房樂(lè)憲　江詩(shī)琪

當(dāng)前歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的態(tài)勢(shì)與挑戰(zhàn)房樂(lè)憲，江詩(shī)琪中國(guó)人民大學(xué)歐洲問(wèn)題研究中心，北京100872當(dāng)前歐洲面臨著二戰(zhàn)以來(lái)最嚴(yán)重的難民危機(jī)。歐盟雖最初被指責(zé)應(yīng)對(duì)遲緩，但是自2015年下半年陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)政策措施，態(tài)度由相對(duì)謹(jǐn)慎被迫轉(zhuǎn)向積極主動(dòng)。巴黎系列恐怖襲擊后，歐盟又再次收緊難民政策，并加強(qiáng)外部邊境管控。成員國(guó)之間利益分歧和各自為政，使得歐盟在推進(jìn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的難民應(yīng)對(duì)政策方面進(jìn)展不力，成員國(guó)之間協(xié)調(diào)配合不足，難民危機(jī)仍在繼續(xù)發(fā)酵。文章對(duì)過(guò)去一年來(lái)歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的政策演變及其面臨的困境進(jìn)行了系統(tǒng)回顧和分析，并對(duì)難民危機(jī)對(duì)于歐洲一體化發(fā)展的政治含義進(jìn)行了思考。

歐盟；難民危機(jī)；移民政策；歐洲一體化D815.6A003109

一、 當(dāng)前難民危機(jī)對(duì)歐洲意味著什么？

自2011年北非中東政局動(dòng)蕩以來(lái)，特別是隨著利比亞卡扎菲政權(quán)被推翻、敘利亞爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，難民和非法移民就成為歐洲面臨的一個(gè)棘手挑戰(zhàn)。當(dāng)時(shí)歐洲內(nèi)部更關(guān)注歐債危機(jī)及經(jīng)濟(jì)低迷問(wèn)題，歐盟對(duì)難民和非法移民的處置和應(yīng)對(duì)并未給予足夠重視。

但是，此種情況自2015年初以來(lái)發(fā)生了重要轉(zhuǎn)折。隨著敘利亞內(nèi)部沖突升級(jí)，“伊斯蘭國(guó)”等極端恐怖勢(shì)力坐大，伊拉克、阿富汗、也門(mén)等國(guó)安全局勢(shì)持續(xù)不穩(wěn)，引發(fā)了美、俄及其他地區(qū)力量在中東地區(qū)的更復(fù)雜的博弈和地緣政治緊張。中東地區(qū)總體安全形勢(shì)急劇惡化，該地區(qū)飽受戰(zhàn)亂之苦被迫出走的眾多難民，加上本已源源不斷的非法移民，最終形成了來(lái)勢(shì)洶涌的難民潮。這確是歐洲未曾充分預(yù)料的巨大挑戰(zhàn)。

這是二戰(zhàn)以來(lái)歐洲面臨的規(guī)模最大的難民危機(jī)。根據(jù)BBC援引國(guó)際移民組織（IOM）的數(shù)據(jù)，2015年經(jīng)海路抵達(dá)歐洲的移民已經(jīng)達(dá)到101.17萬(wàn)人，陸路到達(dá)的則為34，900人。而2014年全年，只有28萬(wàn)移民抵達(dá)歐洲。就國(guó)別來(lái)看，敘利亞是最大的移民來(lái)源國(guó)，阿富汗、伊拉克位列第二、三名。①盡管歐盟委員會(huì)極力謀求協(xié)調(diào)統(tǒng)一的難民政策，但由于中東地區(qū)安全局勢(shì)持續(xù)緊張，涌向歐洲的難民潮近期難以表現(xiàn)出根本扭轉(zhuǎn)的態(tài)勢(shì)。如此大規(guī)模的外來(lái)難民在如此短的時(shí)間內(nèi)涌入歐洲，讓本就遭受歐債危機(jī)困擾多年、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)低迷的歐洲再次陷入新的危機(jī)。

對(duì)歐洲而言，這不僅是當(dāng)前面臨的一個(gè)非常敏感的社會(huì)政治問(wèn)題，同樣也是嚴(yán)峻的安全問(wèn)題。2015年11月巴黎系列恐怖襲擊案，以及2016年年初德國(guó)科隆千人規(guī)模性侵事件，震動(dòng)了整個(gè)歐洲。歐洲內(nèi)部反對(duì)接受外來(lái)難民和移民的政治勢(shì)力趁機(jī)借題發(fā)揮，把難民危機(jī)和恐怖主義威脅及社會(huì)治安惡化直接掛鉤。歐洲債務(wù)危機(jī)持續(xù)發(fā)酵，全球化競(jìng)爭(zhēng)乏力，移民、難民問(wèn)題愈演愈烈，社會(huì)治安每況愈下，這一系列因素更讓歐洲政壇極右翼勢(shì)力的上升成為普遍趨勢(shì)。李斌：《極右政黨橫掃法國(guó)政壇，左翼社會(huì)黨正被邊緣化》，新華網(wǎng)， http：//news.xinhuanet.com/world/201512/09/c_128511830.htm，2015年12月9日。同時(shí)，歐盟成員國(guó)分歧再次凸顯。不少中東歐國(guó)家抵制難民分?jǐn)傆?jì)劃。一些成員國(guó)甚至?xí)和Ｂ男猩旮鶇f(xié)定，恢復(fù)邊境管控。因應(yīng)對(duì)難民危機(jī)而引發(fā)的歐洲內(nèi)部不和，使得本就面臨信任危機(jī)的歐洲一體化進(jìn)程再度遭受?chē)?yán)峻挑戰(zhàn)。

應(yīng)對(duì)難民危機(jī)、管理外部邊界已成為當(dāng)前歐盟面臨的優(yōu)先議題。深入理解歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)當(dāng)前所處的困境，就需要回顧和梳理2015年以來(lái)歐盟就此出臺(tái)和采取的相關(guān)政策措施及發(fā)展演變，在此基礎(chǔ)上才能更好地認(rèn)識(shí)歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的政策行動(dòng)特點(diǎn)。

房樂(lè)憲等：當(dāng)前歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的態(tài)勢(shì)與挑戰(zhàn)二、 2015年以來(lái)歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的政策行動(dòng)演變及內(nèi)涵

就政策傾向而言，本文認(rèn)為，2015年以來(lái)歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的姿態(tài)截至目前大致可分為三個(gè)階段：2015年8月底以前為第一階段，歐盟初步出臺(tái)宏觀應(yīng)對(duì)政策，但行動(dòng)緩慢；2015年9月至2015年11月中旬為第二階段，歐盟政策行動(dòng)力度明顯加大；2015年11月巴黎系列恐怖襲擊以來(lái)至今為第三階段，歐盟及成員國(guó)重新收緊難民接收政策，而且內(nèi)部分歧加劇。

1. 第一階段：宏觀應(yīng)對(duì)思路出臺(tái)

