孫海泳

?

中外產能合作：指導理念與支持路徑

孫海泳

〔提 要〕 當前，中國致力于推動與全球各區(qū)域國家的產能合作。中外產能合作體現(xiàn)了合作共贏、“正確義利觀”及開放包容等核心理念，具備了首腦外交與頂層設計、部際協(xié)同與部省聯(lián)動、相關合作基金支持、跨境產業(yè)園區(qū)建設四方面支持路徑。未來，中外產能合作將在穩(wěn)步推進過程中，助力中國構建全球伙伴關系網絡。同時，國際輿論中的消極因素、外部競爭、高端產能引進瓶頸等因素的影響不容忽視，中國需進一步促進中外產能合作穩(wěn)步推進和國內產業(yè)升級順利進行，推動各國共同發(fā)展。

〔關 鍵 詞〕對外產能合作、“一帶一路”、經濟外交

當前，中國正致力于推進與“一帶一路”沿線及更廣闊區(qū)域國家的產能合作。這一合作進程對于促進國內經濟發(fā)展、產業(yè)轉型升級，開創(chuàng)對外開放新局面以及促進與各國合作共贏具有重要影響。中外產能合作蘊含中國對外關系的新理念，已具備成熟的支持路徑，并將通過克服各類挑戰(zhàn)，獲得穩(wěn)步發(fā)展。

一、中外產能合作的指導理念

當前，面對國內外形勢的深刻復雜變化，特別是經濟下行壓力加大的挑戰(zhàn)，以習近平為總書記的中央領導集體堅持統(tǒng)籌國內國際兩個大局，積極引領經濟發(fā)展新常態(tài)，開展國際產能合作成為主動適應經濟新常態(tài)的重要舉措。中國在開展國際產能合作時，堅持義利并舉、合作共贏、開放包容與市場運作等四項原則。［1］“王毅：中國開展國際產能合作不搞有我沒你惡性競爭”，人民網，2015年4月28日，http：//world.people.com.cn/n/2015/0428/c1002-26918372.html。（上網時間：2016年1月25日）這些原則所體現(xiàn)的合作理念蘊涵于中外產能合作的全過程，并與中國政府提出的構建人類命運共同體、“親誠惠容”的周邊外交理念、“真實親誠”的對非工作方針、“正確義利觀”等對外關系理念一脈相承。

首先，中國通過對外產能合作，促進本國與合作對象國互利互惠、共同發(fā)展，彰顯了合作共贏的發(fā)展理念。國際金融危機爆發(fā)以來，全球經濟增長乏力。隨著發(fā)達國家推進“再工業(yè)化”，中高端制造業(yè)和資金逐漸回流本國，處于工業(yè)化進程中的廣大發(fā)展中國家面臨更為嚴峻的發(fā)展形勢。在此背景下，中國利用改革開放以來積累的高額外匯儲備，依靠強大的傳統(tǒng)制造業(yè)規(guī)模與基建能力，通過加強對外投資與對外經濟合作構建了新的發(fā)展空間、發(fā)展格局與發(fā)展機制。［2］張幼文：“合作共贏：經濟改革新時期政經外總體戰(zhàn)略”，《探索與爭鳴》2015年第5期，第68頁。中國政府大力推動國際產能合作，將中國的產業(yè)優(yōu)勢、資金優(yōu)勢與國外需求相結合，推進國際產能和裝備制造合作，促進國內產業(yè)轉型升級，開創(chuàng)對外開放新局面。目前，中外產能合作已基本形成“一軸兩翼”的合作布局——以中國周邊重點國家為“主軸”，以非洲、中東和中東歐重點國家為“西翼”，以拉美重點國家為“東翼”，標志著中國進入由被動嵌入到主動塑造、運籌國際分工體系的新階段，將對全球產業(yè)鏈產生重要的激活效應。中外產能合作還將通過對接其他國家的工業(yè)化與基礎設施發(fā)展戰(zhàn)略，以國際產能合作為紐帶，積極構建更廣泛、更緊密的產業(yè)合作關系。

