桂漢平

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關系

桂漢平

（荊門市京山縣國土資源局 湖北荊門 431800）

城鄉(xiāng)規(guī)劃實施、土地規(guī)劃管理是我國當前土地領域的研究熱點，隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，大批農(nóng)村剩余勞動力開始進入城市，城鄉(xiāng)差距越來越小。面對土地資源的日趨緊張，城鄉(xiāng)規(guī)劃顯得尤其重要，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中不可避免的要面對土地規(guī)劃管理的限制。城鄉(xiāng)規(guī)劃實施與土地規(guī)劃管理之間既有聯(lián)系又有對立一面，本文就土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施之間的關系做一些簡單的探討。

土地規(guī)劃；管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃

引言

在我國的國情下，土地的規(guī)劃與管理職能是分開的，城鄉(xiāng)建設同時面對土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃的雙重管理。對土地進行規(guī)劃與管理能夠增強土地利用效率，能高效的開展城市建設，推動社會經(jīng)濟發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設是我國行政管理改革、經(jīng)濟改革的重要組成部分，為促進城鄉(xiāng)建設可持續(xù)發(fā)展就須在土地規(guī)劃管理的基礎上推動城鄉(xiāng)建設的統(tǒng)籌與調(diào)控，制定科學的管理規(guī)劃方案，確保城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展中最大程度的避免土地資源的浪費。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系及土地規(guī)劃管理分析

城市的發(fā)展建設需要科學規(guī)劃。城市規(guī)劃是為實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市社會經(jīng)濟發(fā)展目標而進行的城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展布局的確定。合理的利用城市土地，協(xié)調(diào)城市布局空間，進行各項建設全面安排及綜合部署。土地規(guī)劃是國家實行土地用途管制的基礎部分，通過土地利用的總體規(guī)劃，國家將土地資源在各部門之間進行合理科學的配置：規(guī)定只能用于種植業(yè)的就只能規(guī)劃為耕地；只能用于林業(yè)用途的土地則應該規(guī)劃為林地。通過土地利用的總體規(guī)劃以及各項專項計劃，國家確定每塊土地的建設用地、農(nóng)用地及使用權等要素；任何個人和單位只能在規(guī)劃的建設用地內(nèi)進行相關的非農(nóng)業(yè)建設，在林地、耕地、草地等農(nóng)業(yè)用地內(nèi)進行農(nóng)業(yè)性的建設。

土地利用規(guī)劃的主要任務在于根據(jù)區(qū)域、國家發(fā)展戰(zhàn)略要求，結(jié)合區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟、自然生態(tài)條件，尋求符合區(qū)域特點的土地資源進行資源的優(yōu)化配置。具體來講，土地利用規(guī)劃需要完成以下幾項基本任務：

（1）剖析土地利用問題。土地規(guī)劃必須把握社會經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，分析后備土地資源的開發(fā)潛力，查清土地利用現(xiàn)狀，科學預測土地供需狀況，評價土地的限制性適宜性，土地資源承載力估算，明確土地規(guī)劃中所需要解決的主要問題。

（2）明確土地利用目標。土地利用目標是合理組織土地利用的要求達到的目的，同時也是努力方向。通常是根據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的要求確定、根據(jù)土地利用需要解決的問題確定、以及根據(jù)上級規(guī)劃的指導和控制、土地開發(fā)潛力等綜合進行確定的。土地利用目標分為戰(zhàn)略目標、具體目標兩種。

城市土地的規(guī)劃管理依據(jù)規(guī)劃對城市土地的使用進行合理的控制分配。規(guī)劃管理核心就是編制城市土地使用規(guī)劃。土地是重要的生活資料和生產(chǎn)資料，土地利用總體規(guī)劃實際是科學有效的資源配置方式，現(xiàn)代經(jīng)濟社會中資源配置方式只有兩種：市場配置方式、計劃配置方式。與之相適應，我國土地利用規(guī)劃按時間和規(guī)劃所處的社會經(jīng)濟條件劃分，可以分成以下幾個階段或類型：計劃濟時期、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期、以及社會主義市場經(jīng)濟時期下的現(xiàn)階段的土地規(guī)劃[1]。

面對土地供需的形勢嚴峻，土地規(guī)劃承擔任務繁重。為滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求提供土地保障。土地具有不可移動性、稀缺性的特點，土地利用規(guī)劃編制過程中必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決好用地矛盾。要統(tǒng)籌土地利用與布局。國家提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然發(fā)展、統(tǒng)籌對外開放與國內(nèi)發(fā)展的戰(zhàn)略方針。自始至終在規(guī)劃的編制過程中要給予體現(xiàn)。要參與宏觀調(diào)控，國家根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要，將金融和土地作為調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展方向和結(jié)構(gòu)的重要手段，土地規(guī)劃是實現(xiàn)這一手段的重要方式。如何更好的發(fā)揮土地調(diào)控作用是土地規(guī)劃需要解決的重要課題。

2 土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施之間的關系

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃兩者現(xiàn)階段是有一定矛盾的，其本質(zhì)上兩者是相互聯(lián)系的有機整體，只有兩者科學合理結(jié)合使用，能有效對土地進行科學管理。土地規(guī)劃的科學、合性則是城市化進程的重要保證，是城鄉(xiāng)建設基礎，城鄉(xiāng)規(guī)劃前提條件就是土地規(guī)劃管理，科學的土地規(guī)劃管理可以保證土地資源合理利用。