隨著媒體關(guān)于外部移民因冒險(xiǎn)乘船橫渡地中海傾覆而亡的報(bào)道逐漸增多，歐洲意識(shí)到需要行動(dòng)起來(lái)應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題。雖有行動(dòng)倡議，但整體進(jìn)展緩慢，實(shí)質(zhì)成果不多。主要政策行動(dòng)就是比較宏觀的《歐盟移民議程》、第一批一攬子執(zhí)行計(jì)劃和《歐盟打擊移民走私行動(dòng)綱要（20152020）》出臺(tái)。2015年5月出臺(tái)的《歐盟移民議程》是歐盟應(yīng)對(duì)移民危機(jī)的重要政策文件，基本內(nèi)容包括當(dāng)下行動(dòng)與長(zhǎng)遠(yuǎn)管理。就當(dāng)下行動(dòng)而言，主要考慮以下幾個(gè)方面：（1）海上搜救；（2）打擊偷渡；（3）難民再安置；（4）對(duì)外難民接收；（5）與第三方合作。就長(zhǎng)遠(yuǎn)管理而言，主要強(qiáng)調(diào)支撐未來(lái)移民管理的四大支柱：（1）抑制非法移民：解決移民問(wèn)題根源，打擊國(guó)外人口走私團(tuán)伙，提高遣返比例；（2）邊境管理：拯救生命與加強(qiáng)外部邊境安全；（3）建立強(qiáng)大的共同難民政策；（4）建立全新的合法移民政策。European Commission， “A European Agenda on Migration，” http：//ec.europa.eu/dgs/homeaffairs/whatwedo/policies/europeanagendamigration/backgroundinformation/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf， 20150523.簡(jiǎn)言之，該議程大致構(gòu)建了一個(gè)較為全面的政策框架，其宗旨是統(tǒng)籌當(dāng)下緊急需求與未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)管理，兼顧移民潮的上下游壓力，協(xié)調(diào)內(nèi)外合作，多種方法并重。

第一批一攬子計(jì)劃發(fā)布于《歐盟移民議程》出臺(tái)后的兩個(gè)星期，可看作是落實(shí)上述議程的第一步。該計(jì)劃針對(duì)《議程》中的四大緊急行動(dòng)簡(jiǎn)要給出相應(yīng)措施。European Commission， “European Commission Makes Progress on Agenda on Migration，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP155039_en.htm，20150527.同時(shí)，這也是為建立全新的合法移民政策做準(zhǔn)備，該計(jì)劃還表示歐盟藍(lán)卡政策要向民眾公開(kāi)征詢意見(jiàn)。此階段相對(duì)具體的政策框架就是2015年5月27日歐盟委員會(huì)發(fā)布的《歐盟打擊移民走私行動(dòng)綱要（20152020）》。European Commission， “EU Action Plan Against Migrant Smuggling （20152020），” http：//ec.europa.eu/antitrafficking/sites/antitrafficking/files/eu_action_plan_against_migrant_smuggling_en.pdf，20150527.鑒于此前發(fā)布的《歐盟移民議程》已把打擊移民走私確定為優(yōu)先議程，該行動(dòng)綱要就是在整合以往確定的關(guān)鍵行動(dòng)基礎(chǔ)上，設(shè)定執(zhí)行《議程》所必需的具體行動(dòng)。行動(dòng)綱要強(qiáng)調(diào)歐盟要對(duì)走私移民做出更強(qiáng)有力的反應(yīng)，強(qiáng)化防范移民走私和對(duì)弱勢(shì)移民的支持，提出與第三方進(jìn)行更有力的合作。

此階段歐盟雖然已提出應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的宏觀政策框架和行動(dòng)綱要，但因?yàn)閷?duì)這次難民危機(jī)的規(guī)模和發(fā)展態(tài)勢(shì)估計(jì)不足，所以在實(shí)質(zhì)性具體行動(dòng)上進(jìn)展不大。

2. 第二階段：政策行動(dòng)力度明顯加大

隨著2015年9月初土耳其海灘溺亡小難民照片在全球網(wǎng)絡(luò)的迅速傳播及其震驚性效果，國(guó)際社會(huì)對(duì)難民危機(jī)的關(guān)注度顯著提高。從道義上講，歐盟面臨巨大的國(guó)際壓力；同時(shí)，這名遇難小難民的悲劇，折射出當(dāng)下歐洲難民危機(jī)愈演愈烈，內(nèi)部民眾壓力也迫使歐盟尋求更有力的行動(dòng)。此后，歐盟以第二批一攬子執(zhí)行計(jì)劃出臺(tái)為開(kāi)端，進(jìn)入了應(yīng)對(duì)危機(jī)的第二階段。歐盟行動(dòng)的密度與政策力度都大大提升。此后的主要政策行動(dòng)包括：優(yōu)先行動(dòng)計(jì)劃，歐—土聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃，巴爾干移民西行路線國(guó)家17點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃，以及11月初的緊急基金撥款決定和瓦萊塔峰會(huì)對(duì)歐非移民問(wèn)題合作的倡議，等等。

第二批一攬子執(zhí)行計(jì)劃宣告難民再安置計(jì)劃進(jìn)入第二輪：從意大利、希臘和匈牙利向其他22個(gè)成員國(guó)家（英國(guó)、愛(ài)爾蘭和丹麥不參與）轉(zhuǎn)移12萬(wàn)名需要國(guó)際庇護(hù)的難民。歐盟要為兩輪的難民再安置計(jì)劃向成員國(guó)提供總計(jì)7.8億歐元的資金支持。其中，接收國(guó)平均每接收一位難民，將獲6000歐元；轉(zhuǎn)出第三國(guó)可得到平均每個(gè)難民500歐元的交通補(bǔ)助。計(jì)劃還補(bǔ)充說(shuō)，如果成員國(guó)因不可抗因素而無(wú)法參加這次難民攤配，那就要相應(yīng)捐出GDP的0.002%作為財(cái)政貢獻(xiàn)。European Commission， “Refugee Crisis： European Commission Takes Decisive Action，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP155596_en.htm， 20150909.