對廣大發(fā)展中國家而言，中國推動國際產能合作，向亞、非、拉等地區(qū)國家輸送其工業(yè)化進程所急需的資金、優(yōu)質實用的工業(yè)裝備和基礎設施項目，就地建設產業(yè)合作園區(qū)，有助于廣大發(fā)展中國家突破工業(yè)化瓶頸，達到“授人以漁”的實效，在實踐層面落實合作共贏的發(fā)展理念。對發(fā)達國家而言，中國在高鐵等基礎設施建設領域的技術發(fā)展與建設能力，將為發(fā)達國家升級基礎設施提供高性價比的選擇。同時，中國結合對外產能合作與引進國外高端產能，通過深化在高端制造領域的產業(yè)技術合作、尋求在第三方開展產能合作等方式，不僅使產能合作對象國受益，也有利于中國國內產業(yè)轉型升級，拓展中國與發(fā)達國家之間合作共贏的空間。

其次，盡管中外產能合作是以企業(yè)為主體開展的市場行為，但中國政府在這一過程中，堅持踐行正確義利觀、遵循義利并舉的原則，促進與合作對象國的共同發(fā)展。作為維護世界和平與國際正義的大國、國際社會負責任的大國，中國有義務對后發(fā)展國家給予力所能及的幫助。［1］秦亞青：“正確義利觀：新時期中國外交的理念創(chuàng)新和實踐原則”，《求是》2014年第12期，第56頁。

就對外經濟關系而言，正確義利觀體現(xiàn)了實現(xiàn)共同富裕與謀求自身發(fā)展的辯證統(tǒng)一。

1.在中國政府的綱領性文件、國家領導人及政府高官講話中，均將正確義利觀作為國際產能合作的指導思想。2015年4月3日，李克強總理在中國裝備“走出去”和推進國際產能合作座談會上，強調要推動中國外貿從“大進大出”轉向“優(yōu)進優(yōu)出”，形成開放型經濟新格局。5月16日，國務院印發(fā)《關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見》（以下簡稱國務院《指導意見》），提出要“踐行正確義利觀，充分考慮所在國國情和實際需求，注重與當?shù)卣推髽I(yè)互利合作，創(chuàng)造良好的經濟和社會效益，實現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展”。無論是“優(yōu)進”還是“優(yōu)出”，均體現(xiàn)了互利互惠、義利并舉的思想內涵。中國政府的政策綱領和政策宣示顯示，正確義利觀已經成為中外產能合作的重要思想元素。

2.中外產能合作與歷史上發(fā)達國家主導的產業(yè)轉移具有明顯差異，凸顯了中國“義利并舉”的國際合作思路。國際產業(yè)轉移或產能合作是一國經濟與全球經濟互動的結果。二戰(zhàn)結束以來，全球范圍內曾發(fā)生三次大規(guī)模的產業(yè)轉移，其產業(yè)輸出方主要為美、日、德等西方發(fā)達國家。這些發(fā)達國家往往將自身不具比較優(yōu)勢或能耗大、污染重的產業(yè)對外轉移，鞏固自身在全球產業(yè)鏈的高端地位，在全球產業(yè)分工中將廣大發(fā)展中國家置于從屬地位，由此在很大程度上形成了“中心—外圍”的國際分工格局。這一分工格局也是目前許多發(fā)展中國家面臨發(fā)展困局的重要原因之一。相比之下，中國發(fā)起的國際產能合作不僅包括鋼鐵、有色、建材等傳統(tǒng)產業(yè)，也涉及航天、海洋工程、核電等高端制造業(yè)。在裝備制造、工程建設和運營管理方面，中國已基本達到較高甚至國際先進水平。中國向發(fā)展中國家轉移的是自身優(yōu)勢產業(yè)和優(yōu)質產能，尤其是注重優(yōu)質綠色和性價比高的工業(yè)裝備。在此過程中，中國秉持的正確義利觀亦得到充分體現(xiàn)。

