羅燕

地方改革尚未完全到位，基層監(jiān)管人員人心未定，“翻燒餅”之勢(shì)已經(jīng)出現(xiàn)，

改革的局面顯得越來(lái)越復(fù)雜。

“我猜中了前頭，可是我猜不著這結(jié)局。”用電影《大話西游》的經(jīng)典臺(tái)詞來(lái)描述這場(chǎng)食藥體制改革再恰當(dāng)不過(guò)。

自2013年啟動(dòng)改革以來(lái)，這輪自上而下的食藥體制改革顯然沒(méi)有朝著預(yù)定方向前行，尤其是到地方，出現(xiàn)了各種“變通”。

地方改革尚未完全到位，基層監(jiān)管人員人心未定，“翻燒餅”之勢(shì)已經(jīng)出現(xiàn)，改革的局面顯得越來(lái)越復(fù)雜。

改革模式五花八門(mén)

“改革到下面越改越亂?！币晃唤咏鼑?guó)家食藥監(jiān)總局的人士這樣評(píng)價(jià)這場(chǎng)食藥體制改革。

目前，從全國(guó)的情況來(lái)看，省級(jí)政府機(jī)構(gòu)中，只有天津成立了市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)，整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三個(gè)部門(mén)，實(shí)行“三合一”。其他省份都在省級(jí)層面建立了食品藥品監(jiān)督管理局。

但到了地市，改革模式便開(kāi)始變得五花八門(mén)。甚至在同一省內(nèi)，不同的市縣改革模式也不一樣。湖南省122個(gè)縣市區(qū)，其中44個(gè)縣市區(qū)獨(dú)立設(shè)置食藥監(jiān)局，78個(gè)縣市區(qū)綜合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管局。

今年2月，國(guó)家食藥監(jiān)總局局長(zhǎng)畢井泉透露，全國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，70%的市和30%的縣整合了食品和藥品監(jiān)管職能，成立了獨(dú)立的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

另外30%的市和70%的縣沒(méi)有成立獨(dú)立的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，大多選擇了將幾個(gè)部門(mén)合并，建立市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！叭弦弧薄八暮弦弧钡取岸嗪弦弧狈桨冈诟魇锌h落地。

各地合并的具體部門(mén)并不一樣。比如，安徽在市級(jí)將工商和質(zhì)監(jiān)局合并，組建工商質(zhì)監(jiān)局，食藥監(jiān)局單設(shè)。縣級(jí)以下則將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門(mén)“三合一”，組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局。

上海各區(qū)縣實(shí)行工商、質(zhì)監(jiān)、食藥、物價(jià)部門(mén)“四合一”，陜西渭南各縣則將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、鹽務(wù)四部門(mén)整合。

各地食藥或者市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也紛繁多樣。“省局里設(shè)置什么處，上面沒(méi)有要求，下面就可以自由發(fā)揮，多來(lái)一個(gè)人就多設(shè)一個(gè)處。”一位省級(jí)食藥監(jiān)局工作人員告訴《民生周刊》記者，“有時(shí)總局發(fā)的文件，到我們那里后，不知道歸哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，推來(lái)推去?！?/p>

省級(jí)食藥監(jiān)局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，到市、縣機(jī)構(gòu)更是多樣?！艾F(xiàn)在省局的文件到市里沒(méi)問(wèn)題，到縣里就有問(wèn)題?！卑不帐∈乘幘中侣勣k主任孫斌園說(shuō)。

為了讓上傳下達(dá)更加順暢，安徽采用了“加掛牌子”的辦法，各縣區(qū)的市場(chǎng)局都掛了食安辦、食藥監(jiān)局、市場(chǎng)局三塊牌子。全國(guó)很多地方在采用這一辦法，只是效果十分有限。

食藥監(jiān)管職能被削弱

今年以來(lái)，山東問(wèn)題疫苗、上海假冒奶粉、天津致盲氣體事件先后爆發(fā)，讓很多人開(kāi)始質(zhì)疑三年來(lái)進(jìn)行的食藥體制改革。其中市場(chǎng)監(jiān)管局這樣的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)引起的爭(zhēng)議最大。

“食藥這一塊肯定被削弱了?！睂O斌園告訴《民生周刊》記者。據(jù)他了解，縣區(qū)成立市場(chǎng)監(jiān)管局后，雖然表面上監(jiān)管人數(shù)增多了，但發(fā)現(xiàn)不了問(wèn)題。因?yàn)槭乘幈O(jiān)管有很多技術(shù)性的東西，并不是靠人海戰(zhàn)術(shù)取得成效，要有專業(yè)的人員。

他還發(fā)現(xiàn)，“三合一”之后，大量食藥監(jiān)管專業(yè)人員流失了。過(guò)去承擔(dān)食藥監(jiān)管工作的人員被打亂了，融合到新的部門(mén)，比如原來(lái)管藥品的人去管電梯了?！笆乘幈O(jiān)的技術(shù)人員本來(lái)就不多，這樣一來(lái)就更少了?！睂O斌園感嘆道。

