陳宇卿

從管理走向治理，推進(jìn)治理能力與治理體系現(xiàn)代化，是深化教育領(lǐng)域綜合改革，提升教育質(zhì)量與發(fā)展水平的重要途徑和手段。在我國(guó)“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制之下，基于區(qū)縣視域下的教育治理能力與治理體系建設(shè)尤顯重要和迫切。

作為教育資源集聚的發(fā)達(dá)城區(qū)，上海市靜安區(qū)在推進(jìn)區(qū)域教育質(zhì)量提升的同時(shí)，積極探索教育治理方式的改進(jìn)和優(yōu)化，為保障區(qū)域教育改革的有序和有效提供了堅(jiān)實(shí)支撐。

“治理”是對(duì)傳統(tǒng)管理模式下政府角色的重新界定和調(diào)整

區(qū)域教育治理的關(guān)鍵是明確政府功能定位，理順權(quán)責(zé)關(guān)系。正如袁貴仁部長(zhǎng)所言：“我們迫切需要加快實(shí)現(xiàn)由辦教育向管教育轉(zhuǎn)變，由微觀管理走向宏觀管理，由直接管理走向間接管理，由教育管理走向教育治理?！钡卫盹@然并不是對(duì)原有管理模式的簡(jiǎn)單否定，而是對(duì)傳統(tǒng)管理模式下政府角色定位的重新界定和調(diào)整，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府在教育發(fā)展過(guò)程中引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)功能的發(fā)揮。因此，“從管理走向治理，政府要按社會(huì)發(fā)展的要求調(diào)整自己的角色，對(duì)教育發(fā)展要有敏銳的判斷”。對(duì)于區(qū)域而言，即要通過(guò)相應(yīng)制度與機(jī)制的建立、調(diào)整和優(yōu)化，理順不同權(quán)利主體在學(xué)校教育改革發(fā)展過(guò)程中的權(quán)責(zé)關(guān)系，逐步健全和完善區(qū)域教育治理體系，從而為形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)和社會(huì)廣泛參與的基本治理格局，提供切實(shí)可行的制度與機(jī)制保障。

區(qū)域教育治理的重點(diǎn)是調(diào)動(dòng)相關(guān)主體活力，實(shí)現(xiàn)多元共治?！爸卫淼牡湫吞卣魇嵌嘣黧w參與的共同治理，即‘共治”，因此教育治理的重點(diǎn)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)不同教育主體的合力共治。然而，不同主體之間并非天然就能實(shí)現(xiàn)共治，尤其是在習(xí)慣于政府大包大攬的單向度管理的系統(tǒng)之下，教育主管部門(mén)如何轉(zhuǎn)變固有的強(qiáng)勢(shì)姿態(tài)，簡(jiǎn)政放權(quán)，從而為各類(lèi)主體參與教育治理提供更多的可能性和更加便利的條件，自然就成為區(qū)域教育治理能力提升的重要內(nèi)容。而除了在制度與機(jī)制上為不同主體的多元共治掃清障礙并優(yōu)化路徑外，區(qū)域還應(yīng)該創(chuàng)新管理手段，為各類(lèi)教育主體參與學(xué)校教育事務(wù)創(chuàng)設(shè)更為多樣的機(jī)會(huì)和平臺(tái)。

區(qū)域教育治理的目標(biāo)是強(qiáng)化教育管理民主、關(guān)注個(gè)體需求。治理不是作為單一主體的政府的統(tǒng)治和管理，而是多元主體參與的民主化管理，因此教育治理的目標(biāo)應(yīng)該是進(jìn)一步強(qiáng)化和推進(jìn)教育管理的民主進(jìn)程，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體差異與需求最大限度上的關(guān)照和滿足，即在追求公共教育利益最大化的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)個(gè)體受教育權(quán)益的最大化。

那么，區(qū)域在推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化時(shí)，無(wú)論是優(yōu)化制度機(jī)制，還是創(chuàng)新治理手段，抑或是再造管理流程，顯然都不能脫離這一基本的目標(biāo)定位，同時(shí)更應(yīng)該將區(qū)域教育改革發(fā)展的愿景與其對(duì)接，統(tǒng)一改革方向與價(jià)值取向，發(fā)揮改革的整合效應(yīng)。

