摘 要：中央商務(wù)區(qū)是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)水平的象征。中央商務(wù)區(qū)的建設(shè)，首先要開發(fā)其基本的基礎(chǔ)設(shè)施，如電力、交通、通信、科技設(shè)施、基礎(chǔ)教育、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施與排污、園林綠化等，大規(guī)模發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須有充足的資金作為支撐。改革開放以來，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖取得了顯著的成就，但還存在諸如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金缺口較大、投融資主體單一、投資不平衡、基礎(chǔ)設(shè)施商品性體現(xiàn)不充分、資金使用效率不高、設(shè)施維護(hù)運(yùn)作不合理等種種問題，嚴(yán)重阻礙了新時(shí)期我國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的進(jìn)程和質(zhì)量。本課題將結(jié)合近年來我國棚戶區(qū)改造創(chuàng)新資金運(yùn)作模式，通過具體的投融資案例說明我國中央商務(wù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)模式，探索出適合我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資路徑。

關(guān)鍵詞：中央商務(wù)區(qū)（CBD）；基礎(chǔ)設(shè)施；投融資

中圖分類號：F830.59 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-4428（2016）07-77 -03

一、我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資主體

（一）政府類投融資主體

政府類投融資主體是由政府部門衍生出來的，以政府信用為基礎(chǔ)，其主要以政府融資平臺、政府信用擔(dān)保、土地財(cái)政以及地方債發(fā)行為主要存在方式。在我國，政府類投融資主體主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，政府類融資主體的融資模式較為單一。一般情況下，這類融資主體的資金主要由政府財(cái)政和銀行信貸提供，各種融資金融工具運(yùn)用較少，特別是在一些發(fā)達(dá)國家發(fā)展較好的股權(quán)融資和債券融資比例很低，一些近幾年快速發(fā)展的信托融資、資產(chǎn)證券化融資、風(fēng)險(xiǎn)投資基金、融資租賃等融資工具在政府類投融資中發(fā)展滯后。近十年來，中西部地區(qū)政府類融資主體融資渠道和融資模式單一的狀況已開始逐漸改善，但力度與范圍和東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比還存在一定差距。第二，土地財(cái)政難以為繼。1994年分稅制改革后，地方政府財(cái)力明顯不足，建設(shè)性支出幾乎要靠一般預(yù)算收入以外的其他資金來源，其中，最重要的是國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓金收入。但是由于土地具有稀缺性，一次性的土地批租收入在實(shí)際操作過程中弊端非常明顯，具有不可持續(xù)性。第三，地方政府融資平臺弊端日益明顯。一方面表現(xiàn)為融資規(guī)模快速增長，形成巨量隱性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這些融資平臺的債務(wù)能否及時(shí)得到償還存在著制度風(fēng)險(xiǎn)；此外有些融資平臺公司設(shè)立條件不夠嚴(yán)格，其運(yùn)行也缺乏有效約束，管理人員缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)防范常識，公司治理結(jié)構(gòu)不合理，在融資過程中較易發(fā)生決策失誤。

（二）民間投資主體

民間投資主體是指不依賴于政府信用的民營企業(yè)和個(gè)人投資等投資主體。民間投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在我國增長潛力巨大，投資效率也較高。20世紀(jì)90年代初開始，西方開始嘗試探索民間資本參與國家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，但是從我國目前的實(shí)際情況來看，民間投資所占比重較小，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展前景很廣。因此，在政策方面應(yīng)該改革現(xiàn)有規(guī)章制度，掃除對國內(nèi)民間投資所設(shè)置的障礙，采取積極鼓勵(lì)措施來激活民間投資潛力；同時(shí)可以將已建成的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通過轉(zhuǎn)讓給民間投資者或者通過收購、兼并、控股、租賃等方式來盤活資產(chǎn)存量，籌集新的建設(shè)資金。

（三）外資類投資主體

國際資本正以極大的興趣關(guān)注著我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。通常，在健全的投融資體制中可從外國政府、國際金融組織、國外民間資本等渠道直接投資獲得國際資本。利用外資的成本較低，如利用德國政府軟貸款，年利率只有0.75%，還款期40年，還可寬限10年。但是利用外資，國內(nèi)審批程序較為復(fù)雜，與外國政府談判及咨詢評審周期較長，不確定因素較多，因此地方政府應(yīng)在中央政府許可下積極主動與外資方聯(lián)系，而且這種融資方式適合我國各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）公司合作（PPP）投資模式