隨后出臺(tái)的優(yōu)先行動(dòng)計(jì)劃（2015年9月下旬）旨在確定移民來(lái)源安全國(guó)家清單，提高移民遣返比例。鑒于當(dāng)時(shí)遣返比例不足40%，歐盟訂立了遣返行動(dòng)方案，發(fā)布遣返工作手冊(cè)，鼓勵(lì)非法移民自愿回國(guó)，力圖提高全境內(nèi)的遣返比例。就協(xié)調(diào)機(jī)制而言，提出在移民收容中心（Hoptspot）設(shè)置移民管理支持特別隊(duì)伍，由歐盟邊境局、歐洲刑警組織、歐盟難民支持署人員組成，以幫助當(dāng)?shù)卣Ｍ瑫r(shí)準(zhǔn)備啟動(dòng)公民保護(hù)機(jī)制（EU Civil Protection Mechanism）與快速邊境干預(yù)小組（Rapid Border Intervention Teams， RABIT）。前者是成員國(guó)為一線國(guó)家接收的難民提供物資與人力援助，后者是成員國(guó)提供邊境警力支持。European Commission， “Managing the Refugee Crisis： Immediate Operational， Budgetary and Legal Measures Under the European Agenda on Migration，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP155700_en.htm， 20150923.歐盟還聲稱已針對(duì)19個(gè)執(zhí)行不力的成員國(guó)發(fā)出怠慢執(zhí)法、貫徹不力的警告信，并將繼續(xù)通過(guò)司法程序敦促各國(guó)執(zhí)行統(tǒng)一的難民政策。但目前相關(guān)成員國(guó)并不買(mǎi)賬。

另外，根據(jù)2015年10月25日的巴爾干移民西行路線國(guó)家17點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃，巴爾干地區(qū)的歐盟成員國(guó)可得到歐盟緊急資金援助，非歐盟成員國(guó)則有專項(xiàng)資金。歐盟邊防局可以為各國(guó)提供警力支持。為了限制移民二次流動(dòng)，各方承諾不會(huì)在未告知鄰國(guó)之前就讓移民通過(guò)其邊界入境鄰國(guó)。各方互通信息，共同打擊人口走私，加強(qiáng)非法移民的遣返工作，敦促周邊國(guó)家簽訂再接納協(xié)議。European Commission， “Meeting on the Western Balkans Migration Route： Leaders Agree on 17point Plan of Action，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP155904_en.htm， 20151025.

在此階段，歐盟更重視尋求與第三方的合作并付諸行動(dòng)。鑒于涌向歐洲的絕大部分難民途經(jīng)土耳其，土耳其被視為歐盟最重要的外部合作國(guó)。2015年10月達(dá)成的歐—土聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃強(qiáng)調(diào)，涌入土耳其的敘利亞難民已超過(guò)220萬(wàn)人，這一群體規(guī)模還在持續(xù)擴(kuò)大。行動(dòng)計(jì)劃旨在從多方面減輕難民西進(jìn)給歐盟帶來(lái)的壓力。European Commission， “EUTurkey Joint Action Plan，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_MEMO155860_en.htm， 20151015.另外，2015年 11月，歐盟—非洲領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)在馬耳他瓦萊塔召開(kāi)，歐委會(huì)提出成立援助土耳其難民撥款機(jī)構(gòu)，歐盟將在20162017年投入總計(jì)5億歐元資金，成員國(guó)總計(jì)要投入25億歐元；提出支持土耳其加強(qiáng)海岸兵力巡邏與監(jiān)控隊(duì)伍，增強(qiáng)打擊非法偷渡的能力建設(shè)。歐土雙方就被遣返移民的重新接納達(dá)成諒解，表示要重視信息交換。歐盟將派遣歐盟邊防局聯(lián)絡(luò)官員前往土耳其，并歡迎土耳其派出聯(lián)絡(luò)官員到歐盟邊防局內(nèi)部及歐洲刑警組織內(nèi)開(kāi)展合作。值得指出的是，歐盟為得到土耳其的全力配合，提出以啟動(dòng)簽證自由化對(duì)話為獎(jiǎng)勵(lì)，承諾幫助土耳其達(dá)到開(kāi)展簽證自由化對(duì)話的前提要求，幫助其建立一個(gè)綜合全面、運(yùn)行良好的邊境管理系統(tǒng)。②European Commission， “President Juncker Launches the EU Emergency Trust Fund to Tackle Root Causes of Irregular Migration in Africa，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP156055_en.htm#_ftnref1， 20151112.

針對(duì)非洲，歐盟財(cái)政預(yù)算計(jì)劃撥出18億歐元用于創(chuàng)立非洲緊急信托基金（Emergency Trust Fund For Africa），試圖解決難民危機(jī)在非洲的重要源頭。計(jì)劃提出后，歐委會(huì)一直強(qiáng)調(diào)成員國(guó)貢獻(xiàn)。2015年11月12日，該基金在歐盟與非洲領(lǐng)導(dǎo)人瓦萊塔峰會(huì)上正式成立。迄今，有25個(gè)成員國(guó)與兩個(gè)非成員國(guó)（瑞士與挪威）承諾提供總計(jì)8130萬(wàn)歐元，遠(yuǎn)低于所需的18億歐元成員國(guó)配套資金。②同時(shí)，歐盟與非洲的最大難民收容國(guó)埃塞俄比亞簽訂《移民與流動(dòng)共同議程》（CAMM）。European Commission， “European Union and Ethiopia Sign Common Agenda on Migration and Mobility，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP156050_en.htm， 20151111.隨著難民危機(jī)升級(jí)，歐盟也迫切需要尋求非洲國(guó)家的支持。因?yàn)閬?lái)自非洲的移民更多屬于經(jīng)濟(jì)移民，歐盟目前面臨提高難民遣返比例的難題，尤其需要非洲國(guó)家的合作和支持。

3. 第三階段：重新收緊難民接收政策

伴隨巴黎系列恐怖襲擊引發(fā)的連鎖反應(yīng)，歐洲內(nèi)部反對(duì)外來(lái)移民的聲音顯著高漲。德國(guó)科隆跨年夜千人性侵案再次把德國(guó)及歐洲民眾的反移民情緒拔高。相應(yīng)地，歐盟被迫調(diào)整此前比較寬松的難民接受政策，提出要加強(qiáng)外部邊境管控。

2015年12月15日，歐委會(huì)發(fā)布新的邊境管理一攬子措施，主要有三方面新變化：首先，鑒于遣返的一大障礙是被遣返者缺少有效的旅行證件，歐委會(huì)將為被遣返者制定統(tǒng)一規(guī)格的、第三國(guó)認(rèn)可的單程旅行證件。其次是對(duì)申根條約提出修改建議。歐盟公民也要同非歐盟公民一樣在外部邊境接受強(qiáng)制身份檢查（證件檢查與安全檢查）。檢查內(nèi)容將引入指紋識(shí)別等身份特征識(shí)別項(xiàng)目。此舉旨在防范大量人員流動(dòng)中對(duì)內(nèi)部安全造成威脅的恐怖分子潛入。第三方面則涉及相關(guān)機(jī)構(gòu)改革。歐盟邊境管理局（Frontex）計(jì)劃被改組為具有更大權(quán)限的歐盟邊境與海岸警衛(wèi)局（European Border and Coast Guard）。新機(jī)構(gòu)不僅擁有更多的資金與人員，還擴(kuò)張了權(quán)力。緊急情況下，它不需要國(guó)家同意即可直接派遣警衛(wèi)進(jìn)行邊境管理干預(yù)。機(jī)構(gòu)下設(shè)的歐洲遣返干預(yù)隊(duì)伍（European Return Intervention Teams）也可在緊急情況下參與遣返非法移民工作，甚至在歐盟外部工作。European Commission， “European Agenda on Migration： Securing Europes External Borders，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_MEMO156332_en.htm， 20151215.當(dāng)然，這也引起不少成員國(guó)警惕。波蘭與匈牙利已公開(kāi)表示對(duì)此關(guān)切。Laurence Peter， “Migrant Crisis： EU Border Security Becomes New Mantra，” http：//www.bbc.co.uk/news/worldeurope35140794， 20151219.

