宣曉偉

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智庫論壇

對未來中國中央與地方關(guān)系的思考
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之二十九

宣曉偉

理論家與錯(cuò)誤的歷史觀、不公正的偏見、以及控制著人們的意識形態(tài)之戰(zhàn)

猶如解除魔咒。

為了讓理性之光照亮觀念的群山，就應(yīng)使它們恢復(fù)人創(chuàng)造歷史時(shí)的本來面目。

這種戰(zhàn)斗在本性上是孤獨(dú)的。

——金觀濤、劉青峰（2011）

上篇文章談到，中國未來中央與地方關(guān)系的遠(yuǎn)期應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向“協(xié)商共和制”，而由目前“中央集權(quán)制”轉(zhuǎn)向未來的“協(xié)商共和制”，顯然不是一蹴而就的，更不是推倒重來、大拆大建能夠達(dá)成的，借用韋伯的話來說，這是一項(xiàng)“費(fèi)力去緩慢穿透硬木板的工作”。所以，怎樣從紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)和各種各樣的舉措中選擇一個(gè)突破口，抓住牛鼻子，起到牽一發(fā)而動全身的作用，是極為關(guān)鍵的。有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可幫助來選擇這個(gè)突破口：一是現(xiàn)有矛盾最為尖銳和突出；二是大家共識最多；三是目前可以采取措施并開展行動，而推進(jìn)“中央與地方關(guān)系法治化”最能符合上述的標(biāo)準(zhǔn)。

為什么要把“中央與地方關(guān)系法治化”作為突破口

宣曉偉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員

首先，“中央與地方關(guān)系的法治化”是由“集權(quán)制”轉(zhuǎn)向“共和制”的應(yīng)有之義和重要前提。共和制的根本要求是對各個(gè)主體的權(quán)利加以明顯界定，這顯然離不開法治化的過程，權(quán)利的明確界定只能通過司法的形式來進(jìn)行，中央與地方關(guān)系的法治化是邁向“協(xié)商共和制”的必由之路。

其次，“中央與地方關(guān)系的法治化”是邁向“共和制”其他舉措的根本保障?！皡f(xié)商共和制”其他領(lǐng)域的制度建構(gòu)和相關(guān)舉措，無論是中央能力加強(qiáng)、還是地方自治推行等，無一不需要規(guī)范化、法治化做保障，沒有規(guī)矩不成方圓，“協(xié)商共和制”各項(xiàng)制度的建立，都需要法治化的保駕護(hù)航。

再次，目前中央與地方關(guān)系中最為突出的矛盾就是兩者權(quán)責(zé)不清、名實(shí)不符，從而陷入“集權(quán)放權(quán)”的困局。而要分清中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，不是簡單的上收下放、合并分開，而是一個(gè)漫長的相互博弈過程，它只有通過司法途徑、通過案例判決的方式才能較好地解決。

最后，當(dāng)前正是推進(jìn)中央與地方關(guān)系法治化的良機(jī)。一方面國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，已經(jīng)暗含著對中央與地方關(guān)系法治化的明確要求。另一方面，目前推行“簡政放權(quán)”、實(shí)行“權(quán)力清單”“產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單”等政策，開展“產(chǎn)能過剩”“大氣霧霾”等治理，無一不牽涉中央與地方的法治化問題，這正是加快中央與地方關(guān)系法治化的良好契機(jī)。

推進(jìn)“中央與地方關(guān)系法治化”所面臨的困難

然而，“中央與地方關(guān)系法治化”從來都是知易行難。事實(shí)上，早在1995年江澤民同志在《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》講話中就明確提出：“應(yīng)抓緊合理劃分中央與地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，明確各自的事權(quán)、財(cái)權(quán)和決策權(quán)，做到權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一，并力求規(guī)范化、法制化。”盡管當(dāng)時(shí)用的是“法制化”而非“法治化”，但意思是一致的。從1995年到現(xiàn)在，已經(jīng)近二十年過去了，我們依然在探討如何加快推進(jìn)中央與地方關(guān)系的法治化。

事實(shí)上，在討論中央與地方關(guān)系的法治化時(shí)，意味著當(dāng)中央與地方、地方與地方發(fā)生糾紛時(shí)，希望能用一種公開化、規(guī)范化的方式來加以解決。然而在中央集權(quán)制下，中央對地方、上級對下級都有著絕對的名義權(quán)威，雙方根本沒有在公開場合打官司的理由和可能；即使也許有地方愿意嘗試，也根本沒有司法機(jī)構(gòu)和司法人員適合審理，最高法院能夠有權(quán)力判中央政府?dāng)≡V嗎？或者它有權(quán)力介入兩個(gè)省之間的糾紛嗎？實(shí)際上，即使在美國的司法訴訟中，法院也是竭力避免在兩個(gè)政府機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行判決，而盡量遠(yuǎn)離可能的政治糾紛。