20世紀(jì)90年代后，一種嶄新的融資模式PPP模式，即“公共部門—私人企業(yè)—合作”的模式，在西方特別是歐洲國家流行起來。PPP投資模式的參與方包括政府部門和私人部門，特別是在一些大型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如公路、鐵路、地鐵等一次性的建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。公司合作模式主要有特許經(jīng)營、外包、私有化等三種類型。這種投資模式一方面兼顧了私人投資部門的盈利要求同時(shí)又能高效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。比如在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府可以與民營企業(yè)通過出售、租賃、運(yùn)營和維護(hù)合同承包等形式來合作，政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營證進(jìn)行經(jīng)營管理，這種模式提高了基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率；此外，對于已經(jīng)建成和改造的基礎(chǔ)設(shè)施，可以通過LBO模式（租賃—建設(shè)—運(yùn)營）、BBO（購買—建設(shè)—運(yùn)營）或者外圍建設(shè)等形式與民營企業(yè)合作。這種公司合作模式加快了基礎(chǔ)設(shè)施升級改造的速度，一方面提高了基礎(chǔ)設(shè)施功能，另一方面也為新建設(shè)施提供了一定資金。

二、基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀及存在的突出問題

（一）基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀

北京CBD最近幾年人口、產(chǎn)業(yè)加速聚集，公共服務(wù)建設(shè)也有待完善，基礎(chǔ)設(shè)施水平明顯提高，但交通環(huán)境仍不盡如人意。目前，在北京CBD區(qū)域內(nèi)，平時(shí)90%以上的道路處于飽和狀態(tài)，尤其是CBD的核心地段，由于道路稀疏、人車混流等因素引起的交通擁堵問題更為嚴(yán)重。再加上CBD區(qū)位特殊、房價(jià)上漲迅速、道路拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償價(jià)格等因素的影響，導(dǎo)致拆遷居民對拆遷補(bǔ)償價(jià)格的期望值普遍較高，而可以用于拆遷的土地出讓金總額又已相對固定，致使拆遷難度大已經(jīng)成為制約區(qū)域開發(fā)特別是道路建設(shè)速度快慢的主要因素。

充足的資金來源是大規(guī)模發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要條件，資金就如同城市建設(shè)組織體系中流動的血液一樣，若供血不足，很可能造成整個(gè)系統(tǒng)缺乏活力，甚至崩潰。從投資結(jié)構(gòu)看，我國現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源主要有以下幾種：財(cái)政撥款、銀行貸款、債券投資、自籌資金、外資及民營資本等，多元化的融資渠道有力地緩解了現(xiàn)階段基礎(chǔ)設(shè)施新建、擴(kuò)建所帶來的資金緊缺壓力。根據(jù)2013年城市市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資資金來源統(tǒng)計(jì)資料，財(cái)政撥款占投資總額的24.58%，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重要的資金來源，其中地方政府財(cái)政承擔(dān)著城市建設(shè)的大任，且政府財(cái)政投資的主體地位并未隨著市場化的融資方式的開展而動搖。此外，國內(nèi)貸款和自籌資金（包括單位自有資金）也占據(jù)著相當(dāng)大的比重，自籌資金因其成本小、使用靈活、風(fēng)險(xiǎn)低等特點(diǎn)，成為籌資主體十分青睞的資金來源之一。相對而言，利用外資和債券籌資僅占0.41%和0.27%，尚未發(fā)揮其應(yīng)有的市場化融資功能。因而，在我國資本市場不完善、投融資政策及監(jiān)管環(huán)境不利的條件下，亟須開發(fā)亟需開發(fā)多樣化、多層次的融資渠道，以彌補(bǔ)現(xiàn)有融資結(jié)構(gòu)的不足。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施投融資存在的突出問題

1.政府在投融資體制中的公共職能不清

中央商務(wù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有公共性和企業(yè)性的雙重特質(zhì)。一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)受政府控制，處于政府的監(jiān)管之下，具有壟斷性，行業(yè)準(zhǔn)入門檻高，需得到政府授予的特許經(jīng)營權(quán)；另一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理又具有一定的自主性，按照獨(dú)立經(jīng)營、收支平衡的原則進(jìn)行日常經(jīng)營。這樣的雙重性質(zhì)使城市基礎(chǔ)設(shè)施的營運(yùn)管理較單一性質(zhì)的政府行政或民間企業(yè)都更為復(fù)雜。政府既是企業(yè)所有者，又是社會管理者和市場管理者，因而存在嚴(yán)重的角色沖突。而政府職能界定不清，往往會導(dǎo)致投資運(yùn)營中責(zé)、權(quán)、利無法統(tǒng)一，企業(yè)籌資的市場化道路也遭遇阻礙。

