本刊記者　李春艷

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代表委員獻計農村“土改”

本刊記者李春艷

土地制度作為農村改革中的核心領域，已經成為社會各界廣泛關注的焦點。今年全國“兩會”期間，土地制度改革的重點及難點問題再次引發(fā)代表委員們的熱烈討論。

確權要定權定心，更要發(fā)揮成果效用

自2013年中央一號文件提出“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”以來，各地試點遍地開花，工作穩(wěn)步推進。據農業(yè)部統計，目前，全國整省試點省份已達22個，試點范圍擴至2323個縣（市、區(qū)）、2.4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、38.5萬個村，完成確權面積近4.7億畝。

幾年來的實踐證明，土地確權登記工作已經取得了實效，受到了農民的歡迎，為維護農民土地權益、推動農業(yè)規(guī)模經營、盤活農村土地資源打下了堅實基礎。

全國人大代表、海南省東方市委書記吉明江由衷地說，農村土地確權是土地經營權流轉的基礎，東方市借助確權，建立農村土地流轉服務中心，破解了土地小而散問題，建成了海南最大的甜玉米種植基地、火龍果種植基地和綠蘿種植基地。

在實際確權中，各地多以確權確地方法為主，明確了農戶承包地的實際面積、四至邊界和空間位置，厘清了農村土地權屬。對于土地較少的城中村、已實行土地股份合作的村或由村集體統一經營的土地，一些地方還創(chuàng)造性地摸索出了“確權確股不確地”（下稱“不確地”）的辦法，較好地解決了人地關系難界定的問題，這一創(chuàng)新舉措在2014、2015年的中央一號文件里也有明確表述。然而，全國人大代表、浙江省溫嶺市農林局農技推廣站副站長林燚在調研中發(fā)現，盡管中央明確了“要從嚴掌控確權確股不確地的范圍”，但一些試點地區(qū)“貪省力”，使“確權確股不確地”模式過度發(fā)展，且出現一些不規(guī)范現象。

為此，林燚認為，應進一步細化“不確地”模式操作標準，避免政策“左右搖擺”。要把“確地”與“不確地”的決定權賦予村級組織，由村級經濟合作社（或村民代表大會）討論并作出決定。對于如何界定“不確地”范圍，林燚給出了明確標準：人均耕地面積較少，戶均（三口之家）不足一畝的；二輪承包期間有過土地整理、征用等，使地貌發(fā)生改變，地塊“四至”不清的；村莊社會經濟發(fā)展水平較高，土地社會保障功能較弱的；二輪承包以來已形成事實上的“不確地”模式，且效益明顯的。

“通過出臺標準、統一‘杠子’，使一些有條件和意愿的村‘對號入座’選擇‘確地’或‘不確地’模式，可以減少不必要的折騰?！?林燚進一步解釋說，無論“確地”還是“不確地”，承包權必須是“實權”，農村土地承包經營權證是“鐵證”，權能同樣享受，不影響農村土地流轉、抵押、擔保等。無論采取何種土地流轉形式，農戶土地流轉須完全自愿，流轉收入（或股份分紅等）全部歸承包權人所有，使承包權人放心選擇適合的確權模式。

根據中央工作部署，通過此次確權，各地要建立農村土地承包信息數據庫和農村土地承包管理系統，進行信息化動態(tài)管理，最終實現定權定心，賦予農民更多財產權利。針對當前土地確權成果使用中存在的一些問題，安徽代表團的李愛青等6名代表聯名建議：“確權成果運用不僅要體現在涉及土地承包經營權設立、轉讓等內容的常態(tài)化管理服務層面，更要體現在產權關系、財產性權利、農業(yè)經營和農村治理層面。”

李愛青等認為，應通過分層化解、梯次突破的途徑，放大確權登記頒證的成果效用。一要盡快明確農村土地承包經營權確權登記成果的法律地位。二要建立農村土地承包經營權常態(tài)化管理的機制和隊伍，加快確權登記成果的信息化建設。三要按照增量改革的原則解決農村土地利益分配格局變化的問題。“穩(wěn)定既有惠農補貼，避免因與確權登記成果掛鉤而改變原有普惠制農業(yè)補貼的利益分配格局。將增量補貼與確權成果掛鉤，采用多種形式補貼適度規(guī)模經營，放大確權成果效益，提高強農政策的精準性?！崩類矍嗾f。

