整城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，提升城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在城鄉(xiāng)建設(shè)中在用地中增加掛鉤能夠增加農(nóng)村土地利用率，將農(nóng)民的居住情況由分散向集中轉(zhuǎn)變，將城鄉(xiāng)布局進(jìn)行優(yōu)化，在保障耕地正常的情況下緩解城鄉(xiāng)發(fā)展之間的矛盾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，增減掛鉤政策的實(shí)施中可能和一些農(nóng)民的意見出現(xiàn)沖突，為了化解沖突就必須建立土地規(guī)劃和管理的政策，對(duì)增減掛鉤政策的效能進(jìn)行明確，也讓土地使用和城鄉(xiāng)規(guī)劃更加有序的開展。

3.3 拓展土地規(guī)劃的深度，在規(guī)劃與實(shí)施之間搭建橋梁

對(duì)于一些不完善不合理的土地規(guī)劃方案會(huì)影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展，造成城鄉(xiāng)建設(shè)和土地儲(chǔ)備方面的戰(zhàn)略性和欠缺性，嚴(yán)重的甚至?xí)?dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施不足，降低城市功能，對(duì)城市生態(tài)進(jìn)行破壞等情況。為了有效的提升土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施效果和整體質(zhì)量，需要制定完善的土地管理規(guī)劃，最大程度的發(fā)揮土地儲(chǔ)備的引導(dǎo)作用和調(diào)控作用，加強(qiáng)土地調(diào)控在宏觀層面上的意義。將土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的聯(lián)系為中心，將功能作為依據(jù)促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施。

3.4 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)性發(fā)展

伴隨經(jīng)濟(jì)體制的不斷增長(zhǎng)，規(guī)劃管理部門需要認(rèn)真研究出新的規(guī)劃方式來適應(yīng)目前的形勢(shì)。這樣也就應(yīng)運(yùn)而生了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃等新型的規(guī)劃方式。在這種特殊的經(jīng)濟(jì)體制下需要建立“兩規(guī)”發(fā)展機(jī)制，并且在實(shí)施中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)不斷改進(jìn)和完善，建立起環(huán)節(jié)制度化和溝通信息化的模式。為了保障兩個(gè)規(guī)劃在實(shí)施中的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，可以采用一下措施：建設(shè)區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目需要在審批土地利用規(guī)劃和建設(shè)為前提的情況下進(jìn)行；城市不僅是人們的居住和活動(dòng)場(chǎng)所，也是豐富人們精神文明和彌補(bǔ)人們?nèi)宋馁Y源的重要地區(qū)，有地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)域和大量的水資源保護(hù)地帶在土地利用中都要采取有效的保護(hù)措施，對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)進(jìn)行限定。

4 土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施相結(jié)合的措施

4.1 對(duì)土地資源進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)管理

土地規(guī)劃管理就是制定一系統(tǒng)的法律、法規(guī)、規(guī)章制度來規(guī)范土地的使用，以期達(dá)到土地資源的最大化利用；城鄉(xiāng)規(guī)劃管理就是由政府的專門部門對(duì)城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類資源進(jìn)行總體的規(guī)劃管理，以期達(dá)到城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類資源的最大化利用，改善城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人居生活環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，從而促進(jìn)城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以兩者要進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理，共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.2 規(guī)范土地征地行為

將土地進(jìn)行征用是一種給予農(nóng)民一定的補(bǔ)償后，從農(nóng)民手里獲得土地使用權(quán)的方式。為了合理的利用土地資源，需要規(guī)范土地征地的行為。具體措施主要是：以市場(chǎng)規(guī)律來規(guī)范土地征用，實(shí)行市場(chǎng)化的管理征地行為，避免蓄意抬高土地征用價(jià)錢的行為；在征用農(nóng)民土地時(shí)，按照所征用土地的性質(zhì)、質(zhì)量的實(shí)際價(jià)格進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償；另外，土地征用會(huì)使農(nóng)民失去土地，從而失去相應(yīng)的生活、生產(chǎn)資源，因此還需要積極地解決被征用土地的農(nóng)民的工作問題。

4.3 土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施

在土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施方面，我們要認(rèn)識(shí)到這兩種管理方式是不同的，兩者之間也存在一些制約性的因素；我們也需要認(rèn)識(shí)到這兩者之間是互聯(lián)互通的，是可以協(xié)調(diào)共存的。在實(shí)施方面，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定切實(shí)有效的政策。在城市規(guī)劃中，要針對(duì)新城的建設(shè)和舊城的改造制定相應(yīng)的土地規(guī)劃，優(yōu)化土地資源的使用。在保護(hù)耕地，科學(xué)合理利用土地資源的基礎(chǔ)下，開展相關(guān)工作。

4.4 加強(qiáng)土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的結(jié)合

為了實(shí)現(xiàn)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，需要采取相應(yīng)措施協(xié)調(diào)發(fā)展土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。具體措施有：首先，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，需要以土地規(guī)劃作為基礎(chǔ)，把土地規(guī)劃的方案作為制定城鄉(xiāng)規(guī)劃方案的前提依據(jù)；其次，在土地規(guī)劃中要充分為城鄉(xiāng)發(fā)展的需求考慮，制定可以促進(jìn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的土地規(guī)劃方案；此外，土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的方案需要由相關(guān)的政府部門制定與之符合的配套方案，并公布于社會(huì)，從而引起并加強(qiáng)社會(huì)及有關(guān)單位重視并監(jiān)督這兩個(gè)工作。

5 結(jié)束語

綜上所述，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃管理均屬于特殊時(shí)期的歷史產(chǎn)物，土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間存在的關(guān)系十分的密切，二者息息相關(guān)。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的不斷加快，土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾也變得日益加劇。有加強(qiáng)土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，才可能在最大程度上促進(jìn)這兩個(gè)方面的共同發(fā)展和進(jìn)步。

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F301.23

A

1004-7344（2016）01-0167-02

2015-12-9

黃莉莉（1981-），女，助理工程師，本科，主要從事用地報(bào)批、用地預(yù)審，臨時(shí)用地的審批和管理；土地復(fù)墾審查管理；耕地保護(hù)和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡管理，擬定并組織實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)有關(guān)規(guī)定和技術(shù)方案；組織編制和實(shí)施土地使用總體規(guī)劃及其它專項(xiàng)規(guī)劃方面的工作。