2.融資渠道狹窄，融資結(jié)構(gòu)欠合理

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投入規(guī)模大、建設(shè)周期長、運(yùn)營成本（建設(shè)維護(hù)和維修費(fèi)用等）高、資金回收慢等特點(diǎn)，需要穩(wěn)定的、長期的、低成本的融資渠道與之相匹配。而目前我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠有限的政府撥款、短期銀行貸款和難以持續(xù)的土地經(jīng)營集中渠道，利用債券、股票、基金等市場手段籌集的資金對巨大的資金需求卻是杯水車薪。狹窄的融資渠道使地方政府成為建設(shè)資金的主要的甚至唯一的投資主體，在財(cái)政入不敷出、預(yù)算內(nèi)資金極為有限的情況下，地方政府用于CBD基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要來源于預(yù)算外收入及基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)稅，但資金總量很小。而且為了吸引外資，常常減免對基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的征收，使本來有限的資金變得更加微不足道。

3.項(xiàng)目資金運(yùn)行低效，資金浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重

地方政府投融資平臺作為一種重要的籌資途徑，在支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。但從另一面看，又存在多種問題，例如不進(jìn)行實(shí)際調(diào)查而盲目作出投資決策，不同性質(zhì)的投資項(xiàng)目捆綁運(yùn)作，缺乏相互制衡又權(quán)責(zé)分明的法人治理機(jī)構(gòu)，監(jiān)管不力等，導(dǎo)致融資平臺內(nèi)部資產(chǎn)收益率低下，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模小、質(zhì)量差，項(xiàng)目延期、中斷、維修頻繁等情況經(jīng)常發(fā)生。另外，由于國內(nèi)各城市沒有系統(tǒng)地學(xué)習(xí)CBD相關(guān)的理論知識以及實(shí)證案例研究較少，對CBD的內(nèi)涵并未真正理解，常常將CBD與城市商業(yè)中心混為一談，“形象工程”“政績工程”被搬上建設(shè)日程，資金投入成千上萬，最終導(dǎo)致“竹籃打水一場空”，不僅造成重復(fù)建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，而且浪費(fèi)了大量物力財(cái)力，無形中加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這將阻礙CBD的長期發(fā)展步伐，降低城市經(jīng)濟(jì)增長的活力。

三、我國中央商務(wù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式與探索

棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項(xiàng)民心工程。2013年7月12日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，指出要通過采取增加財(cái)政補(bǔ)助、加大銀行信貸支持、吸引民間資本參與、擴(kuò)大債券融資、企業(yè)和群眾自籌等辦法籌集棚改資金，但大部分城市仍然面臨融資渠道窄、資金缺口較大等難題。2015年9月16日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于做好城市棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》表示，2015年全國城市棚戶區(qū)改造目標(biāo)任務(wù)為540萬套，資金壓力順勢劇增。在全國棚戶區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)交流會上，部分地區(qū)提出創(chuàng)新性的棚改融資策略，表現(xiàn)出了強(qiáng)大的動員各方面資金投入到棚戶區(qū)改造的能力。

（一）青島棚戶區(qū)創(chuàng)新資金運(yùn)作模式

為加快棚戶區(qū)改造進(jìn)度，把老城區(qū)“做優(yōu)做美”，青島市提出設(shè)立棚戶區(qū)改造專項(xiàng)基金，實(shí)行專戶管理制度，對棚改資金專戶儲存、?？顚Ｓ?、專賬核算、封閉運(yùn)行，其棚改兩級共管基金運(yùn)作籌資模式與全國同類城市相比屬于首創(chuàng)。建立兩級棚戶區(qū)改造基金，即市級、區(qū)級棚戶區(qū)改造基金，其資金來源包括公共財(cái)政預(yù)算安排、土地儲備增值收益、市級轉(zhuǎn)移支付、返還原屬市級土地收益等，并在財(cái)政預(yù)算安排、土地收益返還、項(xiàng)目貸款之間實(shí)行年度動態(tài)調(diào)控，以確保棚戶區(qū)改造資金盈虧平衡。同時(shí)，政府還建立了全過程的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行部門聯(lián)動監(jiān)管制度和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控制度，一方面對項(xiàng)目改造實(shí)施方案、征收補(bǔ)償費(fèi)用等各個(gè)成本控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)，另一方面對區(qū)級棚改貸款資金實(shí)行額度管理，防范政府償債風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)政府信譽(yù)。此外，國開行青島分行以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量為著眼點(diǎn)，進(jìn)一步發(fā)揮在地方棚戶區(qū)改造領(lǐng)域的先鋒先導(dǎo)和骨干支撐作用，積極探索“市帶縣”融資模式，推動創(chuàng)新金融產(chǎn)品先行先試，主動引導(dǎo)保險(xiǎn)、社保等社會資金和設(shè)立棚戶區(qū)改造專項(xiàng)基金以拓寬資金來源，繼續(xù)為青島市加快建設(shè)宜居幸?，F(xiàn)代化國際城市貢獻(xiàn)力量。