讓他感觸頗深的是，“過(guò)去食藥監(jiān)破獲假冒食品藥品的案子比較多，現(xiàn)在明顯減少，并不是沒(méi)有，主要沒(méi)人做，發(fā)現(xiàn)不了。”

江蘇省南通市食藥監(jiān)局副局長(zhǎng)繆寶迎也發(fā)現(xiàn)基層查處假藥的能力削弱了。他打了個(gè)比方，“原來(lái)食藥監(jiān)局可以說(shuō)是一把鹽，可以燒幾個(gè)菜，現(xiàn)在一把鹽撒到水缸里了，一點(diǎn)咸味也沒(méi)有了?！?/p>

他認(rèn)為，食藥監(jiān)管，尤其是藥品監(jiān)管的專業(yè)性被稀釋了?，F(xiàn)在市場(chǎng)監(jiān)管局這樣的綜合執(zhí)法部門(mén)只能從形式上監(jiān)管，但食品藥品監(jiān)管更重要的是內(nèi)容監(jiān)管?！八幤穼I(yè)性太強(qiáng)，如果沒(méi)有學(xué)過(guò)醫(yī)藥，去監(jiān)管藥品，等于是聾子瞎子，就算一盒假藥拿在手上也認(rèn)不出來(lái)?！?/p>

“基層目前這個(gè)狀況，可以說(shuō)導(dǎo)致食藥監(jiān)管體系高位截癱。上面的政策，下面到底執(zhí)行不執(zhí)行，執(zhí)行到什么程度，都不知道?！笨妼氂f(shuō)。

基層市場(chǎng)監(jiān)管局的工作人員普遍反映工作量成倍增加，“活多得干不過(guò)來(lái)”。大部分市場(chǎng)監(jiān)管局成立的時(shí)間都不長(zhǎng)，還處于過(guò)渡期。“由于體制調(diào)整，人員變動(dòng)，人心不穩(wěn)，工作受到一定影響是必然的?！币晃换鶎邮袌?chǎng)監(jiān)管人員說(shuō)。

畢井泉在6月21日召開(kāi)的全國(guó)食品藥品監(jiān)管工作座談會(huì)上指出，“改革并不是把幾個(gè)部門(mén)的人‘歸大堆。有的地方‘三合一雖然壯大了綜合執(zhí)法隊(duì)伍，但削弱了食品藥品專業(yè)監(jiān)管力量?！?/p>

食藥監(jiān)總局綜合司最近在縣級(jí)食藥監(jiān)管局長(zhǎng)培訓(xùn)班上做了一個(gè)問(wèn)卷調(diào)查，按照機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置與非獨(dú)立設(shè)置進(jìn)行了分組。數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，“三合一”市場(chǎng)監(jiān)管局中，從事食品藥品監(jiān)管的人員平均只占32.6%。有的縣局反映，去年一年接到3個(gè)上級(jí)部門(mén)下發(fā)的各種文件1784件，今年1—5月已接收792件，工作疲于應(yīng)付。有的地方“三合一”以后，市場(chǎng)監(jiān)管局人員基數(shù)龐大，為了與其他部門(mén)平衡，市場(chǎng)監(jiān)管局的編制被大量壓縮，各方面的人員較合并前都有所減少，而且短期內(nèi)沒(méi)有機(jī)會(huì)補(bǔ)員。

6月30日，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江代表全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組，向常委會(huì)作關(guān)于檢查食品安全法實(shí)施情況的報(bào)告時(shí)提出，監(jiān)管體制機(jī)制需要進(jìn)一步研究，“多合一”的市場(chǎng)監(jiān)管局有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，但也在有些地方弱化了食品安全監(jiān)管職能。

“翻燒餅”出現(xiàn)？

高層頻頻發(fā)聲，在地方掀起了波瀾。一位地方市場(chǎng)監(jiān)管局工作人員猜測(cè)，“食藥監(jiān)管體制改革新一輪折騰可能要開(kāi)始了?！?/p>

“三合一”以來(lái)，他所在的市場(chǎng)監(jiān)管局一直是分散辦公，當(dāng)?shù)卣?jì)劃騰出一個(gè)較大的場(chǎng)地讓他們集中辦公，但今年的風(fēng)向似乎變了，“也許我們的辦公室又不用搬了?！?