放活土地經營權需要政策法律護航

落實集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權，這是當前我國深化農村土地制度改革的基本方向。2016年中央一號文件進一步指出，放活土地經營權，完善“三權分置”辦法。如何放活土地經營權，激活農村沉睡的土地資源，儼然成為重要的議題。

楊小平是人民銀行昆明中心支行行長，作為此次“兩會”的人大代表，他認為，放活農村土地經營權，最根本的是要先從法律上明確其地位?！耙驗橥恋亟洜I權至今沒有通過法律確認合法地位，所以銀行業(yè)金融機構難以對土地抵押貸款持續(xù)跟進，農村集體土地的資產權能難以完全發(fā)揮?！敝劣诒澈蟮脑?，楊小平一語道破，“歸根結底是存在法律障礙。”

同樣持此觀點的還有全國人大代表、人行成都分行行長周曉強。“當前，放活土地經營權仍然存在很多障礙?！敝軙詮娬f，特別是受到經營權流轉期限不明確的制約。土地承包經營權作為一種用益物權，分離出來的經營權同樣應該具有用益物權的屬性，其有效性是以經營權的流轉期限為基礎的。由于目前經營權沒有明確的流轉期限規(guī)定，現實中土地經營權的轉讓大多都是按年流轉，土地經營權實質上成為了一種債權，而未成為真正意義上的物權。

全國政協委員、人行重慶營管部主任白鶴祥也表示，在土地承包經營權一體的情況下，很多農民擔心承包權流轉出去后無法收回，承包戶主觀上存在保留承包權僅出租經營權的需求，因此，迫切需要將土地經營權從承包經營權中進行分離。但是，當前土地經營權模糊的法律地位且權屬證明沒有明確，導致流轉雙方的權益保障度低，成為阻礙農村土地有效流轉的事實障礙。

為此，他們建議，相關部門應完善土地制度規(guī)定，系統修改《物權法》和《擔保法》等法律規(guī)范，進一步優(yōu)化農村產權結構，明確農村集體土地經營權，探索頒發(fā)農村集體土地經營權權屬證書，加強土地承包經營權分離后對土地承包權人和土地經營權人的法律保護。

近年來，土地流轉勢頭迅猛，已然成為激活土地經營權的實現形式之一。農業(yè)規(guī)模經營的步伐勢不可擋，涌現出了大批諸如合作社、家庭農場、專業(yè)大戶等新型農業(yè)經營主體。然而，隨之而來的土地流轉價格逐年上漲讓他們倍感吃力，一些地方甚至出現了土地流轉漫天要價、種糧大戶圈地倒賣等突出問題。

全國人大代表、安徽省農村合作經濟組織聯合會副會長徐淙祥對此深表憂心。他認為，要遏制土地流轉價格盲目攀高的勢頭，應制定土地流轉法，把土地流轉方式和流轉費價格用法律的形式固定下來。同時，還要把土地流轉后只準種糧食作物或經濟作物、不準改變土地的用途也用法律形式固定下來，防止出現圈地倒賣的情況，確?，F代農業(yè)健康有序發(fā)展。

此外，針對土地流轉效率不高、動力不足等問題，山東團王銀香代表提出可以采取先集中、后分配、再集約的方式。“先集中”是指根據村、鎮(zhèn)等行政區(qū)域規(guī)劃，進行集中測量、統一規(guī)劃，由財政出資統一建設農用基礎設施，包括溝渠、道路等?！昂蠓峙洹笔侵冈谧龊脤Φ貕K的統一規(guī)劃建設之后，根據農民本身具有的土地面積和地理位置進行重新分配確權。在“再分配”的過程中，對選擇自主經營的農民，要采取就近原則（靠近居住區(qū)），鼓勵他們走生態(tài)、綠色、觀光農業(yè)的道路；對有選擇流轉經營意愿的新型主體，鼓勵他們選擇遠離居住區(qū)、價格相對低廉、適合規(guī)?；a的地塊，增加農業(yè)生產的規(guī)模效益。“再集約”是指在土地基本建設完成、土地確權分配到位的基礎上，通過市場化手段，在政府機構的監(jiān)管下，進行合理有序的土地流轉，最終實現農業(yè)的集約經營。