值得關(guān)注的是，2016年1月26日，歐盟成員國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)會(huì)議宣布，歐盟委員會(huì)正全面評(píng)估應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的措施，如果發(fā)現(xiàn)這些措施難以奏效，就會(huì)批準(zhǔn)成員國(guó)延長(zhǎng)臨時(shí)邊檢措施要求。此后，歐盟委員會(huì)在2016年2月10日發(fā)布《歐洲移民議程優(yōu)先行動(dòng)執(zhí)行情況報(bào)告》，簡(jiǎn)要回顧了難民危機(jī)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和過(guò)去一年多來(lái)已采取的內(nèi)部應(yīng)對(duì)措施及外部行動(dòng)，對(duì)今后歐盟的優(yōu)先行動(dòng)做出規(guī)劃。比如：穩(wěn)定承受最大移民壓力的成員國(guó)（希臘和意大利）形勢(shì)，呼吁成員國(guó)在難民再安置方面的有效合作；呼吁有關(guān)成員國(guó)真正負(fù)起責(zé)任，對(duì)歐盟外部邊界實(shí)行強(qiáng)有力的管控；為確保安全的外部邊界，歐盟內(nèi)部申根體系包含了極大的靈活性，允許成員國(guó)在特定形勢(shì)下可暫時(shí)重新引入邊境管控。到達(dá)歐洲的移民和難民數(shù)量持續(xù)增加，已經(jīng)導(dǎo)致一些成員國(guó)采取構(gòu)筑圍欄和臨時(shí)引入內(nèi)部邊境管控等非同尋常的手段。當(dāng)然，歐盟也意識(shí)到重新引入內(nèi)部邊境管控可能造成的損害和經(jīng)濟(jì)代價(jià)。因此，歐盟認(rèn)為通過(guò)邊境管理一攬子計(jì)劃或許有利于更好地應(yīng)對(duì)所面臨的威脅。為此，文件強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)完善移民遣返制度；并表示，執(zhí)行歐盟—土耳其聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃對(duì)未來(lái)幾個(gè)月有效阻擋難民潮至關(guān)重要。European Commission， “Communication on the State of Play of Implementation of the Priority Actions Under the European Agenda on Migration，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP16271_en.htm， 20160210.

通過(guò)加強(qiáng)外部邊境管控、提高遣返比例等措施，歐盟采取了更嚴(yán)格的難民接收政策，也對(duì)一些國(guó)家引入內(nèi)部邊境檢查表示擔(dān)憂。畢竟申根體系是歐洲一體化的最主要成就之一，如果任由成員國(guó)重新引入或無(wú)限制地延長(zhǎng)邊境管控期限，這將危及歐洲一體化的重要基石。因此，歐盟委員會(huì)于2016年3月4日專門(mén)發(fā)布《重新回歸申根路線圖》，強(qiáng)調(diào)盡快恢復(fù)申根體系和消除內(nèi)部邊境管控對(duì)歐盟的極端重要性，并提出歐盟需要采取3個(gè)行動(dòng)：首先，必須采取步驟糾正由希臘造成的歐盟外部邊境管理的嚴(yán)重缺陷；其次，對(duì)待難民采取的“揮手示意通過(guò)”的方式必須終結(jié)，成員國(guó)必須都擔(dān)負(fù)起各自的責(zé)任并遵守歐盟法；再次，當(dāng)前某些成員國(guó)重新引入邊境管控的單邊決定需要用臨時(shí)邊控的協(xié)調(diào)方式取代，目的在于盡快解除內(nèi)部邊境管控，并于2016年12月底有一個(gè)清晰的目標(biāo)。European Commission， “Back to Schengen — A Roadmap，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP16585_en.htm， 20160304.

簡(jiǎn)言之，歐盟在當(dāng)前難民危機(jī)中正面臨棘手的兩難境地：一方面，在接受難民和移民問(wèn)題上被迫收緊政策；另一方面，又擔(dān)心因此而刺激和縱容成員國(guó)為了本國(guó)利益而不惜撕裂和損害申根體系的完整性和有效性。圍繞難民危機(jī)應(yīng)對(duì)而產(chǎn)生的這些新動(dòng)向，意味著歐盟及其一體化進(jìn)程需要應(yīng)對(duì)多重挑戰(zhàn)。

三、 歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)面臨的多重挑戰(zhàn)

縱觀一年多來(lái)歐洲難民危機(jī)的演變態(tài)勢(shì)，可以發(fā)現(xiàn)，為應(yīng)對(duì)難民危機(jī)，歐盟內(nèi)部分歧正在加劇，歐洲一體化的基礎(chǔ)正受到嚴(yán)重侵蝕。

首先，成員國(guó)之間在應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題上仍然缺乏相互信任，不少成員國(guó)反應(yīng)冷淡，歐盟內(nèi)部尋求共識(shí)和采取協(xié)調(diào)行動(dòng)進(jìn)展不力。

難民問(wèn)題已經(jīng)引發(fā)歐盟內(nèi)部分化。在應(yīng)對(duì)難民危機(jī)方面，成員國(guó)不僅在財(cái)力、物力貢獻(xiàn)上不足，就連接收難民再安置的基本義務(wù)也未切實(shí)達(dá)成。歐盟委員會(huì)主席容克就此承認(rèn)，他很不滿意當(dāng)前的再安置進(jìn)展，照這個(gè)速度下去，要到2101年才能分配完這16萬(wàn)難民。European Commission， “President Juncker Gives Latest State of Play on Measures to Tackle the Refugee Crisis and Calls for Further Action，” http：//ec.europa.eu/dgs/homeaffairs/whatisnew/news/news/2015/20151113_1_en.htm， 20151113.雖然德國(guó)總理默克爾一再呼吁歐盟應(yīng)團(tuán)結(jié)一致共同分擔(dān)應(yīng)對(duì)，但不少國(guó)家仍趨向消極。一些中東歐國(guó)家（以匈牙利為代表），自行關(guān)閉邊境，盡量把移民限制在自己的國(guó)門(mén)之外，致使成員國(guó)之間相互抱怨。匈牙利、克羅地亞、斯洛文尼亞的領(lǐng)導(dǎo)人曾為此相互指責(zé)。歐盟成員國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)曾于2015年9月22日在布魯塞爾舉行緊急會(huì)議，投票通過(guò)了轉(zhuǎn)移安置意大利、希臘等國(guó)境內(nèi)外來(lái)難民的方案，但難民攤派安置方案遭到部分成員國(guó)特別是東歐成員國(guó)的質(zhì)疑。捷克、斯洛伐克、羅馬尼亞和匈牙利投了否決票，芬蘭棄權(quán)。其中匈牙利對(duì)歐盟的移民配額制一直持強(qiáng)烈反對(duì)態(tài)度。