3.正確義利觀已被寓于國際產能合作的具體合作方式之中。在探索國際產能合作方式的過程中，中國致力于為合作對象國的工業(yè)化進程提供助力，也重視產能合作項目的經濟性與市場前景；既關注政府推動作用，又強調遵循市場原則。2015年5月，李克強總理在訪問巴西期間提出中拉產能合作的“3×3”模式，即契合拉美國家需求，共建物流、電力、信息三大通道；遵循市場規(guī)律，實行企業(yè)、社會、政府良性互動的合作模式；拓展基金、信貸、保險三條融資渠道。在這一合作模式中，中國政府不僅提供有力的資金支持，重視雙方政府的引導作用，同時強調尊重市場規(guī)律及關注軟環(huán)境建設。這一模式將改善合作伙伴國的工業(yè)化水平及雙邊貿易結構，為中拉合作乃至更廣闊區(qū)域的合作，提供了全新的、具有可操作性的互惠合作方式，這也是在實踐層面上對正確義利觀的具體詮釋。

再次，中外產能合作體現(xiàn)了中外產能合作中開放包容的指導理念。在當前全球經濟增長乏力、西方大國致力于構建自身主導的區(qū)域性經濟合作框架、地緣政治因素對國際局勢影響上升之際，中外產能合作所體現(xiàn)的開放性和包容性，為促進全球發(fā)展特別是廣大發(fā)展中國家提供了重要的發(fā)展契機。

1.在推進中外產能合作發(fā)展進程中，中國采取靈活多樣的形式為各類合作伙伴國或潛在合作對象國提供廣闊的合作空間。一是雙邊路徑，即通過加強與合作對象國產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的對接等形式，達成雙方合作協(xié)議。二是第三方合作路徑，即通過與發(fā)達國家達成合作協(xié)議，推動在第三方市場實施產能建設項目。這一模式有助于促進中國產能優(yōu)勢與發(fā)達國家技術優(yōu)勢實現(xiàn)互補。三是多邊路徑，即利用多邊外交平臺促進與各國的產能合作進程。上述合作模式均接受他國或區(qū)域外國家企業(yè)參與，具有充分的開放性。

2.中國在開展國際產能合作過程中，發(fā)揮了承上啟下的橋梁作用，將發(fā)達國家的高端技術裝備與和中國的中端裝備相結合，為廣大合作對象國提供高性價比的產能項目，提供可靠、合理的融資支持。中國的這一作用本身即有助于完善開放包容的區(qū)域及世界經濟體系。

3.在中外產能合作進程中，中國政府對合作對象國的國內經濟或政治制度不設立合作門檻，超越傳統(tǒng)地緣政治因素羈絆，努力擴大合作對象范圍，充分體現(xiàn)了中外產能合作的開放性與包容性。

二、中外產能合作的支持路徑

在中外產能合作開展進程中，中國政府不僅在政策層面構建了立體的支撐體系，國家領導人亦親力親為進行頂層設計，中央政府部門及地方政府積極互動協(xié)作，推動跨境合作園區(qū)建設，構筑了中外產能合作的多重支持路徑。

第一，首腦外交與頂層設計。自“一帶一路”倡議提出以來，產能合作已成為中國國家領導人出訪的一張外交名片，不僅有利于高效地達成政治共識，強化雙邊的政策、措施對接，還為雙方開展產能合作營造了良好氛圍，對推動國際產能合作發(fā)揮了重要作用。

同時，中國政府以國家戰(zhàn)略的形式，出臺了相關綱領性文件對國際產能合作進行指導、規(guī)范。前述國務院《指導意見》系統(tǒng)提出了12個重點領域的主要任務，全面部署了18個方面的政策措施。［1］“發(fā)改委：上半年國際產能和裝備制造合作成效顯著”，中國新聞網，2015年8月11日，http：//www.chinanews.com/cj/2015/08-11/7460237.shtml。（上網時間：2016年1月25日）2015年5月，國務院印發(fā)《中國制造2025》，將其作為制造強國建設的頂層設計。同年9月發(fā)布的《貫徹實施‘深化標準化工作改革方案’行動計劃（2015—2016年）》指出，圍繞國際產能和裝備制造合作等戰(zhàn)略，研究制定中國標準“走出去”方案，推動重點領域標準“走出去”。同月發(fā)布的《關于促進金融租賃行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》提出，支持金融租賃公司開拓國際市場，為國際產能和裝備制造合作提供配套服務。2015年12月中央經濟工作會議提出，要“發(fā)揮技術和大型成套裝備出口對關聯(lián)行業(yè)出口的帶動作用，創(chuàng)造新的比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，擴大國內轉方式調結構所需設備和技術等進口”。［1］“中央經濟工作會議在北京舉行”，《人民日報》2015年12月22日，第1版。上述綱領性文件和重要會議精神為中外產能合作的合作思路、合作對象與產業(yè)選擇等提供了重要指導。