（1）以土地管理為核心，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃科學發(fā)展。增減掛鉤相關的政策是村鎮(zhèn)建設項目中用地規(guī)劃中的最有效的方式，能最大程度的幫助提升城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展并調(diào)整城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和模式。在城鄉(xiāng)建設中在用地中增加掛鉤同時還增加農(nóng)村土地利用率，將農(nóng)民的居住由分散向集中進行轉(zhuǎn)變，優(yōu)化城鄉(xiāng)的布局，保障耕地在正常情況下可以緩解城鄉(xiāng)發(fā)展之間主要矛盾。

（2）有序擴張新增建設用地計劃與城鎮(zhèn)建設用地。目前土地規(guī)劃有舊城改造、新區(qū)擴張兩種。對城市擴張進行控制加強土地利用率。如小城鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)可以通過擴張的方法進行城鄉(xiāng)規(guī)劃，在大中城市缺少土地資源，使用上要進行控制，對舊城改造新區(qū)擴張進行協(xié)調(diào)，對當?shù)爻青l(xiāng)發(fā)展情況進行調(diào)查分析，建設用地量應該加以控制[2]。

（3）拓展土地規(guī)劃深度，在規(guī)劃與實施之間構(gòu)建橋梁。不合理不完善的土地規(guī)劃方案會影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展，造成土地儲備、城鄉(xiāng)建設方面的欠缺性戰(zhàn)略性，嚴重的甚至會導致基礎設施不足，對城市生態(tài)進行破壞，降低城市功能等。為有效的提升土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃的整體質(zhì)量和實施效果，要制定完善的土地管理規(guī)劃，最大程度發(fā)揮土地儲備調(diào)控作用、引導作用和，加強土地調(diào)控在宏觀層面上的作用。

土地管理是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃有效實施的重要手段，土地管理的主要手段是土地管制制度，在規(guī)劃指標的引導和計劃指標的控制上得到體現(xiàn)。當前由于計劃指標的約束，布局在地市級中心城區(qū)以及鄰近地區(qū)以及開發(fā)園區(qū)的重點項目和儲備用地要用新增計劃，而村鎮(zhèn)建設用地、區(qū)縣級項目主要使用增減掛鉤指標。兩種計劃指標與村鎮(zhèn)規(guī)劃城市規(guī)劃相互整合，可促進城鄉(xiāng)規(guī)劃有效實施[3]。

有效的協(xié)調(diào)管理土地資源。應逐步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃管理體系。土地規(guī)劃管理是制定系統(tǒng)的法規(guī)法律、規(guī)章制度來規(guī)范土地使用，以達到土地資源最大化利用，是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理基礎；城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是由政府專門部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市各類資源進行總體規(guī)劃管理，達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市與各類資源最大化利用，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市經(jīng)濟發(fā)展條件，人居生活環(huán)境，促進城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)性經(jīng)濟發(fā)展。土地征用行為應該得到最大程度的規(guī)范，土地的征用指的是國家以有償?shù)姆绞綇霓r(nóng)民手里征用土地另作他用，要對征地行為進行市場化的管理模式，嚴格的按照當下的市場規(guī)律來進行土地的征用行為。

3 土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾

城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃在編制在實施上都是分別屬于不同行政管理部門，在一些原則問題上也存在矛盾，如土地利用和土地利用規(guī)模等。實際操作中兩規(guī)對接困難的問題一直存在，拋開技術標準差異、部門偏見外，土地規(guī)劃核心內(nèi)容體現(xiàn)上級政府的分配意愿，城市規(guī)劃更多體現(xiàn)地方政府發(fā)展意愿，是兩者易出現(xiàn)分歧的根本原因[4]。

土地規(guī)劃在編制上受到嚴格約束，在實施上也受到國家、省級政府約束監(jiān)督。土地規(guī)劃管理核心工作是新增建設用地（農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地）管理，每年的新增建設用地計劃由國土部擬定后向各省分解，再分解到地級市，地方政府應先爭取到足夠的新增建設用地計劃，才能開展本年度的新增建設用地的報批，而新增建設用地的審批的權限在國家以及省級土地行政主管部門。

城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃之間內(nèi)容有差異。由于管理內(nèi)容、管理部門的不同，所使用的指導思想與原則性問題都存在差異。土地規(guī)劃管理為了土地的科學合理使用，以期達到土地最大利用效率；城鄉(xiāng)規(guī)劃是為滿足城市化進程的需要，兩者在實施時存在著差異，甚至是相互制約[5]。

4 結(jié)束語

隨著社會不斷現(xiàn)代化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設不斷加快，在城鎮(zhèn)化建設過程中，能夠得到較高效果，加強城鎮(zhèn)化建設進程，應對城鎮(zhèn)化建設中城鄉(xiāng)規(guī)劃實施、土地規(guī)劃管理兩者關系進行合理處理，以土地管理為核心對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施推動，積極加強土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施之間聯(lián)系，使城鄉(xiāng)規(guī)劃實施能夠具有良好基礎，促進城鎮(zhèn)化建設進一步發(fā)展。

[1]竺豪杰.土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關系[J].中國農(nóng)業(yè)信息，2014，3：202.

[2]史育龍.主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃相互關系研究[J].宏觀經(jīng)濟研究，2015（8）：35～40.

[3]呂維娟，殷毅.土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關系探討[J].城市規(guī)劃，2013（10）：34～38.

[4]曹榮林.論城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相互協(xié)調(diào)[J].經(jīng)濟地理，2001（5）：605～608.

[5]孟雷.土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關系[J].城市建設理論研究（電子版），2016（02）：18～20.

TU984.11+3

A

1004-7344（2016）27-0193-02

2016-9-2

桂漢平（1970-），男，本科，主要從事土地管理工作。