所以，推進(jìn)中央與地方關(guān)系的法治化，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不僅是制定一些法律、然后加以嚴(yán)格執(zhí)行而已。法治的展開首先是要有權(quán)力的界定和制衡、以及各方相爭不下后的司法需要。西方法治傳統(tǒng)的最終確立是教皇和皇帝、皇帝與貴族等各種勢力相互斗爭的產(chǎn)物，它是各方力量在勢均力敵的博弈后不得不采取的方式和結(jié)果。其次，法治的展開還需要整個(gè)社會對法治的信仰、以及漫長的司法實(shí)踐所熏陶出的法律文化和習(xí)俗。即便在已經(jīng)將聯(lián)邦憲法和大法官某種意義神圣化的美國，也不是沒有過對聯(lián)邦最高法院判決的不屑一顧，例如在美國銀行中即使最高法院判決馬里蘭州敗訴，其他州仍然無視最高法院判決，對美國銀行征稅，美國同樣也碰到過不止一次的憲政危機(jī)（參見任東來等《美國憲政歷程——影響美國的25個(gè)司法大案》，中國法制出版社，2004）。法治能夠在當(dāng)前的美國取得如此的成就，是一系列因素綜合作用的結(jié)果。

因此，盡管當(dāng)前對于推進(jìn)中央與地方關(guān)系法治化有著種種有利條件和良好的契機(jī)，但我們也不能太樂觀，而是要理性、謹(jǐn)慎地設(shè)計(jì)并推進(jìn)相關(guān)的工作。

圖/中新社

“中央與地方關(guān)系法治化”的具體展開

推進(jìn)“中央與地方關(guān)系法治化”，應(yīng)該遵循先易后難、積小成大、循序漸進(jìn)的原則，現(xiàn)在法治較容易介入、也可以介入的地方入手，慢慢培養(yǎng)起對司法的信任和用司法解決問題的習(xí)慣。

首先，要大力加強(qiáng)司法的獨(dú)立性。這種獨(dú)立性表現(xiàn)在兩個(gè)方面，首先是法官判案的獨(dú)立性，推進(jìn)審批獨(dú)立和審批公開。應(yīng)該加快法院的去行政化，法官和醫(yī)生是最為專業(yè)化的職業(yè)，需要“建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度”“完善司法人員分類管理制度”，使得法官真正由具有專業(yè)素質(zhì)的人員來擔(dān)任，與此同時(shí)要借鑒國外的有益經(jīng)驗(yàn)，建立法官的終身制。其次是法院相對于地方的獨(dú)立性，目前已經(jīng)明確提出“推動省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，但光在省級層面加強(qiáng)法院的獨(dú)立性還不夠。對于跨省、跨地區(qū)的案件，應(yīng)該明確由最高法院設(shè)立巡回法院和上訴法院來審理，涉及全國層面和跨地區(qū)層面事務(wù)的司法權(quán)的中央化是中央與地方關(guān)系法治化的重要一步，也是加強(qiáng)司法的獨(dú)立性的重要舉措（參見王旭“論司法權(quán)的中央化”，《戰(zhàn)略與管理》，第5期，2001）。

司法獨(dú)立性是推進(jìn)中央與地方關(guān)系法治化的前提，只有加強(qiáng)司法的獨(dú)立性，才能保證司法的公正性，才能培養(yǎng)人們對于司法的信賴和信仰。

其次，由最高法院設(shè)立巡回法院和上訴法院來審理跨省、以及省內(nèi)涉及中央法規(guī)執(zhí)行的案件。當(dāng)前中央與地方關(guān)系的難點(diǎn)是地方保護(hù)主義猖獗、以及地方條例違反中央法規(guī)的問題。由于采取的是屬地化管理的原則，所以外地企業(yè)打地方保護(hù)主義的官司幾乎很難有勝訴的可能，所以可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，由中央的法院系統(tǒng)接受相關(guān)企業(yè)的訴訟來審理這種官司，利用判例法的原則來間接規(guī)范中央和地方之間的關(guān)系。此外，地方土政策與中央法規(guī)打架也是經(jīng)常發(fā)生的情況，同樣中央的巡回法院和上訴法院也可以受理相關(guān)企業(yè)的訴訟，來間接地規(guī)范地方政府的行為。

由于地方保護(hù)主義和地方土政策違反中央法規(guī)的問題，相對比較簡單、是非也較為清楚，而且中央系統(tǒng)的法院介入，會有較高的權(quán)威性和執(zhí)行力，所以是司法一開始比較適合介入的領(lǐng)域。當(dāng)然，如果中央系統(tǒng)的法院判決后，地方政府拒不執(zhí)行或者陽奉陰違，就需要中央政府的行政干預(yù)，給予相關(guān)責(zé)任人的行政處罰，這樣經(jīng)過幾個(gè)案例后，就可以逐漸樹立起中央系統(tǒng)的法院在地方的威信。通過介入地方保護(hù)主義等案例，法院系統(tǒng)可以慢慢培養(yǎng)起人才、積累起經(jīng)驗(yàn)、培養(yǎng)起信任，為以后發(fā)揮更大的作用打下基礎(chǔ)。