第二，部際協(xié)同與部省聯(lián)動。在中外產能合作進程中，涉及對外經濟事務的發(fā)改委、商務部、工信部與外交部等部門協(xié)同運作，共同推進產能合作項目的規(guī)劃與落實。其中，發(fā)改委、商務部等部門通過構建多雙邊合作機制、制定國際產能合作重點國別規(guī)劃、設立國際產能合作股權投資基金、建立部省協(xié)同機制、在中國—東盟博覽會等國際展會設置產能合作平臺、舉辦專題論壇等措施，對相關省份參與對外產能合作予以支持。相關省份亦圍繞對外產能合作的重點領域，出臺推動當?shù)貎?yōu)勢產業(yè)、優(yōu)質產能的“走出去”方案，優(yōu)先選擇與本省產業(yè)契合度高、有合作條件和基礎、合作愿望強烈的國家為重點合作方向，積極推動省內企業(yè)參與國際產能合作。

第三，充分利用既有發(fā)展基金平臺與構建產能合作基金新平臺并舉。全球單一國家最大規(guī)模的外匯儲備和國內高儲蓄為中國提供了強大的投資能力，加之近年來人民幣國際化步伐加快，為各國與中國實現(xiàn)產能合作對接提供了有力保障。

中國充分利用既有的發(fā)展基金對國際產能合作提供支持。中國—東盟投資合作基金與中阿產業(yè)投資基金等融資平臺成為中外產能合作的重要支撐點。2014年5月，中國—東盟投資合作基金與水泥產量全球排名前五位的冀東發(fā)展集團簽署合作備忘錄，計劃在三年內向東盟轉移1000萬噸水泥產能并帶動投資額達20億元人民幣的項目建設，標志著該基金“中南半島水泥產能轉移”計劃的正式實施。［2］參見中國—東盟投資合作基金（CAF）網站：http：//www.china-asean-fund.com/sc/ news-detail.php？id=17。（上網時間：2015年12月16日）此外，中國積極構建產能合作基金新平臺，針對具體國家設立專項產能合作基金。2015年12月14日，絲路基金與哈薩克斯坦出口投資署簽署了設立中哈產能合作基金的框架協(xié)議。絲路基金出資20億美元，建立中哈產能合作專項基金，這也是絲路基金成立后設立的首個專項基金。中國還創(chuàng)設了區(qū)域性產能合作基金。2015年9月，中國設立中拉產能合作基金，首期規(guī)模100億美元。同年12月，中國宣布設立中非產能合作基金，首批資金達100億美元。2016年1月21日，習近平主席在開羅表示，中國將聯(lián)合阿拉伯國家實施產能對接行動，包括設立規(guī)模達150億美元的中東工業(yè)化專項貸款，并向中東國家提供100億美元商業(yè)性貸款，支持開展產能合作。

第四，中外合作產業(yè)園區(qū)建設。中共十八屆五中全會提出，完善對外開放戰(zhàn)略布局，推進雙向開放，支持沿海地區(qū)全面參與全球經濟合作和競爭，培育有全球影響力的先進制造基地和經濟區(qū)，提高邊境經濟合作區(qū)和跨境經濟合作區(qū)發(fā)展水平。［1］“中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報”，新華社北京10月29日電，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-10/29/c_1116983078.htm。（上網時間：2016年2月16日）在中外產能合作進程中，中外產業(yè)合作園區(qū)的建設與發(fā)展為產能合作提供了重要的支撐平臺。