今年6月15日，內(nèi)蒙古通遼市舉行了食品藥品監(jiān)督管理局成立揭牌儀式，并將市、旗、鎮(zhèn)三級(jí)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)全部獨(dú)立設(shè)置。而去年的6月份，通遼市市場(chǎng)監(jiān)督管理委員會(huì)才組建。這一舉動(dòng)被很多業(yè)內(nèi)人士解讀為“翻燒餅”。

事實(shí)上，在這輪體制改革中，“翻燒餅”已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)。去年3月份，作為改革樣本之一的陜西渭南，將食藥監(jiān)部門(mén)單列模式改為“四合一”的市場(chǎng)監(jiān)管局。

“現(xiàn)在基層的狀況是，市場(chǎng)監(jiān)管局的人擔(dān)心哪天會(huì)單列，食藥監(jiān)局的人擔(dān)心會(huì)合并，誰(shuí)都沒(méi)心思好好工作?！币晃坏胤绞乘幈O(jiān)管人員向《民生周刊》記者坦言。

沒(méi)有一個(gè)確定的改革方向，讓很多基層食藥監(jiān)管人員感到迷惘。頻繁的體制改革已經(jīng)讓一些監(jiān)管人員無(wú)所適從。

繆寶迎進(jìn)入食藥監(jiān)系統(tǒng)已經(jīng)15年，在他的印象中，食藥監(jiān)部門(mén)一直在進(jìn)行體制改革。自1998年以來(lái)，這個(gè)系統(tǒng)已經(jīng)經(jīng)歷了四次大的改革。有的地方前一輪改革還沒(méi)有完成，新一輪改革又開(kāi)始了。

“五年一大改，兩年一小改”“不是在改革，就是在迎接改革。”不少業(yè)內(nèi)人士這樣調(diào)侃近20年來(lái)的食藥體制改革。

走向統(tǒng)一權(quán)威迫在眉睫

李克強(qiáng)總理在今年的政府工作報(bào)告中提出，“要加快健全統(tǒng)一、權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管體制”。其實(shí)在食藥監(jiān)總局成立之初，便意在整合監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)，對(duì)食品藥品實(shí)行統(tǒng)一集中管理。

但改革政策推行到下面，遇到各種困難，很多地方實(shí)行“多合一”也是無(wú)奈之舉。據(jù)國(guó)家行政學(xué)院教授胡穎廉分析，政策實(shí)際推行困難重重，加上財(cái)力和編制硬約束，許多地方無(wú)力新設(shè)食品藥品監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，中央要求各地將市縣政府機(jī)構(gòu)數(shù)量控制在18至22個(gè)，強(qiáng)調(diào)一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)。但現(xiàn)實(shí)中地方政府機(jī)構(gòu)數(shù)量普遍超編，隨著工商、質(zhì)監(jiān)部門(mén)屬地分級(jí)管理，機(jī)構(gòu)數(shù)量超標(biāo)問(wèn)題更為嚴(yán)重。

繆寶迎告訴《民生周刊》記者，縣區(qū)實(shí)行“多合一”，并不完全由省級(jí)政府做主，要報(bào)到中編辦，而中編辦對(duì)“多合一”實(shí)際上是肯定的?！皬牧硗庖粋€(gè)層面來(lái)說(shuō)，是在他們的縱容之下，下面搞成這個(gè)樣子。”

林飛（化名）便經(jīng)歷了一場(chǎng)尷尬的調(diào)動(dòng)。他在南方一個(gè)市質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)食品監(jiān)管工作，去年跟部門(mén)幾個(gè)負(fù)責(zé)食品的同事一起調(diào)到了新成立的食藥監(jiān)局，但他們?cè)瓉?lái)是參公編，而食藥監(jiān)局只有公務(wù)員編和事業(yè)編，無(wú)法給他們解決編制問(wèn)題。因此他們幾個(gè)人的薪資一直由質(zhì)監(jiān)局發(fā)放。一年過(guò)去了 ，食藥監(jiān)局還是沒(méi)有解決這個(gè)問(wèn)題。今年年初，他們幾個(gè)人又回到了質(zhì)監(jiān)局，從事跟食品監(jiān)管無(wú)關(guān)的工作。

“建立統(tǒng)一權(quán)威的食藥監(jiān)管體系，這非常迫切，而且不能再拖，拖就可能出事?！睂O斌園強(qiáng)調(diào)。

但是，在一些地方，讓食藥監(jiān)局從市場(chǎng)監(jiān)管局中獨(dú)立出來(lái)依然存在很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。而各地情況千差萬(wàn)別，到底應(yīng)該怎樣“統(tǒng)一”監(jiān)管機(jī)構(gòu)，目前還沒(méi)有定論，各地只能繼續(xù)觀望。

食藥體制改革歷程

1998年

國(guó)家藥監(jiān)局成立，實(shí)行省以下垂直管理。

2003年

國(guó)家藥監(jiān)局加掛“食品”二字，變身為國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，是國(guó)務(wù)院直屬單位。

2008年

國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局并入衛(wèi)生部，并于當(dāng)年調(diào)整為屬地分級(jí)管理，強(qiáng)調(diào)地方政府負(fù)總責(zé)。

2010年

國(guó)務(wù)院食安委成立，成為食品安全監(jiān)管總協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

2013年

組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，將工商、質(zhì)監(jiān)部門(mén)的食品安全監(jiān)管職能整合到食藥監(jiān)部門(mén)。