巴黎系列恐怖襲擊事件對(duì)歐洲安全和難民政策的影響很快顯現(xiàn)。2015年11月15日，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)歐盟將盡一切努力共同應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅。因擔(dān)心恐怖分子利用難民潮混入歐洲進(jìn)而大幅提高恐怖犯罪風(fēng)險(xiǎn)，不少成員國(guó)紛紛收緊難民接收政策，拒絕實(shí)施此前達(dá)成的移民安置配額，甚至自行關(guān)閉本國(guó)國(guó)境，重新恢復(fù)邊境檢查。例如，波蘭就率先宣布將不會(huì)再實(shí)施歐盟推進(jìn)的難民分配計(jì)劃。波蘭內(nèi)政部長(zhǎng)希曼斯基強(qiáng)調(diào)，在得到安全保障之前，波蘭不會(huì)接收難民。匈牙利總理歐爾班也將巴黎恐怖襲擊與難民危機(jī)聯(lián)系起來(lái)。他在議會(huì)發(fā)表講話時(shí)指出，移民配額制會(huì)讓恐怖主義在歐洲蔓延，強(qiáng)調(diào)匈牙利和歐洲有必要重新審視難民政策。③⑤鞠輝：《“血色星期五”促歐盟重新檢視難民政策》，新華網(wǎng)， http：//news.xinhuanet.com/world/201511/18/c_128440003.htm，2015年11月18日。歐盟內(nèi)部的相互指責(zé)輪番升級(jí)。歐爾班指責(zé)德國(guó)在難民和移民問(wèn)題上搞“道義帝國(guó)主義”，宣稱難民問(wèn)題不是匈牙利或者歐洲的問(wèn)題，而只是德國(guó)的問(wèn)題；捷克媒體指責(zé)德國(guó)再次將自己的意志強(qiáng)加于其他國(guó)家，稱捷克與德國(guó)的關(guān)系受到難民問(wèn)題的影響，已經(jīng)倒退回20年以前的水平；斯洛伐克政府上訴歐洲法院要求取消攤派計(jì)劃，稱其為“德國(guó)和布魯塞爾搞的閃電戰(zhàn)”。伍慧萍：《德國(guó)能否在難民危機(jī)中再次主導(dǎo)歐洲》，北京周報(bào)網(wǎng)， http：//www.beijingreview.com.cn/shishi/201601/t20160106_800046113.html，2016年1月6日。

目前，許多成員國(guó)已恢復(fù)歐盟內(nèi)部邊境檢查。如果任由此種傾向蔓延，這可能導(dǎo)致申根體系瓦解。巴黎恐怖襲擊后，法國(guó)力推歐盟各國(guó)立即采取邊境管控措施。2015年11月16日，奧朗德在國(guó)民議會(huì)發(fā)表演講時(shí)警告，除非采取邊境管控措施，否則，“伊斯蘭國(guó)”恐怖分子將把隔離墻和鐵絲網(wǎng)重新帶回歐洲。③自2015年9月德國(guó)政府突然宣布恢復(fù)與奧地利之間的邊境管制并重新實(shí)行邊防檢查以來(lái)，很快引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，奧地利、法國(guó)、瑞典、丹麥、挪威等國(guó)紛紛恢復(fù)邊境檢查。截至2016年2月24日，比利時(shí)政府宣布恢復(fù)與法國(guó)的邊境管制，成為申根區(qū)第7個(gè)恢復(fù)邊界管制的國(guó)家。此外，巴爾干地區(qū)一些非歐盟成員國(guó)也在強(qiáng)化邊境控制，甚至設(shè)置圍欄和高墻，試圖阻止難民潮涌入。隨著越來(lái)越多歐洲國(guó)家恢復(fù)并加強(qiáng)邊境管制，申根體系的有效性和完整性正受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

難民危機(jī)持續(xù)惡化和歐盟整體應(yīng)對(duì)不力相互交織，歐盟內(nèi)部在應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題上的單邊行動(dòng)和小團(tuán)體主義傾向不斷加劇。就在2016年2月歐盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)召開(kāi)之前，捷克、匈牙利、波蘭和斯洛伐克4國(guó)總理預(yù)先在捷克首都布拉格舉行維謝格拉德集團(tuán)峰會(huì)，商討如何應(yīng)對(duì)難民危機(jī)。會(huì)后捷克總理索博特卡代表該集團(tuán)宣稱，如果希臘和土耳其不能限制進(jìn)入歐洲的難民數(shù)量，這4個(gè)東歐國(guó)家將支持馬其頓強(qiáng)化其與希臘邊界的管控措施。正如法國(guó)學(xué)者喬治·佐戈普魯斯所言：“歐盟的力量在于團(tuán)結(jié)，而目前歐盟內(nèi)部的單邊主義和小團(tuán)體主義甚囂塵上，逐漸取代歐盟的共同決策和集體行動(dòng)，這意味著歐盟遇到了生存危機(jī)?！比螐骸峨y民危機(jī)加深歐盟裂痕》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2016年2月19日。

總之，難民和移民問(wèn)題屬于歐盟內(nèi)部司法內(nèi)務(wù)合作的領(lǐng)域。由于主要難民來(lái)源地是敘利亞、阿富汗、伊拉克等戰(zhàn)亂地區(qū)，并且歐盟意識(shí)到目前尤其需要土耳其等外部第三方的合作與配合，這意味著難民危機(jī)已不單是歐盟司法內(nèi)務(wù)合作面對(duì)的難題，也是對(duì)歐盟共同外交與安全領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。然而，歐盟在這兩大領(lǐng)域都是政府間合作性質(zhì)。這意味著成員國(guó)必要時(shí)通過(guò)討價(jià)還價(jià)最大限度捍衛(wèi)自身國(guó)家利益是歐盟現(xiàn)行決策機(jī)制中所認(rèn)可的，也是歐盟在相關(guān)政策領(lǐng)域?qū)嵺`的常態(tài)性體現(xiàn)。目前歐債危機(jī)尚未完全退去，新的難民危機(jī)卻隨之而來(lái)，不少成員國(guó)對(duì)自身利益的關(guān)切遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了對(duì)歐盟整體利益的考慮，于是導(dǎo)致了互相推諉、宏觀層面構(gòu)想與具體應(yīng)對(duì)措施不到位的尷尬局面。