中外合作產業(yè)園區(qū)是以特定國家為產業(yè)合作目標，根據(jù)該國產業(yè)轉移趨勢和投資意向偏好，進行園區(qū)基礎設施建設和生活配套，并通過兩國政府、園區(qū)、企業(yè)三層次的合作，實現(xiàn)兩國產業(yè)鏈分工合作和高端項目集聚。［2］“創(chuàng)建中外合作產業(yè)園 促進國際產能合作”，商務部網站，2015年11月16日，http：//www.mofcom.gov.cn/article/difang/201511/20151101164555.shtml。（上網時間：2016年2 月16日）此類園區(qū)一般由一家或數(shù)家中國企業(yè)發(fā)起，在境外投資建設經貿合作區(qū)，形成主導產業(yè)后帶動國內上下游或關聯(lián)產業(yè)共同“走出去”，由此形成大企業(yè)帶動小企業(yè)“抱團出?！钡漠a能合作模式。目前，中國與馬來西亞的“兩國雙園”已成為兩國國際產能合作創(chuàng)新的典范。2012年以來，中馬欽州產業(yè)園和馬中關丹產業(yè)園先后開園。通過加快構建跨國產業(yè)鏈和服務鏈，推動中國技術與產業(yè)“走出去”，并以原材料加工為重點，吸引東盟國家傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)入駐，中馬園區(qū)已著力打造優(yōu)勢產業(yè)集群。同時，埃塞俄比亞政府已將由中國民營企業(yè)在該國投資興建的東方工業(yè)園建設列入國家“持續(xù)性發(fā)展及脫貧計劃”的一部分，包括野馬汽車制造有限公司等中國企業(yè)已經入園。此外，中聯(lián)重科于2015年5月作為首批中資企業(yè)正式入駐“絲綢之路經濟帶”的旗艦項目——白俄羅斯的中白工業(yè)園。2015年12月30日，中聯(lián)重科與白俄羅斯MAZ集團首批合資組裝設備成功下線。中國企業(yè)在不同區(qū)域建設的產業(yè)園區(qū)，為中外產能合作奠定堅實的發(fā)展基礎。

中馬欽州產業(yè)園

三、中外產能合作的發(fā)展前景

隨著中國對外投資與經濟合作的發(fā)展，中外產能合作進程將穩(wěn)步推進。2015年，中國對外直接投資中流向裝備制造業(yè)的投資達70.4億美元，同比增長154.2%，［1］“2015年產能合作統(tǒng)計數(shù)據(jù)”，商務部網站，2016年1月21日，http：//fec.mofcom. gov.cn/article/tjgjcnhz/tjsj/201601/20160101239841.shtml。（上網時間：2016年2月16日）顯示出對外產能合作的發(fā)展速度及實際效果。未來一段時期，隨著前期合作項目逐漸落地，中國對外制造業(yè)尤其是裝備制造業(yè)的投資規(guī)模將穩(wěn)步上升，為中外產能合作積蓄更加強勁的動能。從長期來看，隨著中外產能合作持續(xù)推進、合作項目不斷增加以及中國與合作對伙伴國的經濟關系日益緊密，中國與周邊國家、廣大發(fā)展中國家乃至許多發(fā)達國家的利益融合必將進一步深入。由此，中外產能合作及其合作成果將強化中國與相關國家的共生性合作關系，為構筑中國的全球伙伴關系網絡夯實基礎。