以教育治理現(xiàn)代化促質(zhì)量提升

以重大項(xiàng)目引領(lǐng)區(qū)域教育改革發(fā)展。轉(zhuǎn)變政府教育管理方式，變行政管理為專(zhuān)業(yè)服務(wù)和引領(lǐng)，提升區(qū)域教育管理的科學(xué)性和有效性，一直都是靜安區(qū)教育改革關(guān)注的重點(diǎn)。為此，我們將目光聚焦到教育研究上，變行政命令為科學(xué)研究，以教育科研來(lái)帶動(dòng)區(qū)域教育的整體發(fā)展，刺激學(xué)校與教師的同步改進(jìn)?！熬盼濉遍_(kāi)始至今的四個(gè)五年里，我們連續(xù)承擔(dān)了四個(gè)教育部重點(diǎn)課題，從“九五”探索“素質(zhì)教育實(shí)施”到“十五”開(kāi)展“課程教學(xué)改革”，再到“十一五”致力“學(xué)業(yè)效能提升”及“十二五”推進(jìn)“個(gè)性化教育”，這些主旨一貫的系列研究，不僅在內(nèi)容上逐步深化，同時(shí)也在改變著區(qū)域的教育管理方式，形成了以重大項(xiàng)目引領(lǐng)、凝聚區(qū)域教育力量和促進(jìn)整體發(fā)展的機(jī)制與格局。

為了彰顯區(qū)域性研究項(xiàng)目的改革引領(lǐng)效應(yīng)，我們對(duì)重大項(xiàng)目的選題和組織管理都有明確的要求。在選題上，要求問(wèn)題必須既是區(qū)域教育發(fā)展的關(guān)鍵與核心問(wèn)題，同時(shí)也是區(qū)域內(nèi)每所學(xué)校面對(duì)的共性與難點(diǎn)問(wèn)題；問(wèn)題必須是實(shí)踐性的，要易于學(xué)校與教師的認(rèn)同和共享；問(wèn)題還要能緊扣上海乃至全國(guó)教育發(fā)展的動(dòng)向，更重要的是能夠引領(lǐng)本區(qū)教育發(fā)展的未來(lái)走向。在組織運(yùn)作上，課題承擔(dān)單位必須為區(qū)教育局，并且由教育局長(zhǎng)親自主持，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目研究、行政決策、實(shí)踐改進(jìn)的有機(jī)結(jié)合；課題研究必須匯集區(qū)域教育行政部門(mén)、教育研究機(jī)構(gòu)以及基層學(xué)校三方力量，同時(shí)適時(shí)引入家長(zhǎng)、社會(huì)力量發(fā)揮整體合力。

這樣的實(shí)踐，不僅有利于發(fā)揮不同主體的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也通過(guò)項(xiàng)目研究過(guò)程實(shí)現(xiàn)了區(qū)域教育管理方式由行政命令向?qū)I(yè)引領(lǐng)的轉(zhuǎn)變。以扁平化機(jī)制激發(fā)多元主體活力。作為社會(huì)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，教育的改革發(fā)展不僅會(huì)深刻影響社會(huì)的方方面面，同時(shí)也離不開(kāi)社會(huì)各個(gè)層面的支持和保障。尤其是進(jìn)入內(nèi)涵發(fā)展期后，學(xué)校教育在適應(yīng)并滿足學(xué)生多樣化需求時(shí)，在促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)學(xué)生全面發(fā)展的過(guò)程中，必然需要來(lái)自家庭、社會(huì)等多方力量的同步參與和深度支持。

為此，如何進(jìn)一步調(diào)動(dòng)學(xué)校、家庭、社會(huì)等多方力量共同參與區(qū)域教育改革發(fā)展的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)一步厘清不同主體之間的關(guān)系，進(jìn)一步破解他們參與學(xué)校教育發(fā)展的體制或機(jī)制障礙，搭建多方主體合力共治的機(jī)制和平臺(tái)，自然也就成為區(qū)域教育治理改進(jìn)過(guò)程中的重中之重。

為此，我們探索推進(jìn)扁平化的運(yùn)行機(jī)制，著重關(guān)注流程的優(yōu)化和改進(jìn)，致力于減少不必要的中間環(huán)節(jié)和程序，實(shí)現(xiàn)人財(cái)物與改革需求之間的無(wú)縫對(duì)接。從優(yōu)化區(qū)域治理角度出發(fā)，我們推行以“素質(zhì)教育實(shí)踐項(xiàng)目”為載體的專(zhuān)項(xiàng)支持計(jì)劃，以項(xiàng)目制的形式定點(diǎn)、定項(xiàng)扶持學(xué)校改革實(shí)踐，破解學(xué)校改革過(guò)程中的資源困境；同時(shí)為改進(jìn)傳統(tǒng)的家校聯(lián)系制度，進(jìn)一步激發(fā)家長(zhǎng)參與區(qū)域教育發(fā)展的動(dòng)力，我們組建了區(qū)域性的家庭教育指導(dǎo)中心與早期教育指導(dǎo)中心，在傳統(tǒng)家校合作的基礎(chǔ)上，深度介入學(xué)生家庭教育環(huán)節(jié)，更加強(qiáng)化區(qū)域?qū)议L(zhǎng)的直接引導(dǎo)和支持；此外，我們還探索社會(huì)力量直接參與區(qū)域教育發(fā)展的新路徑，從課程資源的開(kāi)發(fā)、教學(xué)設(shè)計(jì)與實(shí)施的改進(jìn)到第三方評(píng)價(jià)機(jī)制的建立、社區(qū)學(xué)校共建等不同方面，為學(xué)校教育發(fā)展引入社會(huì)力量。