第二，面對(duì)洶涌的難民潮，歐盟成員國(guó)的國(guó)內(nèi)政治分歧也在加劇，反對(duì)外來(lái)移民的聲浪不斷高漲，進(jìn)一步撕裂歐洲內(nèi)部的社會(huì)共識(shí)。

作為歐洲難民政策的主要推動(dòng)者，德國(guó)總理默克爾正受到來(lái)自國(guó)內(nèi)各派勢(shì)力越來(lái)越多的批評(píng)。尤其在巴黎系列恐怖襲擊后，連其所屬的基民盟（CDU）內(nèi)部也出現(xiàn)尖銳分歧。德國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)朔伊布勒公開(kāi)表示，德國(guó)的難民問(wèn)題猶如雪崩，隨時(shí)會(huì)釀成大禍。巴伐利亞州財(cái)政部長(zhǎng)馬庫(kù)斯·索德?tīng)柋硎?，巴黎的血色恐怖已?jīng)改變了一切，默克爾需要在難民政策上懸崖勒馬，不受控制的難民潮以及非法移民的時(shí)代應(yīng)該畫(huà)上句號(hào)。⑤德國(guó)《明鏡》周刊2015年9月下旬刊出的民意調(diào)查顯示，默克爾因其實(shí)施開(kāi)放接納敘利亞等地移民的政策而在國(guó)內(nèi)聲望下降，民意支持比同年6月下跌5個(gè)百分點(diǎn)，落到第4名，但當(dāng)時(shí)仍有64%的支持率。隨著難民潮持續(xù)升溫，默克爾仍堅(jiān)持開(kāi)放寬松的難民政策，德國(guó)民眾及各派政治勢(shì)力對(duì)其批評(píng)和質(zhì)疑的聲音持續(xù)上漲，其國(guó)內(nèi)支持率一路下跌。根據(jù)2016年2月初的一項(xiàng)新民調(diào)顯示，81%的受訪者表示他們感覺(jué)政府沒(méi)有控制住難民局勢(shì)，只有18%的人認(rèn)為政府控制住了局面。與2016年1月相比，默克爾的支持率下跌了12個(gè)百分點(diǎn)，目前僅為46%，在最受歡迎政治家排行榜上名列第3位。這是她自2011年8月以來(lái)得到的最差成績(jī)?！赌藸栔С致实列碌汀罚氯A網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/world/201602/05/c_128706333.htm，2016年2月5日。2016年3月13日，德國(guó)3個(gè)州舉行地方議會(huì)選舉。票站出口民意調(diào)查顯示，默克爾領(lǐng)導(dǎo)的基民盟嚴(yán)重受挫，失去了在其中兩個(gè)州——巴登符滕堡州和萊茵蘭普法爾茨州的主導(dǎo)權(quán)。這次選舉被視為對(duì)默克爾接納難民政策支持度的檢驗(yàn)，其結(jié)果可能在一定程度上也暗示著明年德國(guó)大選的走向。王一：《德國(guó)地方選舉初步結(jié)果：默克爾嚴(yán)重受挫》， 新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/world/201603/14/c_128797416.htm，2016年3月14日。難怪有評(píng)論指出，德國(guó)正處在難民危機(jī)之中，留給默克爾總理應(yīng)對(duì)危機(jī)的時(shí)間不多了，這位半年前為大批敘利亞難民敞開(kāi)國(guó)門(mén)、被譽(yù)為“媽媽默克爾”的全球年度“最強(qiáng)女人”正面臨政治生涯中最艱難的考驗(yàn)。姜鋒：《默克爾難民政策為何“失算”》，中國(guó)日?qǐng)?bào)網(wǎng)， http：//www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/20160307/content_14590105.html，2016年3月7日。

須強(qiáng)調(diào)的是，歐盟內(nèi)部反對(duì)外來(lái)移民的極右勢(shì)力和保守勢(shì)力近年來(lái)明顯抬頭。隨著法國(guó)極右翼勢(shì)力沉渣泛起，相關(guān)極右翼政黨不遺余力地煽動(dòng)民眾的排外情緒，為自己獲得政治資本。巴黎系列恐怖襲擊后，法國(guó)極右翼政黨“國(guó)民陣線”領(lǐng)導(dǎo)人勒龐再度公開(kāi)呼吁法國(guó)立即停止接收和安置難民。反移民和排外的“國(guó)民陣線”已經(jīng)在法國(guó)市鎮(zhèn)選舉與參議院選舉中獲得歷史性突破。2015年德國(guó)極右翼分子對(duì)難民營(yíng)制造的各類襲擊事件超過(guò)700起。德國(guó)選擇黨中的右翼民粹主義者借助反移民口號(hào)在新聯(lián)邦州支持率上升至16%，并在2016年3月13日舉行的3個(gè)州地方議會(huì)選舉中成為贏家。波蘭新選舉出的保守黨不再承認(rèn)難民攤派方案。匈牙利對(duì)移民問(wèn)題的強(qiáng)硬，部分原因也是因?yàn)闅W爾班代表的保守勢(shì)力主政。他從2014年當(dāng)選后就堅(jiān)決主張推翻前任寬松而“偽善”的移民政策。Observatoiremigration， “La Hongrie Fustige La Politique Libérale De lUE En Matière Dimmigration，” http：//www.observatoiremigration.org/lahongriefustigelapolitiqueliberaledelueenmatieredimmigration/， 20160108。2015年6月的丹麥議會(huì)選舉結(jié)果也令人矚目：以前首相、自由黨領(lǐng)袖拉斯穆森為首的中右翼反對(duì)黨聯(lián)盟（藍(lán)營(yíng)）在丹麥議會(huì)中贏得超過(guò)半數(shù)的90個(gè)席位，獲得組閣資格。而其中具有民粹色彩的反移民政治傾向并對(duì)歐盟持不合作態(tài)度的右翼政黨丹麥人民黨在選舉中成為最大贏家，以21.1%的支持率躍居藍(lán)營(yíng)第一大黨。很大程度上，歐洲難民危機(jī)助推了這些右翼勢(shì)力的崛起。

就目前歐洲的政治生態(tài)而言，右翼政黨勢(shì)力的崛起致使不少歐洲國(guó)家政治右轉(zhuǎn)。這種極端化的政治傾向與近年來(lái)歐洲民粹主義的興起密切相關(guān)。由于全球金融危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)的沖擊，歐洲經(jīng)濟(jì)近年來(lái)持續(xù)低迷，歐盟不少成員國(guó)債務(wù)高企，失業(yè)率居高不下，加深了歐洲社會(huì)內(nèi)部認(rèn)知的進(jìn)一步分裂。面對(duì)近年來(lái)外部移民的大量涌入，歐洲社會(huì)情緒的民粹傾向明顯加深。在對(duì)待移民問(wèn)題上，嚴(yán)重排外的反移民情緒和極端種族主義思想蔓延。這種極端化、民粹化的政治傾向已經(jīng)影響到不少成員國(guó)的移民政策。有分析指出，民粹主義作為意識(shí)形態(tài)和社會(huì)思潮已經(jīng)蔓延至歐洲各國(guó)，改變了歐洲的政治生態(tài)；幾乎所有歐洲國(guó)家中，民粹主義政黨都在發(fā)展，他們拒絕普適性、跨國(guó)性，還抵制歐盟進(jìn)一步一體化，反對(duì)外來(lái)移民，等等。何亞非：《西方民粹主義興起與政治極端化》，載《中國(guó)新聞周刊》，2014年第21期，第6061頁(yè)。受此掣肘，歐盟今后應(yīng)對(duì)危機(jī)的效率和公信力有可能受到更多質(zhì)疑。