再次，制定相關(guān)的《中央與地方關(guān)系法》，在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立相應(yīng)的司法機(jī)構(gòu)，條件成熟時(shí)可以在最高法院下設(shè)立憲法法院，負(fù)責(zé)終審中央與地方的糾紛?！吨醒肱c地方關(guān)系法》最關(guān)鍵的部分是確定地方自治的相關(guān)權(quán)力，在原則上劃定中央與地方的界限；行政系統(tǒng)內(nèi)的“中央與地方關(guān)系仲裁委員會”是處理一般性的中央與地方、地方與地方之間糾紛的司法仲裁機(jī)構(gòu)，而更重要的案件可交由憲法法院來加以審理。

結(jié)語

至此，本系列文章對中央與地方關(guān)系的古今中外做了一番極為粗疏的考察。首先，認(rèn)識到中國目前在處理中央與地方關(guān)系所遇到的問題，其實(shí)有著深刻的歷史根源，當(dāng)前的“治亂循環(huán)”與歷史上的“周期循環(huán)”有著邏輯上的一致性，都反映的是中央集權(quán)制下的“集權(quán)和放權(quán)”的兩難。

其次，文章采用了一個(gè)中央與地方關(guān)系的分析框架，來分析影響中央與地方關(guān)系制度安排的變遷，尤其關(guān)注觀念系統(tǒng)的演變對制度的影響。

再次，研究對西方國家如何達(dá)到較為滿意的中央與地方關(guān)系進(jìn)行了分析。注意到它的觀念支撐來自“救贖”和“求知”兩大文明傳統(tǒng)，又在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中形成了人權(quán)、自由、民主、法治等現(xiàn)代價(jià)值觀念。而西方國家在邁向現(xiàn)代國家的過程中，各有各的道路，由此形成的中央與地方關(guān)系安排也是多種多樣的。研究重點(diǎn)分析了以美國為代表的復(fù)合共和制和司法調(diào)節(jié)模式、以及德國的參與聯(lián)邦制和協(xié)商民主模式。

文章接著對中國傳統(tǒng)王朝中央集權(quán)制的觀念系統(tǒng)、制度安排和實(shí)際運(yùn)行進(jìn)行了討論。認(rèn)為在各大文明的傳統(tǒng)社會中，中國的“中央集權(quán)制”是理念支撐最為穩(wěn)固、制度設(shè)計(jì)最為精巧、運(yùn)行最為良好的體制之一，但也暴露出混淆“心志倫理”和“責(zé)任倫理”、難以產(chǎn)生對統(tǒng)治者的有效約束，以及“公私不分”“法治不彰”“名實(shí)不符”“陋規(guī)橫行”等一系列嚴(yán)重的問題。中央集權(quán)制嚴(yán)格的等級制度，難以適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展和平等的要求，無法促進(jìn)老百姓福祉的真正改善。

文章再對建國以后的中央集權(quán)制進(jìn)行了討論。探究中國化的馬克思主義是如何成為其背后的觀念支撐。政績合法觀、愛國主義和民族主義如何成為革命道德解體后最重要的合法性來源。研究認(rèn)為，建國以后的中央集權(quán)制是中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的階段性產(chǎn)物，它在維護(hù)國家統(tǒng)一、開展現(xiàn)代化建設(shè)等方面發(fā)揮了巨大的作用，但并不能真正適應(yīng)中國國家治理體系現(xiàn)代化的未來要求。

最后，文章認(rèn)為“協(xié)商共和制”將是中國中央與地方關(guān)系制度安排演進(jìn)的遠(yuǎn)期藍(lán)圖，并提出了求仁傳統(tǒng)的回歸、法理權(quán)威的獲得、中央能力的加強(qiáng)、地方自治的開展等一系列制度舉措，而近期應(yīng)將中央與地方關(guān)系法治化作為突破口，以逐步推動中央與地方關(guān)系向著“協(xié)商共和制”的方向邁進(jìn)。

顯然，對于中央與地方關(guān)系這樣一個(gè)宏偉命題，上述的探討是掛一漏萬的，本系列文章試圖抓住中國中央集權(quán)制演變的主線，看它的觀念系統(tǒng)、制度安排和實(shí)際運(yùn)作等方面是如何變遷的，并與西方社會作一對比，從而提出一些未來的改革設(shè)想。這些設(shè)想目前還是極其初步的、極其簡陋的。文章中已經(jīng)提到，任何具體改革的推進(jìn)在現(xiàn)實(shí)過程中必然是非常復(fù)雜的，中央與地方關(guān)系的調(diào)整亦是如此，目前只是提出了非常粗略的設(shè)想，這些想法需要在更為具體的領(lǐng)域中得到檢驗(yàn)、充實(shí)和修正，需要選擇中央與地方關(guān)系的更具體領(lǐng)域展開探討，這將是進(jìn)一步研究的內(nèi)容。（下）