不容忽視的是，除了在合作對象國面臨的政治、安全、法律等非商業(yè)性風險，中外產能合作還受到西方國家負面輿論影響、中國自身產能結構升級瓶頸等因素制約。

第一，有些國家指責中國在對外產能合作中向發(fā)展中國家輸出過剩及落后產能。盡管目前中國制造業(yè)存在產能過剩問題，一些企業(yè)亦面臨化解產能過剩的巨大壓力，但中外產能合作絕非是向發(fā)展中國家輸出落后過剩產能的過程。誠然，在開放的全球貿易體系中，制造業(yè)大國的過剩產能如無法通過對外貿易方式予以化解，且他國也不具備此產業(yè)的比較優(yōu)勢，則顯示在全球范圍內這一行業(yè)的產能已過剩，當然也難以對外輸出該行業(yè)的產能；綠色發(fā)展已成國際社會共識，發(fā)展中國家正在實施更加嚴格的環(huán)保標準，各國民眾環(huán)保與維權意識的提高、環(huán)保組織等各類社會組織的監(jiān)督、西方媒體的關注及新興社交媒體的發(fā)展均對高污染項目的轉移和興建形成了巨大制約。但是，認為中國借產能合作之機對外輸出高污染行業(yè)純屬不實臆測。將國內過剩產能輸往國外，必然涉及巨大的設備拆解、運輸、組裝、運營等成本及實際效益，這一過程本身的經濟性就存在疑問。中外產能合作的核心在于將產品的貿易、產品的輸出上升為產業(yè)的輸出和能力輸出，［1］“發(fā)改委就《關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見》舉行發(fā)布會”，國務院新聞辦公室網站，2015年5月21日，http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/fbh/ Document/1434472/1434472.htm。（上網時間：2016年2月5日）是以與中國裝備和產能契合度高、合作愿望強烈、合作條件和基礎好的國家作為重點對象，為其提供中國優(yōu)勢產業(yè)產能，助推廣大發(fā)展中國家的工業(yè)化進程以及為發(fā)達國家提供高性價比的基礎設施建設項目，從而實現(xiàn)互利互惠，共享發(fā)展成果。

第二，由于中國發(fā)起的國際產能合作有助于提升中國的國際市場份額乃至中國在國際經濟體系中的地位，有些發(fā)達國家因此視中國為競爭對手。如在開展第三方合作的過程中，中國企業(yè)希望借助法國在第三方合作國家的商業(yè)資源和網絡，而為支持相關投資項目，中國希望與歐盟、比利時與法國共同設立合作基金，然而歐盟將中國在全球市場中份額上升的趨勢視為對其企業(yè)的直接競爭。［1］Qiu Zhibo， “The ‘Triple Win’： Beijing’s Blueprint for International Industrial Capacity Cooperation，” The Jamestown Foundation， September 16， 2015， http：//www.jamestown.org/regions/ chinaasiapacifc/single/？tx_ttnews%5Btt_news%5D=44379&tx_ttnews%5BbackPid%5D=52&cHash =448eec5c3077f65728e12991067510cd#.VmPvptKl_2w.（上網時間：2015年12月15日）這一現(xiàn)象可能會在局部市場制約中外產能合作的實際效果。

第三，中國自身產能結構升級面臨瓶頸，需要在“走出去”的同時，積極引入高端產能，補齊高端制造短板。一些發(fā)達國家已采取重振和升級制造業(yè)的措施，如美國啟動“再工業(yè)化”，德國出臺“工業(yè)4.0”，一些發(fā)展中國家也在大力推動制造業(yè)發(fā)展升級。中國制造業(yè)面臨著發(fā)達國家制造業(yè)“高端回流”和發(fā)展中國家制造業(yè)“中低端分流”的雙重夾擊局面。［2］王志民:“‘一帶一路’戰(zhàn)略推進中的多重互動關系分析”，《中國高校社會科學》2015年第6期，第62頁。對此，中國不僅要在產能合作中有效地輸出自身優(yōu)質產能，還要積極引入國內缺失的高端產能，從而鞏固和提升在工業(yè)制造領域的整體競爭力。

鑒此，在穩(wěn)步推進中外產能合作過程中，中國需進一步統(tǒng)一國內認識，對外闡明開展國際產能合作的立場與目標，倡導世界各國尤其是發(fā)達國家與發(fā)展中國家間合作共贏的發(fā)展理念；對內進一步深化境外投資管理體制改革，強化自主創(chuàng)新提升自身合作能力，提升引進高端產能的規(guī)模與質量。由此促進中外產能合作穩(wěn)步推進和國內產業(yè)升級順利進行，推動各國共同發(fā)展。

【完稿日期：2016-4-7】

【責任編輯：李 靜】

〔作者簡介〕孫海泳，上海國際問題研究院、華東師范大學博士后；上海市美國問題研究所助理研究員

〔中圖分類號〕F125

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2016）3期0085-10