第三，歐盟尋求第三方合作應(yīng)對(duì)危機(jī)的思路仍存在變數(shù)。

如前所述，歐盟在2015年下半年重視與非洲和土耳其等國(guó)探討合作事宜。首先，通過(guò)提供發(fā)展援助，激勵(lì)非洲聯(lián)盟及有關(guān)國(guó)家配合歐洲計(jì)劃采取的非法移民和經(jīng)濟(jì)移民遣返工作。2015年11月舉辦的歐盟—非洲領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，重點(diǎn)討論了移民議題。歐盟已通過(guò)計(jì)劃草案，設(shè)立“信托基金”，說(shuō)服和幫助非洲國(guó)家處置“非法移民的根本癥結(jié)”，并呼吁主要非法移民來(lái)源國(guó)和中轉(zhuǎn)國(guó)強(qiáng)化合作。雖然歐盟希望取得非洲國(guó)家的配合與支持，也表示愿意為此向非洲國(guó)家提供必要的經(jīng)濟(jì)援助，但并非所有非洲國(guó)家都愿意或真正付諸行動(dòng)。比如，塞內(nèi)加爾非洲一體化部長(zhǎng)哈迪姆·迪奧普對(duì)歐盟相關(guān)草案專門(mén)針對(duì)非洲移民表示不滿，聲稱不能容忍雙面標(biāo)準(zhǔn)。按其說(shuō)法，歐盟傾向把中東和中亞地區(qū)的移民稱為“難民”，而把非洲人劃歸為“經(jīng)濟(jì)移民”，兩者待遇差距明顯。劉紅霞：《歐盟“放大招”：欲重金“遣返”非洲難民》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/world/201511/10/c_128409500.htm，2015年11月10日。

另外，根據(jù)此前達(dá)成的協(xié)議，歐盟將向土耳其提供30億歐元援助資金，幫助其改善難民生活條件，土耳其則將加強(qiáng)邊境管控，幫助歐盟甄別和遣返那些不具備難民資格的非法移民。但歐土各自對(duì)對(duì)方能否履行承諾均表示懷疑。因歐盟承諾的援助遲遲不到位，土耳其總統(tǒng)埃爾多安2016年2月11日在安卡拉發(fā)表演講時(shí)放出狠話，將抨擊矛頭對(duì)準(zhǔn)歐盟領(lǐng)導(dǎo)人，指責(zé)布魯塞爾將土耳其政府當(dāng)作“愚人”，“30億歐元沒(méi)有進(jìn)入我們的預(yù)算，它到底去哪了？”，甚至揚(yáng)言土耳其準(zhǔn)備“打開(kāi)閘門(mén)”，讓境內(nèi)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的難民進(jìn)入歐洲。張偉：《歐盟承諾的援助未到位土耳其威脅“放任”難民入歐》，新華網(wǎng)， http：//news.xinhuanet.com/world/201602/13/c_128714018.htm， 2016年2月13日。

為強(qiáng)化合作，2016年3月在布魯塞爾連續(xù)舉行了2次歐盟-土耳其峰會(huì)，經(jīng)過(guò)艱難談判，就共同解決難民危機(jī)達(dá)成6點(diǎn)原則共識(shí)。土耳其承諾將接收遣返自希臘的“不正當(dāng)移民”，歐盟同意加倍提供難民援助資金、對(duì)土耳其公民入歐免簽和加速土耳其加入歐盟的談判進(jìn)程?；輹运骸锻炼渑c歐盟原則達(dá)成“難民交易”：以人換人》， 新華網(wǎng)， http：//news.xinhuanet.com/world/201603/09/c_128783997.htm， 2016年3月9日。3月18日，雙方達(dá)成具體協(xié)議。土耳其將采取必要措施防止新的難民進(jìn)入歐盟的海路或陸路通道，歐盟成員國(guó)將在自愿基礎(chǔ)上適時(shí)向難民提供人道主義援助。這里所說(shuō)的土耳其采取“必要措施”，以及歐盟成員國(guó)所謂的“在自愿基礎(chǔ)上”等措辭，帶有模糊性和不確定性。雙方都想讓對(duì)方盡量承擔(dān)責(zé)任，但又設(shè)法為自己留下回旋余地。這些看似雙方目前都能接受的靈活性有可能為日后不作為或選擇性作為留下隱患。此外，歐盟將加快向土耳其發(fā)放30億歐元用于資助難民項(xiàng)目，并于2018年年底前啟動(dòng)額外的30億歐元資助資金。帥蓉、張曉茹：《歐盟和土耳其就合作解決難民危機(jī)達(dá)成協(xié)議》，新華網(wǎng)， http：//news.xinhuanet.com/world/201603/19/c_1118379075.htm， 2016年3月19日。這意味著歐方需拿出數(shù)額不菲的資金兌現(xiàn)承諾。另外，土耳其把同意合作應(yīng)對(duì)難民危機(jī)與要求加快土耳其居民進(jìn)入歐盟國(guó)家簽證自由化進(jìn)程捆綁在一起，歐盟則附加限定前提，即要在土耳其達(dá)到“所有標(biāo)準(zhǔn)的情況下”才行。法國(guó)總統(tǒng)奧朗德透露，土耳其需達(dá)到72個(gè)條件才能實(shí)現(xiàn)簽證自由化，但現(xiàn)在“只達(dá)到了10個(gè)條件，另有26個(gè)在進(jìn)行中”。楊舒怡：《歐土就難民危機(jī)達(dá)成協(xié)議 如何落實(shí)受關(guān)注》，新華網(wǎng)， http：//news.xinhuanet.com/world/201603/20/c_128814177.htm， 2016年3月20日。希臘官員則擔(dān)心驅(qū)逐難民的現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生暴力沖突，勢(shì)必會(huì)引發(fā)國(guó)際譴責(zé)。雙方承諾的具體落實(shí)都有不確定性。