（二）投融資平臺發(fā)債的城投債模式

一般而言，債券融資適用于具有公益性強(qiáng)、回報(bào)周期長、融資需求大等特點(diǎn)的市政公用類項(xiàng)目。地方融資平臺公司通過發(fā)行企業(yè)債券籌集資金，一方面按照募集資金投向，可以推動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營體制改革，改善城市生活條件，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面按照規(guī)范、公開、透明的要求，還能提高企業(yè)直接融資比重、降低融資風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)債券市場發(fā)展。地方政府投融資平臺發(fā)行債券的模式，需要地方政府上報(bào)，中央審批，但因資金成本較低，發(fā)行數(shù)額較大，是當(dāng)前主要的地方建設(shè)融資手段之一。城投公司的組建模式主要有兩類，絕大部分是以土地、房產(chǎn)及市政資產(chǎn)（自來水、供電供熱）等注資成立平臺公司，其后期管理及運(yùn)作以當(dāng)?shù)刎?cái)政局為核心，有明顯的第二財(cái)政色彩。其次是以國有資產(chǎn)注資，以當(dāng)?shù)貒Y委為核心開展運(yùn)營管理，這種模式組建的公司或多或少是按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則運(yùn)行的。城投債模式雖然有效緩解了政府公共投入的資金壓力，但也助長了地方政府的投資沖動，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無限膨脹。因此，隨著信貸投融資比重的不斷提高，政府融資主體應(yīng)當(dāng)向規(guī)范化方向發(fā)展。特別是不能盲目擴(kuò)大城投公司的融資能力，選擇真正有實(shí)力的融資主體運(yùn)營，通過規(guī)劃規(guī)范在前、市場化運(yùn)營跟進(jìn)的方式打造區(qū)域融資主體，防止政府陷入更加嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。

（三）政府引導(dǎo)性發(fā)展投資基金模式

對于項(xiàng)目資金不足問題，可參照青島創(chuàng)新資金運(yùn)作模式，通過政府引導(dǎo)建立中央商務(wù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)基金，吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程。專項(xiàng)發(fā)展基金模式是典型的市政府引導(dǎo)下設(shè)立的股權(quán)投資基金，在運(yùn)作方式上有一定的市場化特征，通過政府的資本導(dǎo)向驅(qū)動民間資本來參與，將風(fēng)險(xiǎn)和收益向民間資本分散，緩解地方政府的財(cái)政直接投資壓力。在具體的項(xiàng)目運(yùn)作上，政府投融資平臺為項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)主體，基金對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安置房建設(shè)、物業(yè)經(jīng)營等項(xiàng)目進(jìn)行股權(quán)投資或提供債權(quán)融資，以股權(quán)投資為主，政府投融資平臺對發(fā)展投資基金承擔(dān)無限連帶責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)；其他投資人以其投資金額承擔(dān)有限責(zé)任；基金以所持股權(quán)對所投資企業(yè)承擔(dān)有限責(zé)任。該模式充分利用了地方政府、社會企業(yè)和銀行三方的力量，通過市場化手段吸引社會資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將政府和市場有機(jī)結(jié)合起來，共同建立CBD發(fā)展基金，對中央商務(wù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行點(diǎn)對點(diǎn)融資操作。由于通常資金來源充足穩(wěn)定，有助于形成合力，實(shí)現(xiàn)多方共贏聯(lián)動。

參考文獻(xiàn)：

[1]賈康，孫潔.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的投融資與公私合作[J].中國金融，2011，（19）：14-16.

[2]朱海波.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革的法律原則、問題及路徑[J].行政法學(xué)研究，2011，（04）：40-45+101.

[3]劉俊武.焦作市建設(shè)投資（控股）有限公司發(fā)行公司債券項(xiàng)目研究[D].鄭州大學(xué)，2012.

[4]斯竹.中國城投債信用風(fēng)險(xiǎn)研究[D].北京交通大學(xué)，2012.

[5]張雅慶.青海省棚戶區(qū)改造融資的難點(diǎn)及模式[J].青海金融，2014，（08）：36-38.

作者簡介：

茍濟(jì)帆，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院，研究方向：國際金融。