在實(shí)踐過(guò)程中，我們尤其關(guān)注圍繞某一改革命題，不同主體的共同參與、合作，如在區(qū)域推進(jìn)中小學(xué)生多元智能測(cè)評(píng)項(xiàng)目、做中學(xué)及社會(huì)情緒能力項(xiàng)目過(guò)程中，來(lái)自教育系統(tǒng)內(nèi)部的校長(zhǎng)、教師、學(xué)生、區(qū)域研究人員就與專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)研究部門(mén)及家長(zhǎng)一起，共同參與測(cè)試評(píng)價(jià)和分析反饋，從而形成育人合力。

以個(gè)性化教育提升區(qū)域教育內(nèi)涵。教育治理現(xiàn)代化是藉由教育管理民主化對(duì)個(gè)體接受、參與和發(fā)展教育需求的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。尤其是在當(dāng)前自上而下的教育改革形勢(shì)之下，如何實(shí)現(xiàn)外部改革任務(wù)與學(xué)校教育內(nèi)部發(fā)展需求之間的有序轉(zhuǎn)變和對(duì)接，從而為不同教育主體提供滿足其需求的發(fā)展空間和可能，讓學(xué)校、教師與學(xué)生都能夠獲得更為適切和自主的發(fā)展機(jī)會(huì)，顯然應(yīng)該成為區(qū)域教育治理變革的基本方向。

“十二五”以來(lái)，靜安區(qū)以教育部重點(diǎn)課題《走向個(gè)性化：發(fā)達(dá)城區(qū)教育內(nèi)涵提升的實(shí)證研究》為基礎(chǔ)，探索研究區(qū)域整體推進(jìn)個(gè)性化教育改革的路徑和方式，以期最大程度上釋放學(xué)校的個(gè)性化辦學(xué)活力，滿足教師與學(xué)生的個(gè)性化發(fā)展需求，同時(shí)激發(fā)各類(lèi)社會(huì)主體參與教育、發(fā)展教育的內(nèi)在熱情。作為區(qū)域教育改革的方向引領(lǐng)者，教育行政部門(mén)并不要求所有學(xué)校都統(tǒng)一改革步調(diào)。每所學(xué)校都可以在整體的個(gè)性化教育改革框架之下，根據(jù)本校歷史傳統(tǒng)、發(fā)展現(xiàn)狀以及目標(biāo)定位，確立本校的變革目標(biāo)、內(nèi)容和重點(diǎn)。區(qū)域則通過(guò)把握分層、分類(lèi)和分步驟的推進(jìn)策略，適時(shí)整合社會(huì)各方力量和資源，為學(xué)校、教師和學(xué)生的差異化需求，提供有針對(duì)性的指導(dǎo)和支持。同時(shí)針對(duì)不同學(xué)段、學(xué)科以及學(xué)生的特點(diǎn)、要求及其變革情況，搭建區(qū)域性的交流展示平臺(tái)，為學(xué)段之間、學(xué)校之間以及教師之間和學(xué)生之間提供區(qū)域性的學(xué)習(xí)分享機(jī)會(huì)。

基于此，在改變以往命令式的行政管理方式，充分彰顯管理民主性的同時(shí)，也更進(jìn)一步關(guān)注了不同教育個(gè)體的實(shí)際需求，切實(shí)提高了區(qū)域教育的科學(xué)性和有效性。

區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向

區(qū)域教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)系統(tǒng)性的改革工程。它不僅需要來(lái)自區(qū)域內(nèi)部的政府、學(xué)校、家庭以及社會(huì)力量的參與和合作，同時(shí)也離不開(kāi)區(qū)域外部的支持。尤其是在我國(guó)基礎(chǔ)教育分級(jí)管理的現(xiàn)狀下，我們一方面要在現(xiàn)有的區(qū)域權(quán)限框架內(nèi)，最大限度地改善教育治理環(huán)境；另一方面也需要更多突破現(xiàn)有制度與機(jī)制限制的可能，以尋求更大的變革空間。區(qū)域教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化也是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。

“始生之物，其形必丑”，雖然教育治理并非一個(gè)全新的概念，但從區(qū)域角度理解并落實(shí)到具體的改革實(shí)踐過(guò)程中，這無(wú)疑仍然具有非常大的挑戰(zhàn)性。當(dāng)前雖然我們開(kāi)展了部分的探索和嘗試，但與最終的目標(biāo)之間顯然仍有較大的差距，不同主體合力共治的積極性調(diào)動(dòng)、途徑創(chuàng)設(shè)、權(quán)益優(yōu)化與保障等問(wèn)題，都將成為下一步需要解決的重要內(nèi)容。