“這樣一來，一方面能使支持農業(yè)生產的財政資金落到實處，促進基本農田建設，減少經營者的投入成本。另一方面也使農業(yè)生產有了規(guī)劃框架，土地流轉過程中的權責更加清晰，減少了風險和矛盾，為規(guī)?；?、現代化農業(yè)發(fā)展提供條件?！蓖蹉y香說。

有些規(guī)定落后于改革實踐 土地承包法亟待修訂

2015年，《農村土地承包法》修改即已列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃和當年立法工作計劃。今年“兩會”期間，修法議題再次升溫，一些代表委員就法律中落后于改革實際的具體規(guī)定提出了修改意見。

全國人大代表、浙江華海藥業(yè)股份有限公司總經理陳保華說，現行的《農村土地承包法》自2003年3月實施以來，為穩(wěn)定和規(guī)范我國的農村土地承包經營管理發(fā)揮了重要作用。但隨著農村經濟社會快速發(fā)展變化、城鎮(zhèn)化的推進以及戶籍制度改革的實行，暴露出了很多現行法律無法解決的問題，很有必要對該法進行修改完善。

陳保華建議，對現行法律第二條中“農村土地承包經營權”加以定義，即“農村土地承包經營權，是指農村集體經濟組織成員及其他民事主體對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權利”。十七屆三中全會以來，中共中央多次明確提出賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，但對“長久不變”，社會各界有不同理解，不利于正確認識和處理農村集體與農民的關系，建議修改時對“長久不變”的具體含義予以明確?，F行法律未將“不得棄耕拋荒”明確規(guī)定為承包方的義務，致使一些經濟發(fā)達的農村“土地拋荒”現象比較嚴重，建議修改時明確規(guī)定承包方“不得將土地棄耕拋荒”，為遏制和處置土地棄耕拋荒提供法律依據。對現行法律第二十六條第二款，建議取消關于轉為非農業(yè)戶口土地承包權收回的規(guī)定。

來自湖南的全國人大代表胡建文則言稱，當前農村出現了一些消極現象。有些農民外出打工，但對于閑置的土地卻既不種也不轉，以致出現農田大量撂荒的現象。一些想要種地的人在流轉土地時卻困難重重。根據《農村土地承包法》的規(guī)定，在辦理土地流轉手續(xù)時，一項重要程序就是需召開村民會議并經三分之二以上村民代表同意。但由于現在很多村民都外出打工，要滿足“三分之二同意”的要求很困難，如果處理不當，容易產生糾紛，影響當地的經濟社會穩(wěn)定。為此，他呼吁，對阻礙經濟發(fā)展的法律條文進行修訂完善。

多年來，農村婦女土地承包權益屢被侵犯，“兩會”期間，這一問題再度被提及。全國政協委員、全國婦聯副主席、書記處書記崔郁分析說，由于國家沒有統一規(guī)定，現實中，不少地方村民會議在涉及集體利益分配討論時，往往依據村規(guī)民約中的不平等規(guī)定，強行剝奪婦女的集體經濟組織成員資格，絕大部分婦女雖然有理但求助無門、投訴無據，成為影響農村社會穩(wěn)定、在農村地區(qū)落實男女平等基本國策的難點問題。

據了解，2015年，婦聯系統受理的農村婦女土地權益問題投訴6409件次，其爭議焦點都在于農村婦女集體經濟組織成員資格難以認定，因而無法從法律上保障其正當權益。

“建議修改《農村土地承包法》部分條款，進一步維護農村婦女土地承包權益?！贝抻羧缡墙ㄗh，尤其是在修改農村土地承包法時明確農村集體經濟組織成員認定標準或程序。

她還強調，修法時還應明確“家庭承包的農戶家庭成員對于土地承包經營權依法共同共有”，參照物權法和婚姻法中關于家庭成員共同共有的有關規(guī)則，明確權利歸屬，明確救濟途徑，保障包括廣大農村婦女在內的農民對承包土地享有的各項權益，從源頭上預防、統籌解決農民與村集體之間、農民之間的利益矛盾糾紛。