歐盟認(rèn)為目前土耳其做出的努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。據(jù)歐盟提供的數(shù)據(jù)，目前每天仍有近2000名難民從土耳其方面“入境”歐盟。歐盟成員國(guó)仍然懷疑土耳其是否能完全履行承諾。奧地利和大部分中東歐成員國(guó)尤其質(zhì)疑歐盟以金錢(qián)換取土耳其配合的難民應(yīng)對(duì)之策。當(dāng)然，歐盟此前承諾援助土耳其的資金也未全部到位。歐盟領(lǐng)導(dǎo)人圖斯克及德國(guó)總理默克爾目前仍然把落實(shí)歐—土聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃、爭(zhēng)取土耳其的有效合作看作解決難民問(wèn)題的首要外部選擇。歐土之間的政治交易依然存在諸多不確定性。即便2016年3月連續(xù)2次歐盟—土耳其峰會(huì)達(dá)成了所謂基本原則和執(zhí)行協(xié)議，歐盟內(nèi)部對(duì)土耳其是否有能力幫助歐盟緩解難民危機(jī)、協(xié)議能否有效落實(shí)仍有疑問(wèn)。默克爾也承認(rèn)，該協(xié)議落實(shí)過(guò)程中勢(shì)必會(huì)遭遇困難。按照歐盟高級(jí)官員的說(shuō)法，“這份協(xié)議的很多細(xì)節(jié)顯然銜接不暢，預(yù)計(jì)很多具體措施將在更低級(jí)別進(jìn)行協(xié)商”。楊舒怡：《歐土就難民危機(jī)達(dá)成協(xié)議 如何落實(shí)受關(guān)注》，新華網(wǎng)， http：//news.xinhuanet.com/world/201603/20/c_128814177.htm， 2016年3月20日。況且，歐洲將解決難民危機(jī)“押寶”于土耳其具有很大的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橥炼渥陨碚媾R嚴(yán)峻的難民壓力、腐敗指控、防止敘沖突外溢等挑戰(zhàn)，自身社會(huì)穩(wěn)定也存在很多變數(shù)。

在此交易中，輿論普遍認(rèn)為是歐盟更多求助于土耳其一方，土耳其會(huì)更有耐心，來(lái)自土耳其一方的變數(shù)更大。土耳其一旦認(rèn)為歐盟未滿足自己的愿望和要求，就很容易像埃爾多安總統(tǒng)此前曾威脅的那樣，會(huì)隨時(shí)“開(kāi)閘”，放任難民涌入歐洲。歐洲輿論還擔(dān)心土耳其的貪腐問(wèn)題。歐盟外交和安全政策高級(jí)代表莫蓋里尼強(qiáng)調(diào)，這筆援助款將會(huì)花在難民及其生活上，而不是給土耳其政府的。但有報(bào)道透露，腐敗問(wèn)題讓土耳其不太可能打擊偷渡，因?yàn)檫@一“地下經(jīng)濟(jì)”規(guī)模每年超過(guò)10億歐元。王鈺深：《歐土“難民峰會(huì)”恐難各取所需》，載《解放日?qǐng)?bào)》，2015年11月30日。值得深思的是，歐盟在此合作交易中似乎處于更為被動(dòng)和脆弱的一方，《金融時(shí)報(bào)》近期評(píng)論說(shuō)，歐盟從來(lái)沒(méi)有如此“可憐”地需要土耳其的幫助。這實(shí)在是對(duì)歐盟目前困境的莫大諷刺。

四、 結(jié)語(yǔ)

自2015年年初以來(lái)，歐盟重新定位和動(dòng)員了其主要政策工具，抱著拯救生命、確保需要保護(hù)者獲得保護(hù)、管理邊界及流動(dòng)性等目標(biāo)來(lái)應(yīng)對(duì)這場(chǎng)規(guī)?？涨暗碾y民危機(jī)。European Commission， “Addressing the Refugee Crisis in Europe： The Role of EU External Action，” http：//eurlex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/？qid=1449676853221&uri=CELEX：52015JC0040， 20150909。歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的政策行動(dòng)呈現(xiàn)如下態(tài)勢(shì)：

一是歐盟已被迫重視資金投入，針對(duì)相關(guān)第三方合作被迫下注，即“金錢(qián)換配合”。歐盟不僅要為成員國(guó)與相關(guān)機(jī)構(gòu)提供緊急資金，而且需要特別重視針對(duì)土耳其與非洲的援助承諾。但是，目前歐盟內(nèi)部分歧嚴(yán)重，應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題的資金承諾能否如期到位并不令人樂(lè)觀，那種所謂“金錢(qián)換配合”的思路及其效果仍有待觀察。二是邊境管理由松趨嚴(yán)。面對(duì)管理不力的指責(zé)，歐盟確立安全源國(guó)家名單，提高難民甄別效率。在巴黎系列恐怖襲擊后，歐洲內(nèi)部強(qiáng)化邊控的呼聲高漲，被迫收緊難民政策，特別是對(duì)非法移民更加強(qiáng)硬，強(qiáng)調(diào)提高遣返比例，并通過(guò)協(xié)議敦促移民源國(guó)家對(duì)遣返移民的再接收。三是更加重視探尋多種政策工具和機(jī)制的綜合運(yùn)用。歐盟除了設(shè)立多個(gè)信托基金之外，還試圖發(fā)揮多個(gè)歐盟機(jī)構(gòu)（尤其是歐盟邊防局）的作用，并嘗試?yán)谩皻W盟公民保護(hù)機(jī)制”、“快速邊境干預(yù)隊(duì)伍機(jī)制”來(lái)解決新危機(jī)，同時(shí)首創(chuàng)在前線國(guó)家建立移民接收中心，并設(shè)立“移民管理支持特別隊(duì)伍”。但目前相關(guān)政策機(jī)制的效用發(fā)揮遠(yuǎn)遠(yuǎn)不盡如人意。

歐盟難民政策經(jīng)歷了反復(fù)搖擺的過(guò)程，清晰一致的戰(zhàn)略構(gòu)想依然體現(xiàn)不足。政策文件雖出臺(tái)了多個(gè)，但實(shí)際執(zhí)行效果仍有很大變數(shù)。歐盟委員會(huì)近期預(yù)測(cè)，截至2017年年底，將有300萬(wàn)名各類移民涌入歐洲，其中2015年涌入100萬(wàn)人，2016年為150萬(wàn)人，2017年將降至50萬(wàn)人。如果中東、北非地區(qū)持續(xù)動(dòng)蕩，來(lái)自動(dòng)亂區(qū)和貧困地區(qū)的各種難民和經(jīng)濟(jì)移民也就不會(huì)輕易停下奔赴歐洲的腳步。英國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)大臣賈絲廷·格里寧警告稱，歐洲眼下面臨的移民涌入困局不可能在短期內(nèi)得以解決，很可能將持續(xù)20年?！稓W盟欲砸20億美元“遣返”非洲難民》，新華網(wǎng)， http：//news.xinhuanet.com/world/201511/10/c_128411347_2.htm， 2015年11月10日。換言之，目前已經(jīng)被嚴(yán)重激發(fā)的難民潮，難以在短期內(nèi)看到妥善解決的曙光。這的確是歐盟面臨的一個(gè)新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。